政府征收的长沙样本

杨正莲

一直悬而未决的芙蓉区东牌楼项目，此次以棚户区改造的名义推进，而这正是长沙市实行国有土地上房屋征收补偿安置新政策后的第一个项目。

2月24日，农历正月十一，一度飙升至30.1℃的湖南长沙，创下有气象纪录以来2月气温最高值。艳阳之下，红色的“征”字，在长沙东牌楼粉白的墙壁上格外醒目。

这一天，长沙市民丁文茵再次确信，东牌楼地块已经被规划为中央商务区的核心，她家房屋所在的地方将被用于商业开发。此前，丁文茵家的房子已经被政府以“公共利益”的名义征收，并在—个月之前被强制执行。其依据是2009年7月开始实施的《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》。

十几天前，国务院法制办就《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》面向社会公开征求意见也已经结束。一改此前的“拆迁”为“征收”，正是中国城市房屋拆迁制度变革中的最新亮点，其用意在于规范政府对国有土地上房屋的征收与补偿。长沙市政府征收的先行试验，无疑具有样本意义。

“征收”名义下，补偿并无改观

2009年8月5日，早起的丁文茵和长沙市芙蓉区东牌楼居民发现，一夜之间，巨大的征收公告贴遍了社区的各个角落。长沙市芙蓉区政府在公告中宣称，要对东牌楼棚户区改造第一期工程项目用地红线范围内的国有土地上房屋及其附属物进行征收。

根据国务院对近几年的全国城市建设总体部署，“棚户区改造”是解决中低收入家庭摆脱常年失修的危房，住上质量安全住房为宗旨的。其要义是，“改善配套设施，改善居住环境”。

但丁文茵和街坊们“改善居住环境”的诉求，却很快落空。丁文茵发现，政府委托的评估公司对他们的房地产分类评估结果显示，新住宅基价只有4563元／平方米。评估公司就此评估结果作出的说明显示，这个价格已经包括了被征收房屋和该房屋所占用范围内的土地使用权及其附属物。

彼时，长沙市的商品房均价已经是5000～6000元／平方米。而东牌楼位于长沙的城市中心，湖南当地媒体形容此地为“流金淌银之地”。此地居民，有相当一部分人依靠租金或者经营谋生。丁文茵则在2000年把自家占地三十多平方米的四层小楼房，改成了11间客房，收入足够一家人的日常生活所需。

“按照这个补偿标准，我们只能在距离现在居住地十公里以外的郊区买到住房。”丁文茵对此颇为不满：“这样不仅损害我们的入学、就医、生活的便利，同时意味着我们很多靠租金生活的住户每月租金损失一半以上。”

丁文茵希望，能够在棚户区改造中就地安置，这也是许多东牌楼原住民的共同心愿。然而，政府的“征收规划中”并没有此项安排，在致东牌楼居民的公开信中，芙蓉区政府明确表示，就地安置不可能。

国家住建部发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》明确指出，城市和国有工矿棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由被拆迁人自愿选择，可以是货币补偿，也可以产权置换补偿。

公共利益疑云

出现在东牌楼的“征”字，主要是源于《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》。该规定由长沙市政府门户网2009年7月29日公布，并且在2009年7月1日已经开始实施，其中明确的使用范围是“符合公共利益的建设项目需要”。

然而，长沙市发改委网站上一份《长沙招商项目目录(2009)》却引起丁文茵的怀疑。在这个文件中，东牌楼项目被介绍为，处于中央商务区商业圈，拟建大型购物商场、高档酒店、服务式公寓等。同样的表述，也出现在中国政府采购招标网上。

疑点越来越多。在解释为什么只能实行货币补偿安置时，东牌楼棚户区改造项目征收工作指挥部直言，根据长株潭城市群中整体规划，东牌楼将作为商务商业用地，没有住宅规划。

此前，关于东牌楼地区的拆迁传言一直流传。2006年，当地政府试图引进香港恒隆集团进行商业拆迁。恒隆地产有限公司也曾在其官方网站上公告称，该公司计划投资40亿元人民币，在长沙市芙蓉区东牌楼旧城改造区建—个大型综合商业项目，包括高档次购物中心、办公大楼、酒店式公寓等，总建筑面积约达50万平方米。但该项目却迟迟没有签订合同。

“(恒隆)觉得前期的成本太大”，芙蓉区人民政府副区长严国益曾经对媒体表示，长沙市政府一直与开发商进行洽谈，“最后皆因拆迁成本的原因放弃”。

一直悬而未决的芙蓉区东牌楼项目，此次以棚户区改造的名义推进，正是长沙市实行国有土地上房屋征收补偿安置新政策后的第一个项目。

在长沙市的整体规划中，未来3年时间，改造二环线以内的棚户区，启动棚改项目109个，拆迁面积730万平方米，涉及18萬居民。2008年底，在接受央视经济频道《献计中国增长》栏目访谈时，长沙市市长张剑飞曾经表示：“如果能够把这18万居民从棚户区‘解放出来，还可以产生很大一部分商品房需求。”根据他的推算，1平方米棚户区拆迁可以产生1.5平方米需求，730万平方米棚户区拆迁，就可以带动千余万平方米的购买需求。

丁文茵证实，自从2009年8月份东牌楼棚户区改造项目启动以来，周边房价涨幅高达两千元每平方米。其中，前十—个月的二手房交易套数同比翻了一番，房价上涨成为2009年下半年的长沙市场主旋律。

长沙市政府法制办副主任钱晓刚向《中国新闻周刊》证实，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》(下称“《规定》”)主要是基于地方建设的现实需求。“基层政府在实践的过程中遇到了大量的拆迁与《物权法》相矛盾的地方，老的拆迁条例没有修改，国家法律配套的东西暂时还没有出台。”她说，“现实中存在的建设要搞，而下面政府的操作方式又不一样，就必须要有—个规范的工作程序。”

此前，湖南省高院也出台了关于房地产征收与拆迁司法案件的内部指导性意见，试图平衡公民权益与城市建设，并向长沙市发了司法建议的函件，期望地方政府在这一块“先行先试”。

初稿由长沙市拆迁办起草，并在2008年11月成文。文件起草过程中，包括国家建设部、湖南省高院、省政府等各方均参与讨论，省市区三级法院也协商研究。《规定》也借鉴了国家建设部在征收制度设计上的理念，“我们看到了建设部起草的草稿手抄本，这样就能够掌握国家的方向，我们的一些思考方向不能失误”。钱晓刚说，“我们的程序应该正当合法和公平公正，而且征收的前提必须是公共利益。”

棚户区改造到底算不算公共利益?长沙市政府法制办副主任钱晓刚认为，他们并没有权力界定公共利益，“我们只是把公共利益作为政府进行征收的前提。”

政府主导

尽管疑点颇多，但是政府作为征收主体却是不争的事实。

早在2009年3月，芙蓉区政府就注资成立了“长沙城东棚户区改造投资有限责任公司”，作为实施芙蓉区旧城区、棚户区改造项目融资和拆迁等工作的主体。

东牌楼棚改项目楼第一期拆迁的总用地面积约78亩，拟筹措资金12亿元，补偿的资金来自予市区两级政府的公共财政以及政府贷款融资。

《长沙市人民政府关于进一步加快改造工作的通知》显示，政府棚区改造由财政部门返还拆迁补偿安置腾地标准后，按市与区5:5比例分享收益或者同比例分担亏损。

在官方的愿景里，政府作为主体进行征收，有助于保护公民利益。但是在丁文茵等居民看来，面对强势的政府公权力时，他们不可能作为平等的博弈主体去谈判。

自从2009年9月起，每天早晨8点整，社区中心的征收指挥部楼顶的大喇叭总会准时宣读区政府的公告。丁文茵本人明显感觉到压力加大，是从11月开始，“区直单位全部人员都上马轮番轰炸，包括检察院、法院、税务局、统计局、审计局、卫生局，等轮番上阵，最多的时候八个人围着你一家。”

根据芙蓉区官方统计，从8月29日开始，芙蓉区各部门抽调50％以上机关干部全面参与征收补偿工作。工作的成效，被纳入年终考核。在东牌楼部分居民手里流传着一份《东牌楼拆迁手法》显示，全区先后四批抽调区机关和街道干部582人参与拆迁，加上5个拆迁事务所工作人员462人，全区共计1044人参与拆迁工作，他们甚至总结出拆迁“五招三十六法”。

芙蓉区人民政府副区长严国益曾经向媒体透露，按照以前的拆迁模式，之前预想的是两年，现在不到半年就搬走92％。一位不肯透露姓名的被拆迁户曾先生向《中国新闻周刊》记者表示，因为父母年岁已高，身体不好，经不起十几个人的轮番轰炸不得不签约，“我妈妈有高血压、心脏病，签完合同就住院了，我们耗不起。”

尽管坚持原地回迁，不肯签约，丁文茵的房产还是没有避免被强制执行征收的命运。2010年1月20日，在她和征收主体的谈判尚未达成之前，位于东牌楼尚德街34号的丁文茵老宅被“征收”。