天津市民营经济发展研究

2010-08-15张峻屹高宪哲李丹农杨晓江

决策 2010年3期

张峻屹高宪哲李丹农杨晓江

2007年 9月 25日,天津市委、市政府召开加快民营经济发展工作会议,并出台了《加快民营经济发展的意见》(以下简称“意见”)。之后,市政府又组织各有关部门制定了十六个配套文件。为了解“意见”及相关配套文件近一年来的贯彻落实情况,我们先后与市工商局、市工商联、市中小企业局、市乡镇企业局、市劳动局、市财政局、市地税局及部分企业家进行座谈,充分听取各方面意见,分析存在的主要问题,并提出了下一步工作的建议。

一、对“意见”及相关配套文件的基本估价

(一)社会各界对加快民营经济发展工作会议和“意见”反响热烈

社会各界普遍认为,加快民营经济发展工作会议的召开及“意见”的出台,有利于转变全社会对民营经济的认识,营造民营经济发展的环境,指导相关扶持政策的完善。调研中各方面表示,“意见”充分吸取和借鉴了外省市好的做法,是天津市近年来促进民营经济发展出台的最为全面、支持力度最大的政策,具有积极的指导意义。

(二)配套文件的制定及时、全面

“意见”发出后,得到了市政府各相关部门和单位的积极响应。在崔津渡副市长的直接组织下,市金融办、外办、国资委、商务委、教委、农委、财政局、工商局、公安局、国土房管局等 19个单位,用较短的时间,较高质量地制定了 16个配套政策,从不同方面为落实“意见”提供政策保障,形成了比较完整的政策体系。市个私办将意见和配套文件汇编成册,私营企业协会免费向企业发放 2.6万份,起到了较好的宣传效果。

(三)“意见”和相关配套文件对民营经济发展起到积极的促进作用

一是新注册民营企业明显增多。据统计,今年1到 6月,新注册民营企业数比往年高出近 10个百分点。二是民营企业整体实力进一步增强。1到 6月,民营企业注册资本金与去年底相比增加 526.61亿元,增长 23%。与前 5年年均增加 300亿元相比,增长近 1倍。截止 6月底,注册资本金 1000万元以上的企业 6012户,亿元以上的 337户,分别比去年底的4747户和261户增加了 1265户和 76户。三是民营经济社会贡献明显增加。1到 6月,民营企业累计纳税 186.1亿元,比去年同期的 52.31亿元增加 133.79亿元,增长 255.76%。

二、贯彻落实“意见”及配套文件中出现的相关问题

(一)对“意见”及配套文件的贯彻力度需进一步提高

1.对“意见”及配套文件的宣传有待加强

“意见”及配套文件出台后,市工商局个私办将其汇编成册,免费向企业发放,对企业全面了解、运用政策起到了积极的作用。但也存在宣传贯彻不到位的问题。一是汇编材料不能完全满足实际需求。我市民营企业近十万户,市工商局的汇编材料不能覆盖所有的民营企业。尤其是广大中小民营企业,许多至今还没有见到市政府的 16个配套文件;二是媒体宣传不够。除“意见”外,其他配套文件尚未在报刊、广播、电视等媒体广泛宣传;三是一些民营企业主动研究政策、捕捉信息的意识不强,因此一般的宣传手段和渠道不能有效达到宣传目的。

2.对民营经济的认识尚需进一步转变

在调查中了解到,一些部门、官员对民营经济的认识与经济发展形势还很不适应。一是“非禁即入”的原则尚未得到全面贯彻。和全国民营经济发展较充分的地区积极放宽民营经济经营领域的做法相比,天津市部分部门和官员还存在计划经济的思维模式,对申请进入的民营企业,没有办过、没有见过,上面没有明文规定的,就不予积极支持。不是从市场角度、发展角度看待民营经济,而是依然存在对民营经济的不信任心态。二是一些企业主反映,近年来个别官商勾结的案例,使得一些官员在与民营企业接触中存在偏见和不必要的顾虑,常常自觉不自觉地回避与民营企业的正常往来,在一定程度上影响了民营企业正常问题的解决。一些行政事业单位,规定不准采购非公企业的产品,以防发生“吃回扣”等不正当的交易行为。尽管其本意上并不是要和非公企业作对,但这种做法实际上构成了一种“所有制歧视”。三是有的政府部门和官员没有把民营经济作为社会主义市场经济的重要组成部分,依然仅仅看作社会主义市场经济的补充。有的认为民营经济发展只是现阶段生产力水平比较低阶段的补充形式,而且生产的大都是低级产品,因而对民营经济重视不够。

3.对政策的执行有待进一步完善和规范

调研中,政策执行部门及企业代表反映,“意见”及配套文件制定得虽然比较全面,但执行中依然存在以下几个问题:一是配套政策的制定由于时间较紧,要求较急,来不及深入调查研究和分析论证,使得配套政策在一定程度上缺乏针对性和严谨性,在某些方面不能达到预想的积极效果。二是“意见”及配套文件中原则性条款较多,操作性较强的条款较少,企业难以感受到切实的政策优惠。三是制定配套政策的部门之间在某些环节上缺少沟通协调,出现互相制约和矛盾的条款,使某些优惠政策无法落实。四是一些政策执行不到位。如有企业反映,按照规定应该获得的奖励或税收返还政策,这几年虽然多次发文件做出明确规定,但迟迟得不到落实。

(二)宏观经济环境使天津市民营经济发展面临严峻挑战

今年以来,原材料价格上涨、汇率上升、劳动力成本上升、银根收紧“三升一紧”的严峻宏观经济形势,给民营企业发展带来了极大困难,特别是民营中小企业,由于规模小、实力弱、技术落后、人才缺乏、资金困难、抗风险能力低,所受的影响远远超过大型企业。

据市工商联抽样调查显示,在民营经济促进“意见”及配套文件的作用下,天津市民营经济发展势头有所上升。但是,依然有 3成左右企业,由于受到宏观经济环境影响,经营状况有所下滑,4成左右的企业利润下滑。其中,多数利润下滑幅度在10%～50%之间,少数下滑幅度超过 100%。

从成本和用工上看,成本增加的企业占77.42%;工资性成本增加的企业占 87.79%;减少了用工人数的企业占 27.66%。将近 8成企业成本增加,其中 23.29%的企业成本增长幅度超过50%。近 3成企业减少用工,减幅大致在 5% ～30%之间。

从税收和出口方面看,73.55%企业反映纳税额增加,其中 25.84%的企业纳税增幅超过 50%,11.24%的企业增幅超过 100%。21.74%的企业出口额有所下降,下降幅度从 10%到 100%不等。

(三)天津市民营经济发展环境不尽完善

1.民营企业准入仍然存在“玻璃门”现象

所谓“玻璃门”现象,是指一些行业和领域中,虽然并未明文规定禁止民营企业进入,但是却通过各种不合理的政策或非政策手段,将民营经济拒绝在外。具体表现在:

一是在政府部门占有垄断地位或由政府部门出面组织招标的市政工程等领域,所招标的项目不是已经“内定”,就是以种种理由把非公企业拒之门外。这些理由包括:非公企业的资质达不到要求,而资质要求常常随着垄断部门自身的变化而水涨船高;政府部门以保证职工生活为由,把项目留给自己管辖的企业;政府部门内部形成不同的利益群体,通过制定政策使公共资源部门化、利益本单位化。

二是不合理的入门条件,限制民营企业进入。一方面是注册资本金、生产条件等前置要求过高,使得民营企业难以进入某个行业或领域。另一方面是设置了互为前置的条件。如有道路工程方面的民营企业反映,天津市进行市政道路工程建设招标,要求企业具有二级以上资质。而获得二级资质的标准中要求,年度工程结算收入为 700万元以上。但对该企业来说,不承揽市政道路工程,就无法达到标准要求的收入额度,也就无法晋升为二级资质,没有资格参与招标,因此出现互为矛盾的准入条件。

三是准入领域内外资有别。在金融、电信、保险等领域,外资企业往往可以获得明确的政策鼓励支持。相比之下,内资企业,尤其是民营企业,由于缺乏明确的支持性政策,竞争起点明显不如外资企业。从而进一步导致民营企业只能徘徊在低级产业结构层次上,即使有愿望,也难以实现转型。

2.政府相关部门对民营经济服务意识不够

一是在对民营经济怀疑嫌隙的观念影响下,履行职能不积极,低效率,有意回避职能或职权把握不公。不少部门对民营经济偏重管治,欠缺服务。具体工作中,鼓励、优惠的政策更多向大项目、大企业倾斜,检查监督、惩戒的措施更多面向民营企业;一些部门制定政策、法规的出发点是为了约束民营企业,或将检查、处罚民营企业视为部门的生财之道。政府在促进中小企业与大企业共同协调发展上,还缺乏有力的保障措施。二是在采取行政行为时,涉及到民营企业的利益重视程度不够。例如,有些企业反映在城镇化改造过程中,对于一些面临拆迁的中小企业,地方政府往往只限定拆迁时间,而未能及时落实新建厂选址和地块,致使个别企业出区出市另行建立。有的则补偿不到位,使企业利益受到损失。据市工商联反映,仅东丽一个区就有相当一部分企业流失。三是立法过严,执法不规范,甚至有法不依,搞法外特权。有些法律法规立法过严,操作起来不易执行,导致法律法规的严肃性丧失。同时,执法者尺度宽松,标准不一,随意性很强,执法成了某些职能部门牟利和变相收费的手段。比如,一些区县运管部门对中小运输企业超宽、超长、超重的处罚,存在随口要价的问题,并且常常是罚了放,放了再罚,缺乏根本治理措施。对于利用客车拉货的罚款幅度从几万元到几百元不等,有人脉资源的还可以不罚;安检部门对一些企业的罚款通过讨价还价,可以由几万缩减为几千,或变相为咨询费用等等。

3.国有企业比重过大,挤压民营企业

近年来,天津市的民营企业比重虽然有所增加,但是和市场经济发展比较充分的地区相比,国有企业比重依然较大。在同一行业中,国有企业往往受到政府部门的关照,更容易获得政策支持,形成了不利于民营经济发展的环境,客观上造成国有企业挤压了民营经济的发展空间。

(四)《劳动合同法》实施后劳动关系出现的新矛盾对民营经济产生了一定的负面影响

国家《劳动合同法》的出台,对维护劳动者权益具有非常重要的意义。但另一方面,许多人在座谈中指出,《劳动合同法》中对企业与劳动者的权利规定不尽对等,更多偏向于维护劳动者一方权益,而对劳动者随意辞职缺少必要的约束。涉及劳资关系的案件,企业很少有胜诉的可能,造成劳资关系不平衡的现状。

许多企业主反映,《劳动合同法》出台后,原来所担心新的“铁饭碗”的情况并没有出现。相反,随着劳动关系仲裁费的取消,有的劳动者故意不签劳动合同,使企业被动违法用工,从而获得经济补偿的情况时有发生。企业往往要付出解决劳资纠纷(增加专门人员,花费很大精力)和进行经济赔偿两方面的损失。

国务院《劳动合同法实施条例》虽然已经公布实施,对部分环节作了微调,但是并没有超出《劳动合同法》的大方向,已经出现的矛盾不会马上得到有效解决。企业和相关部门建议,为了更好地贯彻国家《劳动合同法》及其实施条例,解决劳动关系中出现的新问题,应结合天津地方民营经济发展状况,抓紧研究制定有利于天津市劳资和谐的实施细则,既保障劳动者合法权益,又促进民营经济健康发展。

(五)民营企业税费负担较重

调研中发现,天津市在税费方面的优惠政策不少,支持力度也较大。但是,民营企业主对政策支持感受不深,仍感到税费负担较重。

1.变相收费较多

调研中不少企业反映,行政性收费项目虽然得到了有效清理,但是一些部门运用行政权力,指定下属单位和评估机构、中介机构对项目进行审查、评估,然后收取高额费用;或用高于市场同类产品的价格,要求企业购买指定产品。例如,贷款抵押评估,规定要经过政府相关部门确认,确认过程还要另外收取费用;房屋租赁合同以及贷款的抵押物要求进行鉴证,鉴证时按合同额和抵押物评估值,交纳 1%～2%的鉴证费;对发票真伪进行鉴定,指定购买某型号、某厂家的鉴定仪器,而该仪器价格大大高于同类产品的市场平均价格。这些,实际上是变相的行政性收费或将行政性收费用看似市场化的方式进行转移,这些收费有的仍旧带有行政垄断的色彩。

2.相同收费项目,收费标准较周边省市高

与其他省市相比,天津市养路费和运营牌照费过高,其中贷款道路通行费高出其他省市较大幅度。这不仅增加了天津市物流企业的运营成本,也促使天津部分物流企业挂外地牌照,从而使得物流行业税收流失。有的企业完全在外地注册,从而使各种税费完全归注册地所有,但却给天津的道路带来了损坏成本。

3.税费优惠政策未落实或落实不及时

有的企业反映,按照政策,应该享有的税收返还得不到落实;工业企业增值税中,购买原材料可以抵扣,但是加工过程中劳动力成本上涨的部分不能抵扣,这就增加了企业负担;企业应享有的知名品牌以及科技型企业等的财政资金支持和奖励,常常得不到兑现。

(六)中小民营企业融资困难

民营企业融资难是一个长期存在的问题,在当前宏观经济形势偏紧的情况下,显得尤为突出。调研中,与企业和金融机构两方面进行座谈,对融资难问题,充分听取了几个方面的意见。

1.信贷服务不能满足民营经济发展要求

银行机构积极响应对民营企业的信贷政策,不断开发新的金融产品。近年来,天津市共开发金融新产品 30余项。天津银行、渤海银行,工商银行等,还设有专门的针对中小企业的信贷部门。但是,在当前宏观经济形势下,企业普遍资金短缺,信贷需求大,现有信贷力度不能满足企业需求。据人民银行天津市分行统计,今年上半年,累计发放中资中型企业贷款 388亿元,占总贷款额的 28%;发放小型企业的贷款 316亿元,占 22%,比去年同期虽有一定幅度的提高,但比重依然偏小。

2.贷款抵押形式比较单一

在企业整体实力、品牌影响力有限的情况下,主要还是采取实物抵押方式。以应收账款等为抵押方式,在一些银行机构有所涉及,但是没有推广。目前,天津市缺乏对非实物抵押,包括专利、知识产权等进行价值确认的标准依据和相应机构,相关认定需要到北京完成,对银行和企业来说都非常不便。即使是实物抵押,尤其是房地产抵押,对银行来说也存在处置成本、兑现风险等问题,这些因素使得银行机构在即使有实物抵押的情况下,放贷也非常谨慎。

3.银行与企业信息不对等

银行机构反映,民营企业不仅抗风险能力相对较低,而且情况复杂,因此对民营中小企业贷款需要具体情况具体对待。而与此相矛盾的是,在人员有限的情况下,银行无力对企业的状况及发展前景进行深入调查。加之很多民营中小企业财务制度不是很健全,反映信息不准确,不同资料显示的信息互有矛盾,使银行难以把握企业真实的情况,不敢放贷。民营企业诚信资料的不完备、不系统,是制约其获得贷款的一个重要因素。

4.天津市担保公司实力普遍较弱

目前天津市百余家贷款担保公司中,仅十余家实力较强,运营情况良好。其中注册资本过亿元的只有两三家,担保公司担保能力普遍有限。而且实力较强的担保公司多为政府出资经营,缺乏市场化的、有实力的担保公司。表现为经营分散,缺乏规模化发展;对担保机构本身缺乏有效的监管制度和机构,担保公司经营情况透明度不够。这些问题,使大部分担保公司难以给企业提供有力的贷款担保。

5.小额贷款融资机构发展不够

目前能够对天津市民间资金进行整合的小额贷款机构建设尚处于初步建立的阶段,发展不充分。其中,乡镇银行和农村资金互助组织等机构,主要致力于“三农”建设,没有覆盖更多有资金需求的民营企业。

(七)民营经济管理体制有待改进

自“意见”发布后,民营经济取代原有个体私营经济概念,原市工商局个体私营经济发展领导小组办公室已经缺乏存在依据,但是尚没有设立专门机构负责民营经济的发展工作。同时,经委系统的中小企业管理局和农委系统的乡镇企业办公室并行。中小企业局从企业规模的角度进行划分,乡镇企业办公室从所有制的角度进行界定,都不是专门的民营经济管理部门。致使民营经济管理部门管理分散、职能交叉、成本增加、编制短缺、经费不足,难以对民营经济开展统一和高效能的服务。天津市委、市政府已于 2007年 9月责成市编办开展调研,着手解决管理体制问题。至今已近一年,此事尚无定论,致使各区县的管理体制也无法调整。对此,各区县反映比较强烈。

三、促进民营经济发展的对策建议

(一)加大“意见”及配套文件的宣传力度

鉴于“意见”及其配套文件不能覆盖所有民营企业,尤其是规模较小、实力较弱、获得政策信息的渠道不广的中小企业的情况,各级各类民营经济管理部门,应通过多种方式扩大政策获知范围。同时,综合运用电视、广播、报刊、网络及其他媒体传播手段,进一步加强政策的宣传。政策制定和执行部门要加强对中小企业的培训,特别要搞好政策解读,使企业能够深入理解和运用政策。

(二)关注反馈意见,完善政策体系

在“意见”及其配套文件执行的过程中,应建立起一套意见反馈的机制,由职能部门归纳整理,及时发现解决执行中出现的各种问题。当务之急是,组织政策制定、执行部门和专家学者围绕落实扶持政策,制定一些行之有效的实施细则。要进一步查找、理顺不同部门制定的配套政策之间的矛盾条款,完善政策体系。密切各执行部门之间的联系,加强各执行部门对配套政策整体的熟悉程度,积极调整不适应政策落实的职能,保证各项政策在各执行部门顺利实施。

(三)转变行政部门职能,优化民营经济发展环境

1.继续转变观念。各级政策执行部门,要充分认识到民营经济在市场经济发展中的积极意义和重要作用,打破计划体制下对民营经济的歧视性观念,公平对待各类所有制企业,切实贯彻落实“非禁即入”的原则。

2.改进、规范行政审批方式,取消不合理收费。完善行政审批技术平台,争取尽快达到一站式服务。简化审批步骤,合理制定审批标准,将行政审批工作人员的服务意识和服务能力纳入业务考评体系,避免只受不理等消极对待民营企业的情况。行政部门不得向企业指定评估机构,有偿服务应真正做到由企业自愿接受。取消审批过程中行政部门自行设定的各种不合理收费。对于产生费用的项目,按照付出的实际劳动量计算费用。

3.取消不合理的前置条件,避免出现互为前置条件而限制企业入门的情况。

(四)规范税费管理,增加对中小企业的财税政策支持力度

1.清查规定之外的不合理收费,特别是要清理个别行政部门利用职权之便,变相向企业收费的情况。同时,要将财政局与物价局联合编制的《行政事业性收费项目目录》通过新闻媒体向社会公布,提高企业维权意识,主动抵制规定外的收费。

2.在坚持不同所有制企业享受平等的税收政策的同时,应考虑制定针对民营企业的特别扶持政策。尤其是对那些符合产业政策、技术含量高、发展空间大,但是尚处于发展初期,实力较弱的中小企业,更应该考虑向他们提供更加具体实惠的财税支持政策。

3.在可能的范围内调整有关税费标准。如提高个人所得税起征点、降低天津市养路费等收费项目的征收标准等。

4.企业按照政策获得的税收返还、财政奖励和扶持等,应及时兑现落实。

(五)切实解决民营企业融资难问题

1.建立完善民营企业、尤其是中小企业的诚信信息体系。一是针对相当一部分民营中小企业管理不够规范的具体情况,相关职能部门应加强对企业的指导,规范财务制度,以便在申请贷款的时候能够提供有效的手续,顺利进入审批程序。二是将企业的资金财产情况、经营效益等详细信息,进行收集整理,建立企业信息库,为银行提供全面、详细、连续的企业情况。三是加强企业诚信教育,促进银企沟通交流,营建互信共赢的合作氛围。

2.完善天津市贷款担保体系。一是针对天津市担保机构普遍实力较弱的现状,应对担保机构进行整合,集中资源,提升整体实力。二是积极发展多种担保形式,探索政府、商会及其他社会力量合作的担保机构。三是积极推行包括应收账款抵押在内的多种抵押方式。这方面诸多银行已经有所尝试。四是制定非实物抵押的价值标准,并明确相应的认定机构。五是引导民营中小企业适时调整生产方向,积极转型,提升产品科技含量和创新价值,积极为大企业进行配套生产,从而获得更多的贷款支持机会。

3.借鉴外地经验,结合天津市特点,发挥民间融资积极作用。在当前经济宏观形势偏紧的情况下,各地都在探索缓解资金问题的新途径。值得关注的是,各地对民间融资的认可和整合非常活跃。很多省市都在探索民间融资机构的新形式,上海、浙江、山东等已着手进行组建小额贷款公司的试点。天津市应结合自己的特点,加快发展村镇银行、贷款公司、小额贷款公司等机构,有效整合民间资金,缓解民营小企业的资金压力。同时,相关部门要加强贷款管理,对民间资金使用情况进行监测。建议天津市政府组织专门班子,筹划落实此事。