浅析浙江省环境审计

杜巨玲

一、浙江省能源、环境现状

浙江电源结构中以非清洁能源－煤炭为主。同全国的能源消费结构相比，浙江省的煤炭消费所占比重仍然是比较高的。这种以煤为主的能源消费结构存在诸多的问题，环境污染是以煤为主能耗结构的直接结果，其中燃烧化石燃料排放的大气污染物和COD是我国环境问题的核心，排放量的90%是燃煤造成的，二氧化硫和酸雨造成的经济损失已占GDP的2%以上。根据环境监测，浙江省的大气污染处于煤烟型，主要污染物是烟尘、二氧化硫和氮氧化硫，在大中城市，汽车排放的氮氧化硫已超过燃煤排放的氮氧化硫。我国70%的南方城市出现酸雨，其中浙江是仅次于华中地区的严重污染区，除浙西南外，全省大部分地区酸雨出现频率在60%以上，主要表现在全省降水pH值年均值低、酸雨率高、处于较低pH值范围的城市数较多和城市酸雨率上升，降水中主要酸性污染物为硫酸根离子。

目前浙江省的经济增长形势是喜人的，但蕴藏在这种高增长背后的高环境代价往往容易被忽略，这不得不让人深思，而且浙江省环境污染程度还在进一步提高。我们不能以环境恶化为代价来换取经济高速发展。从国际经验和浙江的实际情况来看，在保持经济增长和能源发展的同时，节能降耗，明显减少环境污染，满足浙江全面建设小康社会，率先实现现代化对环境质量的要求，不是不可能，但面临着十分严峻的挑战。

因此，执行可持续发展战略，进一步开展环境审计是浙江省节能减排增效的重要举措，这不但为环境审计提供了极大的发展空间，而且也为浙江经济可持续发展提供了有力保障。

二、浙江省环境审计的内容

环境审计是为促进可持续发展战略，由审计机关、内部审计机构和民间审计机构对政府或企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。其目标是利用审计方法，客观地获得审计证据，判断经济发展与资源、环境承载力的适应性，为环境信息的需求者提供系统的、确定的、周期性的和客观的鉴证意见，在环境管理方面发挥监督作用，促进经济可持续发展战略。浙江省地处长江三角洲，是市场经济相对发达、资源紧缺的省份，与其他地区相比，民营经济所占比重较大，企业在发展过程中给环境带来了较大的污染。《浙江省生态建设规划纲要》显示，从现在起至2020年，浙江省将通过启动、推进、提高三个阶段，实施生态工业与清洁生产示范、生态农业与新农村建设、生态公益林建设、万里清水河道建设、生态环境治理、生态城镇建设、下山脱贫与帮扶致富、碧海建设、绿色文化建设、科教支持与管理决策建设等“十大工程”，努力构建生态省建设的“五大体系”，即：以循环经济为核心的生态经济体系、可持续利用的自然资源保障体系、山川秀美的生态环境体系、人与自然和谐的人口生态体系、科学高效的能力支持保障体系。节能减排增效、生态建省、可持续发展是一个关系到全省各个部门、单位甚至个人的系统工程，因此浙江省的环境审计应在主要由审计机关按审计管理权限在县（区）、乡（镇）党政领导干部任期经济责任审计中予以实施的基础上，逐步加强企业内部审计和推进民间审计发展，从而形成三者各司其职、相辅相成的完整的环境审计体系。针对节能减排增效，其环境审计主要内容包括：

1.生态建设政策（包括环境法律法规、标准、政策）的审计。对浙江省政府制订的政策的科学性、合理性和可操作性、法规执行效果及实施成本进行评价，看环境法规是否促进了环境改善，比较其效果与实施成本。在该项审计中，侧重地方生态建设政策的审查：地方生态建设政策在国家政策前提下，更能因地制宜发挥政策导向作用，它直接决定省内各部门、各单位的环境活动。对地方生态建设政策的审查，主要包括：政府所制定的环境政策和措施是否符合经济和社会的可持续发展战略；是否符合国家的环境法律、法规；是否符合ISO—14000标准；是否符合生态建省的总体目标和规划；是否适合浙江省的社会经济环境的特点并切实可行；是否存在重大的缺陷，导致各部门、单位在环境方面的短期行为；政策之间是否相互衔接协调，不存在双重或多重标准；政策执行是否符合成本效益原则。

2.生态建设规划及执行情况审计。生态建设规划是浙江省各级政府结合当地具体情况编制的，是其节能减排、可持续发展的具体依据，也可以作为考核其生态建设业绩的重要标准。本项审计主要内容包括：审计已编制并颁布实施11个设区市的生态市规划，62个县（市、区）、7个城区以及环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带生态规划的执行情况，审查在执行中是否发现规划设计的合理性和可操作性存在问题，规划中的目标是否得以贯彻，重点工作和任务的进展情况，审计经费概算的执行情况并进行效益分析。

3.生态环境建设项目资金的审计。生态环境建设项目资金既包括各级政府主导的生态项目如《浙江省生态建设规划纲要》中的“十大工程”所投入的资金，也包括其他政府投资项目配套的环保资金。审计的主要内容包括：生态环境建设项目资金的授权审批制度的执行情况；生态环境建设项目资金的额度的合理性；对生态环境建设项目资金真实性、合规性审计；财政部门对上级拨入的生态环境建设项目资金的分配、拨付、管理和结算等情况的审计；地方配套资金的筹集和拨付情况；有关主管部门对生态环境建设项目资金的分配、拨付和管理情况；用款单位对生态环境建设项目资金的使用情况；评价资金使用后的环境效益，分析环保资金的使用效率，看是否发挥了应有的作用。对生态环境建设项目资金实施审计时，要对前次审计结果的执行情况进行核查，必要时可以对被审计单位进行后续审计。

4.政府生态环境项目审计。主要对象是政府负责保护或改善生态环境的项目。目前我国法律规定，已授权审计机关对这些项目的“财政、财务收支的效益性”进行审计。主要审计内容包括：生态环境建设项目按计划批复、执行和调整、变更情况；生态环境建设项目管理部门、建设单位、实施单位、招投标管理机关、稽察单位、施工企业、监理机构等对生态环境建设项目有关政策的执行情况；生态环境建设项目工程建设进度、计划完成、验收及投资的生态效益、社会效益和经济效益情况；生态环境建设项目建成以后各项管护措施落实和实际管护情况等。实施该类审计时，审计机关应注意对环境项目的选择，考虑经营风险、重要性和可审计性等问题。

5.企业单位的环境控制和治理情况审计。通过审计企业环境报告，审查环境污染是否严重以及环境污染造成的经济损失，审查企业是否以经济节约和高效率的方式运用受托环境资源，审查企业用于环保方面的开支是否真实、合法，计算环境污染造成的损失，评价其资源的综合利用程度及其对环境的影响，揭示废弃物处理、存放和排放情况是否有利于生态平衡。

6.对其他项目的节能减排影响进行审计。审计机关或者内部审计机构可以通过专项资金审计、经济责任审计或项目审计等方面工作的实施，检查或确认政府、组织在缓解、削减投资项目的环境影响方面的措施是否已经实施，并已经达到目标，有无造成过多成本等。

7.对领导干部进行环境责任审计。将环境保护作为考核业绩的主要指标之一，甚至可以采用生态一票否决制。主要审查任期内或审计期间内，责任范围（包括管辖地域内和相关地域如河流下游内）的环境变化情况；环境保护建设的投入情况；主要投资项目的环境效应，主要业绩与生态环境效益之间的对比关系等。其目的为审查领导干部是否有以环境的破坏为代价取得经济业绩的行为。

8.环境建设保护情况审计。主要由政府与各级环境保护部门、农业、畜牧、林业、水利、国土资源等管理部门联合审计城乡居住环境的整体状况、林业生态、海洋生态、主要保护区生态、重点江河流域生态。

三、环境审计的程序和方法

环境审计活动包括收集信息、评估信息和系统地阐述结论，及对需要改进的某些方面加以鉴定。其目的是为了满足环境要求而进行改进。环境审计程序、方法主要如下：

（一）计划阶段。这是整个审计过程的起点。在计划阶段，环境审计人员应做如下工作：组成审计小组；调查了解被审计单位的基本情况；初步评价被审计单位有关环保的内部控制制度；编制审计计划以确定技术、区域和时间范围等。审计人员可采用检查、观察、询问、分析程序等审计方法获取有关的证据资料。检查是审计人员对与环境相关的会计记录和其他书面文件可靠程度的审查；观察是审计人员实地察看被审计单位的经营场所、实物资产和有关业务活动所涉及的环境因素及其内部环境控制的执行情况，以获取证据的方法；询问是审计人员以书面或口头方式，向被审计单位内部或外部的知情人员获取审计证据的方法；分析程序是审计人员对被审计单位与环境相关的重要的比率或趋势进行的分析，包括调查环境异常变动以及这些重要比率或趋势与预期数额和相关信息的差异，以达到对环境成本的发生、完整性及估价与分配的认定。对于异常变动项目，审计人员应重新考虑其所采用的审计方法是否适合，必要时，应追加适当的审计程序，以获取相应的审计证据。

在编制总体审计计划时，时间预算是一个非常重要的内容，它是衡量审计工作进度及工作效率的依据，其繁简程度取决于被审计单位环保工作开展程度及预计的审计工作的复杂程度。

（二）审计实施阶段。现场审计活动由五个基本步骤组成：鉴别和了解管理控制系统；评价管理控制系统；收集审计资料；评估审计调查结果；向被审单位汇报调查结果。主要包括以下两部分内容：

1.控制测试。其目的在于确定有关环保的内部控制制度的设计和执行是否有效、能否有效处理环境风险，并评价控制风险以制订进一步的审计程序。对内控差、控制风险高的区域，审计人员应执行更多的实质性程序，以控制审计风险，保证审计质量。在控制测试中，审计人员还应审查被审计单位是否切实遵守了有关环保方面的法律法规。

2.实质性程序。评价对环境有害的物质（例如原材料）的处理及存放会产生的全部负债及其核算的合理性；评价环保工作的效果并评估其成本和效益估算的合理性。在实质性程序中有两个重要问题需解决，即成本效益分析和环境价值的量化。

环境价值的量化可采用项目构成法，即按生态资源所能创造收益的不同方面的价值分项加总计算。例如河流能涵养水源、调节气候和保护水生动物、提供水源和运输航道等。其中提供水源的收益价值可用每一单位体积水源的价格与河流的总流量相乘求得。依此类推，把各项收益价值加总即得河流生态资源价值。

但实际中很多生态资源价值难以量化，有关数据不准确。而环境审计很大程度上是进行经济性分析，若缺乏正确的定量基础，则分析结果没有实用意义。因此应结合我省实际，研究一套切实可行、客观可比的指标体系，使环境审计工作建立在科学的基础上。

另外，在进行环境审计时，需对环保工作进行成本效益分析，以评价环保工作效益。环保工作中的成本即保护或治理环境所发生的各项费用，其效益包括给企业带来的直接经济效益和间接经济效益、环境资源价值的增值。同时还应考虑带来新污染的损失。由于上面各项费用和收益发生的时间不同，因此分析时要将其折算到同一时点上，即折现后再进行成本效益比较。

（三）审计报告阶段。整理评价审计证据、编制审计报告、提出审计建议、建立审计档案止的整个期间。

四、关于浙江省实施环境审计的几点建议

1.树立和强化环境审计意识。加强环境审计是促使浙江省实现节能减排增效、可持续发展的有效途径，但环境审计对不少人来说还是一项较为陌生的事物。因此要加大宣传力度，增强浙江省各级政府、企业、事业单位和社会公众对环境保护以及开展环境审计急迫性的认识，促使其积极参与各种环境保护活动，支持和配合环境审计，营造一个良好的环境审计氛围。

2.完善环境审计立法。为顺利开展环境审计，必须进一步完善环境审计立法。首先，要制定具有可操作性的环境审计工作细则，使环境审计的范围、内容、方法、程序和具体实施办法走向制度化，使环境审计的实务操作规范化；其次，要规范评价标准形成统一的环境评价尺度。这不但可以为环境审计的开展提供依据，也为我国的环境会计奠定法律基础。

3.充分发挥政府审计部门环境审计工作。浙江省环境审计范围广、问题多，需要重点深入，才能有效开展。从审计的权限与力量着眼，宏观领域的审计事项有赖于政府审计，因此必须充分发挥政府审计部门环境审计工作。政府审计内容主要有环境政策法规执行和生态环境保护程序文件的审计；环保部门生态环境管理的内控系统的审计；地方政府一把手经济责任审计；企业生态环境管理效益的审计等。

4.有效推进企业开展内部环境审计。组织企业参加ISO14000环境保护认证体系是实现企业环境保护自我约束、绿色产品开拓营销市场的双赢措施，同时能有效推进企业开展内部环境审计。众所周知，浙江民营经济较发达，而企业发展对生态环境的影响是最严重的，完全依靠政府审计对企业进行环境审计存在一定的缺陷：首先是政府审计的精力是有限的，在完成上述审计内容后，很难对众多企业再进行个别环境审计；其次，对环境的责任也是企业的主要的社会责任，应该唤起企业的环境意识，从根本上解决环境问题；最后，企业的内部审计对企业的相关信息掌握的更全面。因此企业内部审计部门应在环境审计中承担主要角色，出具企业环境审计报告。

5.建立环境审计后续跟踪制度。环境后续跟踪审计的目的是确保被审计单位和管理层对环境审计报告中提出的审计结果采取合适的行动。环境审计不同于传统的财务收支审计，仅是对审计对象发表审计意见。环境审计在审计的终结阶段应向被审计单位和审计委托人提出详细的环境审计报告，指出其存在的问题，并提出详尽的改进措施和方案。通过后续审计，能确保审计报告所提出的审计结论和建议有效实施，可进一步检查审计结果的客观性和准确性，确保环境问题得到根本解决。

6.大力开展计算机辅助审计。环境统计信息系统是我国环保部门运用的计算机信息系统，涵盖了大量的环保工作专业信息。审计人员在环境审计时，经常要利用、分析环境统计信息系统，因此，审计人员需熟练掌握计算机知识，利用计算机进行辅助审计，以提高审计效率，降低审计风险；同时也可以使审计人员充分利用环境统计系统中包含的丰富的数据内容，弥补自身的专业性不足，便于充分、适当的收集审计证据。

7.提高审计人员素质，建立和完善培训机制。环境审计专业性强，有众多的技术指标，是一门比较复杂的学科。环境审计的难度和广度对审计人员的素质是极大的挑战。因此，随着环境审计的不断深入发展，审计人员需要不断学习，及时更新知识，有关部门应定期组织环境审计人员进行培训学习、总结交流经验，使环境审计工作顺利开展。同时，也可以建立专家库，根据需要聘请有关专业人士，如环保科研所、环境监测站、排污收费监理所有关专家、高级工程师等加入环境审计工作，利用他们的专业知识和技术，提高环境审计的效率和效果。