试析我国农业资源环境审计存在的问题及对策

龚 蕾

我国是一个农业大国，农业是我国国民经济的基础。农业资源的保护和可持续利用关系到新农村建设和社会的和谐发展，也是促进农业可持续发展的内在要求。农业资源环境审计是审计组织在社会经济可持续发展理论指导下，对被审计单位农业资源环境会计披露的信息进行真实性、合法性的验证，是披露其农业资源环境状况及环境经济责任鉴证的特殊审计，是环境科学与审计实务交叉渗透而形成的一门审计工作实际应用学科。开展农业资源环境审计，及时发现、揭示农业资源环境保护工作中存在的问题，对维护我国农业资源环境安全，推动生态文明建设具有极其重要的意义。

一、我国农业资源及其现状

农业资源是指人们从事农业生产或农业经济活动中可以利用的各种资源，是农业生产最基本的物质基础和经济发展的根本条件，包括农业自然资源和农业社会资源。农业自然资源主要指自然界存在的，可为农业生产服务的物质、能量和环境条件的总称，包括水资源、土地资源、气候资源和生物资源等等。农业社会资源是指社会、经济和科学技术因素中可以用于农业生产的各种要素，主要有人口、劳动力、科学技术、技术装备、资金、经济体制和政策以及法律法规等。本文的农业资源特指农业自然资源。

为了追求经济目标和经济增长速度，人们往往忽视了对农业资源的保护。目前，我国农业增长在很大程度上依赖资源的高消耗来实现，致使资源约束矛盾日趋突出，环境污染更加严重，生态破坏进一步加剧。主要表现在以下四个方面：

1.农业水资源危机正在加深。我国农业用水量占整个用水总量的70%左右，农业每年缺水达300多亿立方米，平均每年因旱受灾的耕地达4亿多亩。

2.耕地资源不断减少。我国用占世界7%的耕地，让占世界22%的人口丰衣足食，到2006年我国粮食总产量已提高到4.97亿吨。耕地是决定粮食供给的基础，我国的人均耕地不足1.5亩，仅占世界平均水平的40%。

3.灾害性气象的影响作用大。我国农业生产仍然是“靠天吃饭”，而我国气候的基本特征就是降水的地区分布极不平衡，年际降水变化大，旱涝等灾害性天气频繁，每年因自然灾害损失的粮食就超过700亿斤，严重影响了中国农业的生产和发展。

4.受污染严重。农业资源正面临大范围生态环境恶化和自身污染的双重威胁。一方面，工业“三废”污染急剧向农村蔓延，约有20%的农田受到不同程度的污染。另一方面，滥用农药化肥不仅使农田生态平衡失调，还导致了耕地污染、水污染及农产品质量下降等问题。如果单纯地追求经济效益，忽视农业资源环境，就会导致农业生产严重缺少后劲，制约农业可持续发展进而制约中国整个经济发展。

二、我国农业资源环境审计存在的主要问题

随着我国经济结构的调整，国家对农业环保资金的投入逐年增加，农业资源环境审计也因此逐步受到重视。目前我国农业资源环境审计具有以下几个特点：

（1）审计类型以财务收支审计为主；

（2）审计实施方式以强制审计为主；

（3）审计项目确定线索以现实存在的重大环境问题为主；

（4）法规政策和制度执行以合规性审计为主。

虽然农业资源环境审计工作取得了一定的成绩，但仍存在着一些问题，制约着审计事业的发展。

（一）对审计的重要性认识不足

由于我国环境治理起步较晚，直到1999年环境审计才作为我国审计理论的研究重点，但目前仍缺少系统的环境审计理论。这种状况导致审计机关内部以及社会有关方面包括相当数量的审计人员，尚未充分认识到环境审计的意义及发展前景。个别领导和部门忽视了农业与资源环境审计是关系到抗旱防汛、水清天蓝、移民补偿，甚至是资源优化配置、影响生活生存质量的工作，忽视了其为宏观调控服务的功能，甚至造成审计经费紧张，有的把应该就地审计的项目改为报送审计，在一定程度上影响了审计工作的质量。

（二）审计执法力度不大

由于审计中对发现的违纪违规问题没有一个统一的处理标准，处理时只能套用《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》，这就使农业资源环境审计存在一个执法依据不足的问题。另一方面，很多违纪违规问题是政府行为所造成的，增大了审计的处理难度，即使是归还原资金渠道也很难落实，对改变资金投向计划的行为更是无法处理，这在一定程度上影响了审计作用的发挥。

（三）审计内容、方式单一

目前我国进行的环境审计主要是合规性审计，即主要鉴证企业的经济活动是否遵守了现有的环境保护法律和地方颁布的环保法规，如污染物的排放是否超过了规定标准，是否按照规定要求及时上交各种费用等，还没有涉及到对国务院所属的环保专项资金、国际履约方面、政府环境政策方面进行审计监督等内容。这就使环境审计的作用仅限于消极防范，远未起到环境审计应有的制约和促进作用。

（四）审计目标层次不高

农业资源环境审计的直接目标是为了加强专项资金的管理，保证国家有关政策的全面落实，促进农业和农村经济的全面发展，进一步增强我国可持续发展的综合国力。但是由于地方经济发展不平衡，尤其是经济欠发达地区的县域经济更是发展缓慢，财政拮据，一些县（市）审计局经费紧张，甚至连工资都难以保证，因此，在安排审计计划时，只考虑到能否收缴罚款，罚款成了主要审计目标，在一定程度上影响了审计工作的质量。

（五）审计人员素质较低

目前农业资源环境审计人员大多为财会专业人员，对资金运用情况及查出违纪问题得心应手，而对工程预决算审计，计算机辅助审计，绩效审计等缺乏专业的培训。审计内容只限于传统的财务收支审计，审计方法仅限于传统的手工查账，审计成果体现不出宏观管理的东西，很难为领导的决策提供有价值的参谋依据，降低了工作质量，直接影响了农业资源环境审计的发展。

三、加强我国农业资源环境审计的对策

为了解决上述所存在的问题，我们应该在实践中不断研究和探讨，并采取相应的对策，提高农业资源环境审计的工作质量，保证农业资金的使用效能，推进农业可持续发展战略的实现。

（一）高度重视农业资源环境审计工作

加强农业资源环境的审计监督，是规范农业资源环保资金运作、提高投资效益的重要保证。因此各级政府应高度重视并积极支持审计机关履行职责，认真研究解决审计发现的问题，发挥审计宏观调控作用。各级审计机关应认真贯彻“依法审计、服务大局、围绕中心，突出重点，求真务实”的工作方针，要把农业资源环境审计作为一项重要内容，形成定期审计制度，长期坚持。

（二）加大审计执法力度

各级审计机关要严格按照审计程序，配合法制部门积极制订有关规定，增加审计执法的可操作性。首先，制定、完善和细化农业资源环境审计法规，使之有法可依。其次，制定和建立具体的操作规范，将审计业务活动与审计管理规范化。第三，要建立适应社会主义市场经济建设的内部约束机制，如审计报告体系，报表体系。对审计查出的违反国家规定的财政、财务收支行为，依照有关法律法规和规章的规定进行处理。坚决维护财经法规的严肃性，做到有法必依，执法必严，违法必究。对资金筹集分配、管理、使用中带经常性和普遍性的问题要以事实为依据，以法律法规为准绳，在严肃查处的基础上，加大对责任人的处理力度，防止屡查屡犯。

（三）审计内容要广范、方式要灵活多样

要实现农业审计的高层次监督，必须改进审计方式，采取灵活多样的审计方法、先进的审计技术，在开展财务收支审计的基础上，逐步实现由事后审计向事前审计，查错防弊向改进管理和提高效益方面的转变，不断探讨农业审计的新内容和新方法。对重点项目、重点资金延伸审计、跟踪审计或辖区内互审、抽审；对资金投入、分配、使用及竣工决算分步骤、分层次地实施审计，把审计监督与促进部门管理有机地结合起来；对热点、焦点问题适当安排行业审计，打破建制，统一组织，统一调配，对发现的问题要统一口径、统一标准进行处理，防止地方政府的行政干预；采取区域性的交叉审计，避免由于熟悉审计对象而带来的人情干扰，保证审计结果的可信性、准确性和全面性，确保审计处理的公正性。

（四）提高审计目标层次，突出重点

审计机关应将审计目标的层次提高，不能仅仅以收缴罚款为目标，审计的目标应定在加强资金管理，提高使用效益，保证国家有关政策的全面落实上。另外由于农业与资源环保资金体现了资金投入渠道、层次和管理部门多，点多、线长、面广等特点，因此在全面审计的基础上，应突出重点，如抓住重点资金、重点部门和单位、重点项目等进行经常性、跟踪审计，对使用农业与资源环保资金的一般单位和项目及乡镇、村实行有计划地进行抽审。

（五）提高审计人员素质

高质量的审计工作，必须有高素质的人去完成。因此，各级审计机关要对现有的审计人员定期进行系统的有计划的培训，重点结合当年的审计计划，进行有针对性的培训和理论研讨，建立一支作风严谨、踏实肯干，有奉献精神的高素质审计队伍，使农业资源环境审计人员能成为一专多能的复合型人材，迎接新世纪的挑战。