“十二五”规划期间劳动就业的若干重大问题和政策取向

郭正模

“十二五”是我国劳动力供需结构发生转变的关键时期,也是贯彻落实科学发展观、实现经济增长方式转变的关键时期;更是构建和谐社会、和谐劳动关系的关键时期。

一、“十二五”期间仍然应当把大力促进就业问题放在重点位置

我国当前的劳动力市场供需结构和未来十年走势的判断,对“十二五”就业和社会保障事业发展的规划至关重要。学术界在 2005年以来就出现过有关“刘易斯拐点”是否到来的讨论。所谓“刘易斯拐点”是指发展中国家的二元经济结构的农村劳动力转移存在“无限供给”的特点,农村大量的农民处于半失业或失业状况,城市、工业发展对劳动力的需求有限,因此工业部门的工资报酬可以被保持在低水平上,而且可以长期不被提高。从理论上讲,只有到了城市的二、三产业对劳动力的需求超过农村可能供给的劳动力数量时,城市来自农村的移民工人的工资才会呈上涨趋势。于是农村劳动力转移的“无限供给”稳态平衡特征被打破,劳动力市场交易的 S曲线由平行改为向右上方倾斜,就是“刘易斯拐点”的到来。目前农民工为主体的“用工荒”的现象似乎表明“刘易斯拐点”已经到来或即将到来,因为要想满足劳动力的需求,企业最可靠和最直接的手段就是提高工人的工资,以及改善劳工的劳动保障等待遇。当广大农民工的工资普遍、持续地被提高,如果工资增长成为增加劳动力市场供给和填补市场劳动力需求缺口的基本途径时,我们就可以认为中国进入了“刘易斯拐点”了。

但是我们也发现,通过中国当前新增劳动力数量和市场可以提供的就业岗位数量的比较来看,未必可以乐观。(1)我国在“十一五”期间,每年大约有1500万新增劳动力需要就业,而按照经济增长和投资规模计算的新增就业岗位约 900万,缺口大概为500万 ～600万左右。(2)我国城镇登记失业率一般在 4%左右,但统计部门内部的城镇调查失业率却往往在 8%以上。特别是城市发展带来的大量失地农民“被市民化”后,许多人都缺乏稳定的工作和职业,尤其是妇女劳动者,多数从事非正规就业的工作,社会劳动的时间很不充分,许多人实际上处于半失业的状况。近年来大学生等新的就业需求者已经被作为困难群体看待,大学生每年的一次就业率不超过80%,是通过增加教育时间被延迟就业的新增劳动力。(3)我国城市化进程还要加快步伐,2020年前还有 3亿以上农村人口进入城市和城镇,其中至少 1亿劳动年龄人口也需要解决就业问题。(4)目前农民工的工资增加只是名义工资的增加,扣除物价因素后的实际工资其实没有增加,或相对其他人群还有所下降,因此不符合“刘易斯拐点”的定义。

据研究,我国人口老龄化进程加快,2020—2025年左右中国的“人口红利”将收割完毕。但劳动力供大于求的局面仍未根本改变。要知道,我国的劳动者退休年龄为女 55岁(体力工作为 50岁)、男 60岁,实际推行的退休年龄大大低于法定的标准,其中企业妇女职工的实际退休年龄平均仅仅为52岁左右。而世界上多数国家的法定退休年龄为65岁。我国仅仅采取延长职工的退休年龄一条对策,就足以解决劳动力市场的供给短缺问题。因此中国在 10年内还不会出现劳动力全面性的短缺情况。如果出现局部或全面的用工短缺的情况时,我们只要采取推迟 1～2年职工的退休年龄的政策,就会及时解决。建议各级政府在“十二五”期间仍然应当把大力促进就业问题放在重点位置,切不可以掉以轻心。特别要注意解决:城市化、工业化产生的失地农民;城镇低收入、困难家庭劳动者;大学生和农村转移劳动力的就业和社会保障问题。

二、加强对局部性劳动力市场短缺背景下的跨区域劳动力流动的协调

虽然中国在 2020年以前还将是一个劳动力总量供大于求的市场均衡态势,但却不排除存在局部地区或部分就业岗位劳动力或人力资源短缺的现象。要实现生产要素的充分利用,就要求完善劳动力市场供给的结构,及时解决劳动力市场供给的短缺问题。目前的劳动力市场短缺表现在四个类型上:(1)“摩擦性劳动力短缺”:指劳动者为转换劳动岗位、工作地点、搜寻合乎主观要求偏好等而放弃当前可以取得的工作岗位所形成的劳动力的市场短缺。这类市场短缺往往出自于劳动者方面的原因。(2)结构性劳动力短缺:指经济资源供给能力变化、社会需求变化、产业结构变化等引起的劳动力市场供给的短缺现象。我国劳动力市场上长期就存在所谓“有岗无人”和“有人无岗”同时并存的情况。这次发生在沿海地区的“用工荒”,其实是一方面企业找不到足够的传统意义上的普工、简单操作工;另一方面企业要想招收合格的中、高级技工也非常困难。(3)季节性劳动力短缺。我国农民工主要来自于中西部经济欠发达地区,远距离外出打工,往往只有一年回家一次,与家人团聚。因此每年的春节都形成农民工返乡和重新外出的大规模流动,形成有中国特色的“春运”现象。但大批农民工回乡期间,沿海地区就可能出现劳动力使用上的季节性短缺情况。(4)经济周期性劳动力短缺。一个地区、国家的经济具有周期性。往往都有一个从经济高涨、繁荣、危机、萧条到复苏的阶段性过程。在危机爆发后,可能出现大批劳动者失业,被迫退出社会劳动力市场。经过经济萧条到经济又开始复苏时,企业却可能发现在市场上找不到足够和合格的工人！其原因可能为:原来从事有关工种、职业的劳动者已经改行或退休;一部分作为“灰心丧气的失业者”已经自愿退出劳动就业的领域,成为家庭妇女或不愿再积极争取就业;原来在一个地区工作的劳动力已经在萧条期间流动到其他地区重新就业了;新生的合格的劳动力因“市场信息不对称”还没有培养出来;等等。如此众多的因素都可能导致劳动力的市场短缺现象发生。目前沿海地区出现的“用工荒”现象,其中的经济周期性劳动力短缺成分就很大。2008年下半年到2009年初,珠三角地区为代表的企业困难发生后,企业往往采取停产、倒闭方式,以辞退、解雇工人来解决企业困难问题,而往往将农民工当外来者看待,缺乏劳资共同协商、共渡难关的企业文化。当这一地区的经济形势好转,企业再想重新和扩大用工时,尤其是在春节期间,劳动力大量短缺就在所难免了。

预计十二五期间我国大规模跨区域劳动力流动的格局还不会改变,因此沿海地区和中西部地区应当加强区域劳动力市场合作。(1)沿海地区:①企业应当积极利用工资薪酬(劳动价格)、福利保障的杠杆作用来吸引中西部的农民工到东部地区就业,这是增加短期劳动力供给和满足短期劳动力需求的最有力的手段。沿海地区的经济发展再也不能继续维持在廉价劳动力的基础之上了。工资价格水平应当和农民工就地、就近就业有较大的落差,使其扣除流动成本后还有利可图。②沿海地区应当在经济结构调整、产品升级换代和生产技术进步等方面有实质性的突破。为了解决劳动力供给的长期性短缺和适应人口红利逐渐收割的趋势,沿海地区要积极开展“腾笼引鸟”的产业调整战略,大力支持低技术的劳动密集型企业向中西部地区转移。由“用工荒”引起的被动调整向主动调整转变。③沿海地区要在人力资源的培养和引进方面实现根本性的转变。要积极解决广大外来农民工的户籍、住房、子女教育、技能培训、社会保险等方面的实际问题,吸引一部分农民工在当地中、小城镇定居,从事比较稳定的职业。④沿海地区要主动与劳务输出地共同建立劳动力技能培训基地,对劳务输出地投入一部分人力资本开发资金,以获取稳定、合符需求的新一代产业工人的来源。⑤沿海地区的用工单位要完善劳动关系,要努力创建和谐的企业文化,建立工人集体谈判机制,稳定基本的劳动队伍,形成危机下的劳资共同协商关系,减少“用脚投票”的发生率。(2)中西部农村劳务输出地区:①政府应加强农村劳务输出产业的结构性调整,针对沿海地区的新需求特征培训和输出农民工;要针对第二代青年农民工的特点和要求,在技能培训方面提高标准,增强他们成为城市居民的经济能力和人力资本水平。②政府要进一步完善劳动力市场体系和市场机制,指导工资报酬标准,加强与沿海劳动力输入地区政府间的合作和协议,以切实保障广大劳动者的工资、劳动环境、生产安全、社会保险等基本权利。③加强土地产权制度改革和土地流转,引导农村劳动力加快转移和促进一部分有条件的家庭、人员实现彻底、完全的转移,加强城市化和工业化的步伐。

十二五期间,中央政府要加强对区域间劳动力市场机制和制度安排的协调和控制。(1)利用中央财政转移支付方式,解决中西部地区农民工的技能系统化培训的人力资本投资问题。(2)建立中央社会保险基金,解决流动农民工的社会养老等保险的跨区域转移问题。(3)在农村集体土地产权制度改革方面有实质性的突破,使转移到城镇的农民利用宅基地的财产性交易,形成转变为市民的资本。如此,目前沿海地区发生的“用工荒”现象就会大大减少,劳动力市场的运行就会比较协调,从而促进沿海和中西部地区的经济、社会得到协调、健康发展。

三、做好法定退休年龄调整的政策、法律等准备工作

中国的法定退休年龄政策框架始于 20世纪 50年代。但随着人口平均寿命的提高、劳动力素质变化、人口老龄化为代表的人口结构转型、以及社会养老制度的建立等新的形势出现,现行的法定退休年龄及相关政策制度已明显地不能适应。从我国的基本国情来看,一方面人口总量巨大,劳动力长期供大于求,充分就业的实现是民生问题的难点与重点,尤其是满足青年劳动者及时就业的任务异常艰巨;但在另一方面,由计划生育政策实施后的人口老龄化的加速到来,以及抚养比的逐年上升,使社会养老保险制度的运作面临巨大的挑战。

从国际经验来看,人口老龄化社会的必然结果是提高法定退休年龄,从而适应经济社会发展后人的健康水平提高、劳动能力年龄延后、人均寿命延长的环境变化趋势,以及降低人口抚养比,实现养老保险制度健康运作和劳动力市场供给与需求平衡的要求。因此,目前人们讨论的问题很大程度上并不是应不应该提高法定退休年龄的问题,而是何时以何种方式来提高法定退休年龄的问题。

在提高法定退休年龄的政策操作上,应做到逐步提高,分散负面影响与成本;适当降低个人及企业的在职人员的养老金缴费率,以减轻个人及企业的负担;实行分类和有弹性的退休政策。如退休金待遇与劳动年限挂钩;特殊职业和岗位的适当提前或适当延迟;对利益受损者(如体质较弱因而预期寿命较短的老年人)和受损企业(如强体力型行业)实行特别财政补助等办法。

近期在社会就业困难和新增劳动力供给充分的情况下,全面提高退休年龄的时机还不成熟。预测我国劳动力的“人口红利”在 2020年前将全面结束,而那时人口老龄化也真正进入,从而劳动力市场供给的短缺现象也会全面显现。以未雨绸缪起见,建议十二五期间在政策、法律和社会养老保险制度上做好充分准备,我国提高劳动者的退休年龄的工作可在 2015年前后逐步实施、平稳过渡,以保证我国经济社会发展的可持续性。

四、加强新一代城市产业工人队伍的建设工作

经过改革开放 30年后,我国的产业工人队伍已经发生了结构性变化。原城镇人口主要从事第三产业岗位工作。制造业为主体的第二产业为农村劳动力作为来源。同时目前的农民工已经为“80后”年轻人所替代(占 60%以上),他们一般都具有初中或技校的文化,或者接受过短期的技能培训,不太愿意接受过去他们的父兄从事的“粗、笨、累、脏、险”的各种工作,不愿意接受廉价的报酬,在劳动岗位上有了选择和个人偏好的意识。他们向往城市的生活方式,有了初步的人权平等和社会尊严的要求。他们还有比较不那样能“吃苦耐劳”的新特点,如果觉得难以承受就会缺勤、离职。新一代年轻的“农民工”所接受的劳动技能培训是很不够的。他们所接受的培训多数是劳务输出地提供的,这些地方政府经济来源困难,培训经费短缺,所做的往往只是一些简单、初级的技能培训。因此很难满足技术进步后的企业对中、高级技工的需求。长期以来,农民进城务工普遍存在养老、失业、医疗等社会保险困难和不稳定等的问题,实际上社会保障处于缺位之中,只有建立完善社会保障制度,给予农村劳动力与城镇居民同等的社会保障待遇,才能真正形成适合发展需要的新型城市产业工人队伍。建议媒体和政府文件不要再以“第二代农民工”的歧视性称呼用语,而改为“新一代城市产业工人”。如果改革开放 30多年了,我们仍然解决不了农民彻底转移城市、城镇问题,农民工的第二代还是城市的边缘人,最后还是要被迫回到农村,就说明我们的城市化政策是不成功的。十二五期间应当把新一代城市产业工人队伍建设问题加以解决。

“十二五”期间,为了适应经济增长方式转型和产业升级换代的要求,配置大批高素质的新型产业工人,应当大力加强对农村新生劳动力的职业技能培训,对农村未升学的高、初中生提供职业教育机会。建议全面推行劳动预备制度建设,对中等职业教育实现全部免费的(9+3)政策,使农村青年劳动者成为合格的新一代城市产业工人。进一步消除城乡劳动力市场体制障碍和二元结构,在工资、福利、社会保险、户籍等方面开放和一体化。在农村土地产权制度上有大的突破,以土地财产化来使新一代产业工人取得在城镇定居的资金,稳定新一代产业工人队伍。

五、以工会改革为重点,完善企业劳动关系和初次收入分配

我国的市场经济体制在上世纪 90年代初才得以确立,起初有关的收入比例也大体符合通常情况,但却出现了劳动报酬在初次分配的比重逐步下降的态势。进入本世纪后的当前,我国的劳动报酬占国民收入的比重相对资本的报酬更是明显偏小,和发达市场经济国家的水平有较大差距。,据统计,我国的劳动收入与 G D P的比值已由 1992年的63%和 1995年的69%急遽下降到 2005年的 43%。而同期发达市场经济国家的同一指标一般都在70%以上,有的国家如美国还高达 80%左右。我国职工工资总额 2005年为 19789.9亿元,占当年G D P(183084.8亿元)的比重为 10.81%,同期美国则达到 50%左右。通过一定的政策与措施来增加工资为主体的劳动报酬在我国初次分配中的比重,对促进经济社会协调发展、以及进一步完善收入分配制度等有重要的意义。

近年来,随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和健全,尤其是人本主义思潮的日益深入到经济、社会各个领域,人们普遍地意识到:构建和谐的社会关系的核心是构建和谐的劳动关系。劳动关系的核心是经济关系和利益关系。由于存在企业内部的劳动力市场,因而企业劳动关系是指企业产权所有者(包括其代理人——企业经营管理者)与企业劳动者之间以市场交易方式表现的经济利益关系。企业劳动关系的本质是一种财产关系和市场交易关系。其中工资和有关福利是联系企业和企业劳动者的最基本因素和基本纽带。企业内部劳动力市场交易的制度安排对劳动报酬的分配比例起决定作用。企业集体谈判和集体合同制度在发达市场经济国家的劳动关系领域占有重要地位,覆盖面甚广,尤其是在正规部门的企业中非常普遍。而我国的集体谈判制度设计则明显不合理,未形成真正的内生性的利益谈判主体。

我国劳动报酬比重偏低的原因主要有:资本要素相对劳动要素较为稀缺;工业化、现代化过程中资本替代劳动现象突出;劳动力的市场供给长期过剩而失业严重严重;普通劳动者人力资本投资偏少、存量不足和技能结构不合理;企业工资、福利和收入分配制度存在缺陷;保护劳动合法所得的制度、法律不健全;政府的工资调控手段和方式有待完善;等等。但劳动者的组织化程度低,组织功能不健全,在工资报酬谈判和博弈中缺乏集体组织是主要原因。因此,建立能够科学地反映公平、公正的劳动力市场交易关系的工会组织是必不可少的。例如,发达市场经济国家的工会力量强大,有比较健全的劳工法律制度保障,一般劳动报酬的工会效应为 5%～25%左右。我国工会的市场经济体制转型具有不可遏制的趋势,也是时代和历史赋予的要求。如果只是在二次分配上想问题,企图靠财政、税收的调节来解决收入差距问题,是没有抓住根本和实质的表现。

十二五期间劳动关系调整和完善初次分配机制的核心是工会制度改革。在市场经济体制下,按照经济功能框架和劳动力市场交易利益主体定位的中国工会制度改革的方向可以考虑为:(1)在法律层面上按照劳动力市场交易利益主体的定位,明确工会是工资劳动者的集体协商、谈判代表。工会不仅要提出自己的利益主张,而且还应直接参与对权益受到损害的工人的保护活动。工会要转型到主要围绕法定的劳动标准的实现来展开工作。而这些标准是由国家通过法律而确定的。工会的市场谈判交易职能的正常履行和发挥不仅不会激化社会矛盾,反而恰恰更有利于建立和谐的劳动关系和法律的执行。企业工会只有摆脱在活动运作经费上对企业和雇主乃至政府的依附性,才可能在市场交易谈判中取得人格的独立性。(2)在县级工会的指导下,成立由弱势劳动者组成的专业性工会,如建筑农民工工会、煤矿工人工会,实行地区性跨企业的联合。我国煤矿的矿难事故多发而长期得不到有效遏止,其重要原因往往并不在于劳动安全制度本身,而在于劳动安全制度的执行过程缺乏劳动者方面的直接监督机制。如果能够通过煤矿工会的建立和直接、经常化地参与劳动安全监督活动,集体拒绝从事缺乏安全条件的危险工作,就能够相对有效地防止生产安全的各个环节出现漏洞,矿难事故的发生率必然会大大降低;由矿难造成的生命和财产的损失(带血的 G D P)情况也会大大减少。工会的参与从根本上讲,对政府的安全监督作出有利的支持,与企业的根本利益也是一致的。(3)逐步打破目前的按行政级别“块块”设置的工会组织的“一元”结构,推动行业性的工会的组织体制改革。应考虑建立按产业和行业的跨地区管理的按“条条”设置的工会组织,并赋予其更大的独立性和特殊职能,从而适应不同产业和行业的专业化特点,推动全行业的统一的劳动标准和劳动者权益的保护工作。有关改革可通过试点,逐步推开和升级。

此外,加强政府对劳动力市场交易价格的指导;完善和监督劳动合同的执行;调节企业分配制度;增加劳动者的财产性收入等;也对调节社会收入分配有积极的意义。