建立农村社会养老保险制度促城乡统筹发展

尚永庆

一、农村社会养老保险对于促进城乡统筹意义重大

我国总人口的70%多是农村人口，60岁以上的老人已达8000多万人，人口老龄化将给社会经济发展带来一系列矛盾，家庭养老已逐渐成为制约农村社会和经济发展的一个瓶颈，因此在农村实行社会养老保障具有十分重要的现实和长远意义。

党的十七大报告明确提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，促进城乡统筹发展。这体现了党和国家对农村社会养老保险制度的高度重视，是落实科学发展观，统筹城乡发展的必然要求，对于促进城乡统筹意义重大，是国家“十年规划”、“八五”计划和建立社会主义市场经济综合配套改革的一项重要内容。对于深化农村经济体制改革，实现第二步战略目标；落实计划生育基本国策；保障农民老年基本生活；缩小城乡差别；促进农村的稳定和两个文明建设；巩固和发展农村改革的成果，构建和谐社会、维护社会稳定，具有十分重要的意义。

二、我国农村社会养老保险的现状和存在的问题

我国开展农村社会养老保险工作以来，农村社会养老保险仍执行的是1992年民政部印发的《县级农村养老保险基本方案（试行）》。从实际效果来看，该方案无论是在保障对象的年龄、范围、标准还是在资金筹集、国家、地方财政扶持上都存在缺失。1998年以来，全国农村养老保险进入整顿规范时期，在整顿规范时期停止接受新的农保业务。多年的整顿，使投保农民对农村社会养老保险政策的连续性和稳定性产生怀疑，使农村社会养老保险的发展受到影响，农村社会养老保险工作基本上处于停滞状态。我国现行的农村社会养老保险方案，在资金筹集上坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。由于大多数集体无力或不愿对其给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，因而此种方式的农村社会养老保险仅仅是一种农村个人强制储蓄型养老方案，而不是真正意义上的社会养老保险，这也是为什么多年来我国农村社会养老保险工作未能展开的重要原因。

1.现行的农村社会养老保险制度不能有效的解决农民养老问题。从现行投保看，多数是父母为子女投保，祖辈为孙辈投保，年轻人为父母投保的屈指可数。

2.现行的农村社会养老保险制度不能根本解决贫困人口的养老问题。没有国家财政资金的资助，集体补助有名无实，导致农村社保基金不具备统筹共济的能力，不能解决交不起保费的贫困农民养老问题。

3.原农保政策造成的负面影响极深，使农民对农保工作产生了怀疑和不信任感，受保农民担心政策变、不划算、兑现差，缺乏法律保障，保费征收困难。

4.主要筹资渠道村集体资金不足，拿不出一定比例的补助组织村民参保；各级政府补贴力度太小，补贴方式不尽合理。而社保基金又是实行县级管理，管理层次低、规模小、增值渠道不多，基金增值难度大，难以抵御通货膨胀。

5.自愿参保原则对农民参保缺少约束力，村干部和群众的短期意识也直接影响了农民参保的积极性。

此外，缴费标准偏低，难以保障老年农民的、基本生活；养老金领取水平固定不变，缺乏调整和增长机制，农民难以分享经济社会发展的成果等，均是制约我国农村社保事业健康发展的主要障碍。

三、建立城乡统筹的农村养老保险制度的建议

1.加快立法，提供保障。国家应制定相应的政策和措施，继而逐步缩小城乡保障之间的差距，着力消除城乡二元经济结构对农村社会保障的各种壁垒和障碍，建立和完善农村养老保障制度的各项规章制度，维护农村老年人的合法权益。近年来，党和国家对探索建立农村社会养老保险制度都提出了明确的要求。国家应制定一系列符合我国农村实际情况的有关农村社会养老保障的法律法规，各省市可根据城乡经济社会发展的需要，出台新的地方性法规。只有有了法律和政策的保驾护航，农村社会养老保险事业才能不断健康发展。

2.推行试点，循序渐进。十六大报告中明确提出把逐步消除城乡差别，健全社会保障体系作为全面建设小康社会的奋斗目标之一，并指出，“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。目前全国统一实行城乡一体化的社会保障制度尚不具备条件，但是有条件的省份可以在全国先行一步，加快推行农村社会养老保险制度的步伐。农村养老保险的实施不可能一蹴而就，要以城镇化进程和农村发展较快的地方为重点，选择有代表性的乡镇进行试点，在试点的基础上总结经验，逐步推广，积极稳妥地实施农村养老保险。

3.多渠道筹措资金。政府在农村社会养老保险制度中的补贴资金宜采取多元化方式筹集，以建立起稳定的农村社会养老保险基金。(1)地方政府划拨专项经费，上级财政对经济欠发达地区和试点地区给予适当补助；(2)从征收的计划生育社会抚养费中提取一定比例；(3)从农村税收中提取一定比例；(4)把独生子女父母奖励费，从现金支付方式转为其父母的养老保险金储备；(5)筹措一定的社会捐助资金等。建立农村养老保险是实践“三个代表”重要思想的体现，也是一个社会系统工程，需要全社会的关心和支持，更需要政府的政策推动。建议省政府牵头，劳动、财政、计生等有关部门配合，在深入调查研究的基础上，在全国率先建立符合省情的农村社会养老保险制度。

4.加大宣传、提高认识。实行农村养老保险是农村养老方式的一次变革，广大农村特别是边远山区的农民由于受历史、传统影响，养儿防老、土地养老，只顾眼前利益，忽视长远利益的观念根深蒂固。要让他们转变观念，自愿参加农村养老保险，逐步从家庭养老走向社会养老还有一个漫长的过程。这就要求我们必须采取各种方式，加大宣传力度，让广大农民领会到实施农村养老保险是党和政府的关怀，是推动城乡统筹发展、保障和提高农民生活水平的重要举措，是农民应该享受的权利。通过宣传，转变农民的思想观念，提高他们的参保意识，确保农村养老保险顺利推行。

5.采取多形式的农村社会养老保险方式。根据实际，开展多形式的农村养老保险制度，在自愿基础上，先对农村“双农独女户”和意外伤残、夭折的独生子女家庭父母，按照“低门槛准入，低标准享受”的原则，增设合适的低缴费基数，允许他们参加“城保”体系，政府逐年给予一定的经费补偿，并酌情从“选择制”到“普惠制”，逐步扩大到农村其他居民；对于年龄已不符“城保”的农村计划生育户家庭，可允许农民选择“农保”，政府以一次性补贴方式鼓励农民根据自己的经济能力投保；对于农村中部分高收入家庭也可采用商业保险方式进行补充，逐步提高农村居民的保障水平。

6.加强领导，理顺体制。要突出政府的责任，要将新型农村养老保险管理纳入到地方政府的公共事务管理职责之中，要负起管理和筹资的责任。要从一开始就注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的管理制度，并且在试点中不断完善，逐步建立制度化、规范化、法律化的农村社会保险体系。

总之，建立农村社会养老保险制度是构建和谐社会的重要内容，也是一道难题。作为社会保障体系核心制度的社会养老保险制度，农村社会养老保险制度的建立必不可少，它是广大农民“老有所养”，国家长治久安、社会稳定、促进城乡统筹发展的必然需求。