政府收支分类改革下的医院支出预算管理

易 欣

当前新的政府收支分类体系有效地克服了原有分类“体系不完整、分类不科学、反映不明细、与国际口径不可比”等弊端，将国际通行做法与国内实际有机结合，充分体现了市场经济条件下建立健全我国公共财政体系的总体要求，也体现了完善支出预算管理体制的新理念。对事业单位预算收支进行科学的分类，是全面、准确地反映事业单位活动的基本前提，也是支出预算管理的一项基础性工作。伴随着我国财政管理模式由计划经济时期的生产建设型财政向公共财政转变，我国事业单位收支分类体系与支出预算管理中存在的问题越发突出，而社会各界对提高事业单位预算透明度、加强财政监督的呼声也越来越高。因此，通过选择医院收支分类体系作为切入点和突破口，切实改进和强化支出预算管理，具有理论上的研究价值和重要的现实意义。

一、政府收支分类与支出预算管理

1.政府收支分类改革的特点

随着市场经济体制的逐步确立，尤其是随着部门预算的推行，其局限性日益突出。为完整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监督，经国务院批准，财政部预算司下发了《政府收支分类改革方案》，并于2007年1月1日开始执行，这表示政府延续50多年的政府预算科目体系终于走到了历史尽头。其在收支范围、分类体系和具体科目设置等方面发生较大变化，这将有助于建立起我国财政信息管理系统。政府收支分类改革内容确定的政府收入分类，全面、细致地反映了政府各项收入的来源和性质，不仅包括传统意义的预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等理应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，新的收入分类按照科学的标准的做法，并结合我国的国情，将政府的收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，更加清晰地界定出了当前政府的预算收入范围，真正将政府的一切预算收支全面纳入了政府预算范畴，才真正使得政府预算收入的轮廓更加清晰明了，更加符合改革和形势发展的客观现实，预算管理改革深化的领域和空间也才得以豁然开朗，变得更新、更具体。

2.支出预算管理的内涵

医院支出预算一般是指医院根据所取得资金的数量，结合自身职能，向全社会提供公共服务的资金使用计划。医院支出预算实际上反映了医院的政策选择，是现代经济管理的重要组成部分，其实质是按照市场经济要求，遵循国家有关制度、法规、政策，对各项财政支出预算进行规范和监督，从而确保财政支出预算的正确运行，为履行医院职能提供必要的财力保障。

3.政府收支分类与支出预算管理的关系

政府收支分类是支出预算管理的一项基础性工作，它涉及到医院支出预算编制、执行、决算、监督各个环节，一个科学、合理的政府收支分类体系是进行有效支出预算管理的前提，而完善、有效的支出预算管理反过来又会促进政府收支分类的健全，二者相互作用、相互促进。在预算编制环节，通过政府收支分类，将预算支出在各个支出项目之间进行统筹安排，并利用预算支出科目的层次性，对各类支出进行详细计划，满足预算管理的要求；在预算执行环节，利用政府收支分类，可以反映各项预算支出的具体情况，有利于发现实际中出现的问题，便于相关部门采取有效措施解决问题，从而保证预算支出任务的完成；在决算环节，通过政府收支分类，总结预算执行的结果，概括医院支出预算管理的经验教训，有利于提高预算管理水平；在监督环节，通过政府收支分类，可以从不同角度、不同侧面，全面反映医院预算运行状况，便于加强预算监督，及时采取调整改进措施。

二、我国现行支出分类对支出预算管理的影响

1.对支出效益的影响

我国传统支出分类体系是一种医院功能和经济性质相互混杂的分类体系，其弊病和局限性日益突出，不能直观透明地反映和评价医院履行各项职能的情况；预算支出科目设置过粗，不利于预算评价和实施约束等等。为了保证预算编制达到医院预算应具有的统一性、完整性和正确性，改革原有支出分类体系，建立科学的政府支出分类体系是必不可少的，建立科学的预算绩效评价体系也同样重要，这两项工作都是建立高效、规范的预算管理系统的基础环节。

2.对支出规模的影响

改革预算支出科目，进一步细化了预算编制内容，提高了医院预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既包括财政预算内收支，也包括预算外收支。预算大类科目按部门设置，下设明细项目，大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。同时将医院资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系，从而规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。可见这一改革有利于完整、清晰地反映医院收支规模和政府重要职能活动，有利于强化财政调控手段，合理配置政府资源，细化预算编制，提高预算透明度，并能从源头上防治腐败。

三、政府收支分类改革下优化医院支出预算管理的措施

1.合理调整和优化医院支出结构

医院支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下，在财政资金分配过程中，医院支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。为此我们要在保证医院有效运转的情况下，压缩行政性支出。我们知道，医院行政机构的规模要适度，如果过分膨胀，不仅会加重财政负担，还会阻碍生产力的发展，针对当前医院机构和人员的“双膨胀”和行政管理费的超常增长，要进一步强化医院公用经费支出管理，挖掘行政管理支出节约潜力。适度精简机构，裁减冗员，控制编制，明确分工，严格控制医院的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度。

2.推行绩效预算管理方式

我国现在还没有把医院的全部资源特别是国有资产都纳入预算管理，没有准确核算完成绩效目标所需成本的机制，甚至医院在市场经济中的职能定位问题也没能得到很好解决。因此，在我国推行绩效预算管理方式，就必须做好以下几个方面的工作。（1）注重加强绩效预算和绩效评价立法工作。我国有必要借鉴国外经验以法律的形式保障绩效预算及评价工作的规范化、制度化和经常化；修改《预算法》及其实施细则，以法律、法规的形式把绩效预算确定下来，使绩效预算的开展有法可依。（2）建立有效的激励机制。对医院单位来说，实行绩效预算就是将医院各部门的预算与其工作绩效相挂钩，按照绩效评估的结果，给真正重要而且高效的部门更多的预算拨款，以增强各部门预算执行中的灵活性，使其能根据情况变化及时进行调整。要改变目前对节余资金的处理办法，将其留给部门，结转下年使用，从而建立正确的激励机制。各部门内部可以根据绩效预算的原则，合理兼并机构，有效进行资源配置。对个人而言，实行绩效评估就是从工作的最终成果来正确反映医护人员的实际工作能力。

3.硬化预算约束

在支出预算执行过程中，各级医院必须严格依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持以下原则：(1)坚持按预算计划拨款。办理预算拨款要按核定的年度支出预算和季度分月用款计划拨款，不能办理无预算、无计划拨款，也不能办理超预算、超计划拨款。如有特殊情况需要超过预算时，必须经过办理追加支出预算手续后，才能拨款。(2)坚持按事业进度拨款。医院应根据各用款单位的事业进度和上期用款单位的资金结存情况合理拨付资金，既不能将全年所需资金一次性全部拨付，也不能不考虑实际需要推迟拨付。既要保证资金需要，又要防止资金分散积压；既要考虑本期资金需要，又要考虑上期资金的使用和节余情况，以保证医院预算资金的统一安排、灵活调度和有效使用。(3)坚持按预算级次拨款。即医院预算部门都要按国家规定的预算级次逐级办理预算拨款的领拨。各级主管部门一般不能向没有支出预算关系的单位垂直拨款。同级主管部门之间也不能发生支出预算的拨款关系。如有需要，应当通过同级财政部门办理划转预算手续。

4.实行阳光预算

实现阳光预算是医院财务体系建设的一个重要环节。它要求让所有的社会公众都有渠道了解和参与医院预算编制和决策过程，有机会表达自己的意见和偏好，有权力监督医院预算资金的使用。这不仅是从委托代理视角——委托人对代理人行使有效监督的客观要求，也是实践中督促医院预算编制更为严谨，杜绝以医院领导意志代替公众意志，防止暗箱操作以及资金浪费，减少预算执行随意性的根本措施。按照原有政府收支分类编制的政府预算草案，已不能适应社会公众监督预算的要求。通过收支分类改革，可以更清晰地反映医院活动的支出总量、结构和方向，尤其是支出的经济分类，更能全面、规范、明晰反映医院各项支出的具体用途，保证预算决策和预算内容的公开透明。

医院支出预算中政府收支分类改革成功，不仅取决于有一套科学规范的政府收支分类体系，而且还在于人们观念的转变和认识的提高，同时更需要各方面的协作与支持。

[1]楼继伟.中国政府预算：制度、管理与案例[M].北京：中国财政经济出版社，2002：116-117。

[2]李友志.新政府收支分类应用指南[M].长沙：湖南人民出版社，2006：1-7。

[3]武东，王建中，王振字.政府收支分类改革模拟试点工作总结研究[J].中国卫生经济，2006，（5）：60-63.

[4]财政部.关于印发政府收支分类改革方案的通知[J].中国农业会计，2006，（4）:26-28.