对编制“十二五”规划的若干思考与建议

陈国阶

一、“十二五”规划需要处理的几个关系

(一)低碳经济与传统经济的关系

低碳经济是人类应对全球气候变化(暖化)的一种新的经济发展理念、模式和目标。我暂且将这之前的经济称为传统经济。如何处理、摆正两者之间的关系,十分重要。我总的观点是对待低碳经济要积极响应,低调谨慎应对;对传统经济要继承、改造、提升。全国 “十二五”期间应是工业化中期的发展阶段,加快工业化、城市化发展进程是战略的主体,对此不能动摇。在这个过程中,工业还会高速发展,规模扩大,能耗增加,排碳量也会增加,很难在这个时期内,做到减少全国排碳总量。但是,从长远上看,走低碳经济道路不仅是外界形势的要求,也是全国自身竞争力提高与环境保护的要求;从更深层次上看,有可能是一场新的产业革命或技术革命的先导或前奏。对此,中国应积极应对,做好规划。要在研发创建低碳产业、开发低碳技术上下功夫。在“十二五”规划期间,仍应以节能减排为中心,促进产业结构调整,产业技术升级,继续在转变经济发展方式,降低单位 G D P的物耗、能耗、水耗上下功夫,而不必只在“碳”字上做文章。

总之,低碳经济在近期仍要服务于又好又快发展,融入转变经济发展方式的总战略,逐步探索,逐步实施。

(二)减碳与减污的关系

在全国“十二五规划”中,生态建设与环境保护应放在十分重要的地位上,对于全国污染物的总量控制、削减量,应有定量的指标。诚然,减碳也将成为一个新的思考。现在低碳、减碳成为一个热门。但我认为,“十二五”期间,全国的重点减排,还是传统的污染物,如大气中的二氧化硫、可吸入颗粒物、氮氧化学物,水体中的 C O D、氨氮、大肠杆菌、重金属等。就是说,在污染物减排中,首先要服务于与千百万人息息相关的空气质量,保证居民有安全、卫生的饮用水和较新鲜的空气。因为:第一,传统污染物直接与人体健康相关,全国污染已处于高危状态,减污已刻不容缓;第二,减碳虽然也很重要,但还有回旋的时间,国际间尚处于讨价还价的阶段;第三,减碳指标还可通过扩大森林面积、提高森林积蓄量来抵补。总之,“十二五”环境保护仍应以重点河流、湖泊、水源和城市空气、农村面源污染控制为重点,以与民众健康息息相关的污染物削减为中心。减碳应作为长远目标,逐步实现。

(三)壮大发展极与统筹区域发展的关系

当代经济发展的突出特点是全球化与区域化并行。产业集群化,经济重心大都市化,区域财富集中化是普遍规律。北美、日本、欧洲等发达国家和 G D P总量大国,绝大部分 G D P都集中于若干大都市,如美国的纽约、芝加哥、洛杉矶;日本的东京、大阪、神户。我国也约有近 40%G D P集中于“长三角”、“珠三角”和环渤海地区。这是一种经济规律,由市场规则所左右。因产业集中,成本降低,效益提高,创新容易。因此,明知大都市区人口拥挤、竞争大,但都愿意往那里“挤”。

统筹区域发展,意在谋求区域间发展成果的共享与较均衡的利益分配,这更多的是政府行为,是社会过程。与区域产业集中存在着不和谐,与“非均衡”相悖。

全国的产业集中度还不高,产业集群发展水平低,大都市区仅是雏形。因此,我认为全国应该以“长三角”、“珠三角”、环渤海和其他城市密集区为中心,加快形成产业密集区,形成高效、高技术、高集中的产业发展区,在“十二五”空间布局中应得到充分体现。就四川而言,要将成都经济区建成在国内有显示度的产业集群和经济密集区,并进一步提高其在全省 G D P的比重。

与此同时,在统筹区域发展上,可采取若干措施,缩小区域居民人均收入的差异。具体建议是:大都市产业集中的同时要带来人口的集中,使经济总量集中,而人均 G D P却仍相对平均;规范大都市区与一般区域的公务员、事业单位的工资水平,使不同区域的从业人员,待遇差异控制在一定范围之内;再次,完善社会保障体系和最低工资制度,确保非产业集中区居民,特别是弱势群体与低收入人群的利益;逐步加大财政转移支付,加大对资源供应区、生态功能区、农业发展区的财政补贴;对非重点开发区、限制和禁止开发区进行较合理的生态补偿。

(四)扩大内需与建立节约型消费体系的关系

为改变我国经济发展过度依靠出口的状况,扩大内需是正确的战略选择,扩大内需就是增强国内消费对国民经济的拉动,提高居民购买力和消费水平。但与此同时,我们又提倡节约消费,建立资源节约型的产业体系和消费体系,两者之间如何处置并在“十二五规划”中同时得到反映和协调,需要有正确的理解与把握。

扩大内需是不断提高国内人民的物质需求、精神需求、文化需求、生态需求、健康需求、娱乐需求等消费,是生产力提高对民众的反馈,也是生产力发展的社会基础。全国,总体上消费水平不高,广大农村未能较好享受到工业化、城镇化带来的成果;不仅扩大城乡差异,而且妨碍了国民经济的健康发展。扩大内需的潜力和空间大,提高内需水平十分迫切。无疑,消费水平的提高会加大对资源的消耗,对环境的压力。因此,我们在谋求提高消费水平的同时,提倡建立节约型的消费体系,其要旨是在享受同等消费水平与消费享受的情况下,最大限度地降低对资源的消耗和对环境的压力。例如,我们反对过度包装,反对食品的浪费,发展节能照明、节能建筑,提倡公共交通,建立集中供热,扩大废弃消费品回收利用等,都是在保障消费的同时,最大限度地利用好每一种资源,节约每一点资源。这对产品、产业提出新的技术要求,凡是节约资源、能源的产业、产品将更具有竞争力和广阔市场,有利于提高内需。因此,“十二五”期间,全国一方面要千方百计扩大内需;另一方面要在发展公共交通、创新节能产品、改进产品包装、废弃物回收利用、集中供热、节能建筑等方面取得突破和进展。

总之,应该协调扩大内需与建立节约型消费体系的关系,不能对立,也不要变成两张皮,各说各,应统筹规划。

二、对“十二五”规划的几点建议

(一)发展小城镇,提高城镇化水平

重点是放在经济发达区、产业集群区,还是放在经济欠发达区,或城镇稀少区?我认为,发展小城镇关键是要有产业支撑,而当前不论从投资环境、基础设施、人才条件、产业配套、市场条件等,经济较发达,人口较密集的区域是发展小城镇条件较成熟的地区,也是容易接受大城市辐射,并与大城市形成产业集群的地区,应该是发展小城镇的重点区;而人口稀少、工业基础差的区域,发展小城镇只能选择少量有条件的城镇作基础,扩大规模,逐步形成对周边农村有带动能力的城镇,不宜全面发展。因此,发展小城镇也应该有个梯度战略,即从特大城市、大城市、中城市等周边县向远离市域的地区逐步扩展。

(二)循环经济要与发展产业集群相联系

发展循环经济是一种新的经济模式,真正按照“资源—废弃物—资源”的循环利用是一个很难的问题,既要循环,又要经济,循环经济才能得以运转。解决循环问题首先要废弃物与资源化之间存在利用的价值关系;其次,要有解决利用的技术手段;第三,利用的结果应该有效益,达到一定的经济价值。因此,只有在建设工业园区和产业集群区的过程中有目的的按上述的三个要求安排相关的产业和企业,才能真正做到既循环又经济。因此,建议“十二五”期间,在一些条件成熟的产业密集区建设若干循环经济示范区,反对到处搞不切合实际的所谓循环经济规划。

(三)要将扩大内需的重点放在农村,放在西部,放在山区

扩大内需关键是提高国内的消费,而提高国内消费关键是提高低收入人群的收入,而低收入人群主要是农民,特别是西部地区的农民,尤其是西部山区中的农民。我国西部山区是农村的汪洋大海,是贫困集中区,也是少数民族集中区,人口众多,如何促进西部地区农民购买力的提高,是“十二五”规划中应该重点考虑的问题,关键是要提高西部农民在第一次分配中的权重。

顺便说一下,要培育中产阶层,必须与减少低收入人群数量、控制高收入人群无理发财、无德发财、无道发财相结合,低收入要有底,高收入要透明。“十二五”期间制度的安排,要管好国企高管。

(四)落实生态补偿政策

“十二五”期间,应该比较广泛的实施生态补偿政策,特别是对西部地区,为全国生态安全、资源支撑所作的贡献,应给予必要的补偿。生态补偿不是救济,更不是恩施,而是对生态贡献区的赔偿。当前,在西部开发当中,不论是“西气东输”、“西电东送”还是天然林保护、退耕还林、水源涵养、水质保护、自然保护区建设等,西部都付出了代价,而本地的发展又受到了限制,这不仅扩大了西部与东部地区的发展差距,而且从资源、环境、发展成本、发展成果的分配上也是不公平的。就以西南水电开发来说,长期存在着“业主得利、移民受害、政府买单”的现象,许多大型水电周边地区广大居民不单没有享受到水电的成果,而且越来越穷,希望在“十二五”期间,能有新的资源开发政策和生态补偿政策出台。

(五)将山区发展列入“十二五”全国发展规划统筹实施

我国是山地大国,山地占全国国土面积 70%左右,山区和丘陵区总人口约 7亿,当前山区是全国经济发展的低地,是脱贫的攻坚区、“三农”问题的集中区、少数民族多元文化区,也是社会安定的敏感区,建设小康社会离开了山区的发展将不可能成功。一个山地大国没有与全国发展战略相匹配的完整的山区发展战略,是一种世纪遗憾。仅靠已有的东部率先、中部崛起、西部大开发、东北振兴解决不了中国山区发展的根本问题,替代不了中国山区发展的道路和方向。

山区发展战略既是区域发展战略,又不同于一般的区域战略。说它是区域战略是因为山区不是点,不是轴,不是沿江、沿线,而是区域;尽管区域有大小,但都具有区域相对完整、边界比较分明的特点。说它不同于一般区域,是因为中国山区既不是行政区,又不是东部、中部、西部、东北那样的连片区域,它分布于全国东南西北,乃至各省(区)市。正是这个特点,使得山区的发展至今没有一个完整的战略思考,即便是山区扶贫也被分割成不同区域的战略去落实。

中国山区发展问题是一个系统、综合、复杂的问题,需要研究的问题堆积如山。目前亟需一个由国家主导的、思路清晰、目标明确、措施有力、政策可行的全国山区发展规划,来作为全国山区发展的科学蓝图和科学依据。规划的核心是明确中国山区在全国总战略中的地位,中国山区未来发展的方向、道路,中国山区发展如何与全国发展相协调,如何分工、协作?中国山区在 21世纪的各个时期应达到什么样的发展水平?未来中国山区发展的远景应该是什么?除了生态屏障功能之外,中国山区在全国社会经济发展中应起什么样的作用?中国发展总体战略如何体现山区发展?山区发展如何促进全国发展?山区人口要不要向城市集中,向工业转移?未来山区合理的人口规模,产业布局和城镇化水平应如何确定?中国山区发展应按什么步骤、分几个阶段进行?应抓住什么重大工程?社会经济发展如何与保护生态环境相协调?如何与保护生物多样性、文化多样性相协调?如何发展民族经济与山区经济,实现传统文化与现代文化过程的和谐?我们希望全国的“十二五”发展规划中能有全国山区发展的篇章。

(六)建设成渝经济区,希望能给四川有较好的发展空间

成渝经济区的建设是全国总体战略中的重要组成部分,其发展的目标、定位与区域责任的确定,是从全球化、现代化、市场化和全国构建和谐社会的总目标出发的,而不仅仅是着眼于本区域的需求。

成渝经济区不是四川和重庆的经济区,而是全国的经济区;经济区不是行政区的合并和分治;经济区的战略定位、目标、产业、布局、分工不是从四川和重庆的局部利益着眼的,而是从全国战略着眼的。经济区的建设与运转,当然要落实到四川和重庆的土地上,与两省市的社会经济发展紧密联系,但它毕竟不是两省市各自的发展规划的合并,而是从经济区的建设出发,重新规划、重新设计,是超越两省市各自规划的层次的。

当前,据我了解,成渝经济区战略环评已在进行,但成渝经济区的总体规划尚未出台,两者如何协调,希望能够引起重视。

这里只想指出一点,国家对四川入长江的水质要求过高,要求四川进入长江的五条河流的断面要达到二类水的要求,这是不必要的,不合理的,也是很难做到的,它对四川的发展造成巨大制约。我认为,出川的长江水质能达到三类水的要求就可以了,长江四川境内的河段和各支流的水资源负有工农业用水、航运、饮用水、水能开发等综合利用功能,按二类水的要求,四川境内沿江特别是出川的河段将不能布置任何排污产业,这与目前四川的发展实际是不相符的。即便出川水质要达到二类水的要求,则国家需要有巨额的生态补偿资金,对四川进行补偿,总之,这是一个复杂的生态问题,也是一个复杂的利益分配问题,希望国家在“十二五”规划中能妥善处理。