拆迁正传

杨正莲

骆淇椿坚信，一部捍卫公民私人产权的法律，最终会成为中国人的理性选择。

“现在必须说话了。”2009年2月21日下午，北京西四环的一处居民楼里，骆淇椿如此向《中国新闻周刊》记者表达他对拆迁制度的关切。

就在春节前夕，骆淇椿等5216名北京市民向国务院法制办提交了“对《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的意见”，寄望于废除此前的《城市房屋拆迁管理条例》、制订征收条例来保护公民的不动产财产权。

2009年1月29日，由国务院法制办正式向公众公开征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，旨在规范对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿，而此前的《城市房屋拆迁管理条例》亦将被废止。

值此关键时刻，城市居民的房屋土地使用权能否得到重视，并在制度层面给予明确保障尤为社会各界关注。而这，正是中国近20年间拆迁矛盾愈演愈烈的根源之一。为此，骆淇椿在过去十来年里，曾为之上下求索不已。

“总体来说，总的方向我是看好的。”骆淇椿，这个66岁的北京市民从1994年就开始关注拆迁，并试图弄清楚其法律依据和解决办法，因而对有关拆迁的每一次法律修改都格外敏感。

我的房产谁做主

骆淇椿的生活与拆迁纠结在一起，始于自家房屋的被拆迁。

骆家的房子位于北京市西城区八宝胡同，是骆淇椿父亲在1943年买下的，整个院落占地300多平方米，15问房的建筑面积近200平方米。1994年12月12日，一纸拆迁公告贴在了骆家墙上。公告称，为进行金融街项目建设，拆迁范围内的房屋及其附属物将被拆迁，“被拆迁的单位和个人必须服从城市建设的需要。”

金融街项目于1992年动工兴建。在1993年国务院批复的《北京城市总体规划》中，该项目将在西二环阜成门至复兴门一带建设国家级金融管理中心，集中安排国家级银行总行和非银行机构总部。

按照前述规划，骆家的房子正在拆迁之列。这处房产由西城区房地产管理局房屋估价所作价，赔偿金额总计31218元。父辈置办的房地产忽然变成了“地上物”折旧后的“砖头瓦块钱”，骆淇椿想不通为什么房屋宅基地一下子没了价值，“我们家的房契里写着买过地，多少地多少钱，清清楚楚。”

赔偿款中没有体现土地价值，这在拆迁波及到骆淇椿家的几年前，就已经埋下了制度伏笔。1991年6月1日发布的《城市房屋拆迁管理条例》，是中国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规。条例虽然规定“拆迁房屋需要变更土地使用权，必须依法取得土地使用权”，却没有对土地使用权的补偿作出规定，其中明确的补偿对象，只是“被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)”。

《城市房屋拆迁管理条例》出台前后，虽然拥有房屋产权的个人正逐年增加，但是在“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度下，绝大部分城镇居民的住房是租赁单位或房屋管理部门的房屋，只有少数居民拥有自已的住房，大约有47.5％的城镇居民家庭缺房或无房。

据1990年《中国城市统计年鉴》数据，中国城市居民当年的人均居住面积大约为6.7平方米，相应每户居住面积只有46.9平方米。通过城市规划、旧城改造和房屋拆迁，改善城市居民的住房条件，是当时各级政府很重要的一个任务。因此，1991年发布的《城市房屋拆迁管理条例》，主要采取的是“拆一还一”的实物补偿制度，既给予房屋所有权人补偿，又给房屋使用人补偿，甚至房屋所有人得到的补偿可能低于房屋使用人。

在这种背景下，《城市房屋拆迁管理条例》要求被拆迁人必须服从城市改造，在规定的期限内完成搬迁。骆淇椿家的房子就被要求自拆迁公告日起，25日内完成拆迁。

让骆淇椿无法接受的一点是，在他见到拆迁公告之前，西城区政府已经先行划拨土地并发放拆迁许可证。

细心的骆淇椿发现，早在1994年12月12日拆迁公告出来之前，骆家房屋所在的地块，就已经在当年的7月27日先行被划拨给了北京市金融街建设公司，并且在12月2日取得了拆迁许可证。这份拆迁许可证显示，金融街建设开发公司金融街项目具备的拆迁条件包括：建设用地批准书、按照条例制定了拆除房屋计划、拆房安置补偿方案和规划许可证等。其中，并无提及被拆迁户的权利，骆淇椿倒是在拆迁公告上发现：“被拆迁的单位和个人必须服从城市建设的需要”。

那时起，骆淇椿才发现，自己作为被拆迁人的身份，早就被“划拨”出来了。

个人的土地使用权

不明白自家房地产为什么会被别人处置掉，骆淇椿转而寻求与土地和房产相关的法律依据，作为北京市某冷冻机厂的总质量师，20世纪60年代参加工作后，骆淇椿一直负责对产品进行质量监督和检查，而产品质检必须按照国家、行业、工厂内部的标准依次进行，这培养了他对于条文规定一丝不苟的态度。

骆淇椿对着法律一条一条地抠，一项一项地落实。他发现，城市国有土地使用权可以依照法律的规定转让，这在1988年修改通过的《中华人民共和国宪法》《土地管理法》中均有明确规定。骆淇椿还发现，当时的国家土地局在1990年给最高人民法院民事审判庭的《关于城市宅基地所有权使用权等问题的复函》中明确指出：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有以后，公民对原属自己所有的城市土地应当自然享有使用权。”

据此，骆淇椿确信自家房子下面的土地是有价值的，这个土地价值如何在拆迁中体现出来?骆淇椿找到了国务院《城市房屋拆迁管理条例》(国务院第78号令)中的第八条：“拆迁房屋需要变更土地使用权，必须依法取得土地使用权。”

循此路径，骆淇椿甚至找到了1994年出臺的《中华人民共和国城市房地产管理法》中对土地使用权价格的规定，其中明确指出，人民政府出让国有土地使用权必须制订基准地价。在北京，此基准地价包括土地出让金、基础设施建设配套费和城镇拆迁费，其中城镇拆迁费给公房承租人。“公民在土地公有化之前购买的土地依据《宪法》和《土地管理法》完成土地所有权公有化时依法登记的土地使用权，是公民的合法财产，享有占有、使用，收益和处分的权利，受宪法和国家基本法律的保障，在土地批租中任何组织和个人不得侵犯。”骆淇椿如此向《中国新闻周刊》解释他对于土地使用权的理解。

因而，骆淇椿坚信法律上并不存在“拆迁”，拆迁所涉及的私房主的土地使用权以及公房承租户的城镇拆迁费，均可纳入“公民财产权”的框架。

骆淇椿好不容易弄明白的土地财产权，其实早已被各地政府娴熟运用。比如，北京市1991年10月1日起开始实施的《北京市实施(城市房屋拆迁管理条例)细则》中，

就没有提及“拆迁房屋需要变更土地使用权，必须依法取得土地使用权”。该市房地产管理局在1995年7月21日签发的《关于拆迁城市私有房屋国有土地使用权是否补偿问题的请示》中认为，在城市建设拆迁私有房屋时，只对私房主的正式房屋及其附属物予以补偿，对私有房屋国有土地使用权不能给予补偿，并就此请求建设部给予批示。

那时，土地价值正在释放并不断攀升，城市基础设施建设及房地产开发加速。1992年邓小平南方讲话之后，出现了全国范围内的圈地、炒地风潮，并在海南省、广西北海市发展成房地产泡沫。

地方政府热衷于“卖地生财”的制度安排，在1994年的分税制改革后更进一步被强化。旨在解决中央财政危机的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。其中，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75％的增值税收归中央，而地方只能获得25％的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。在财权和事权严重不对称的情况下，由于缺乏可持续发展的财政汲取能力，绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发，土地进而成为很多地方政府的第二财政。

伴随着狂飙突进的大拆大建，城镇住房制度改革则力图把城市居民的住房推向市场。1994年7月，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发199443号)指出，要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化，社会化。

各方矛盾在此汇集。一方面，城镇住房制度改革鼓励更多的人拥有产权房(含有房屋产权和土地使用权两种产权)，另一方面，以《城市房屋拆迁管理条例》为核心的拆迁制度，却规避对被拆迁户的城市土地使用权的保护，追逐土地财政的地方政府，则以各种手段争取土地收益最大化。

这种矛盾的集中体现，成为《城市房屋拆迁管理条例》所界定的普遍拆迁模式：由建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决，被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁，政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，其中的被拆迁户，只是义务主体。

由此不难理解，1994年开始遭遇拆迁的骆淇椿，十来年间上下求索，却至今仍没能讨到他想要的“公道”。

駱淇椿在1995年开始，主张自家房屋土地使用权。那年5月份，他一纸诉状把西城区房地局告到了、法院。此时，质疑拆迁并对拆迁不满的，并非骆淇椿一个人。有数据显示，从1992年起，有关北京城建问题的群众上访事件骤然增加，以1995年为例，1至7月有163批，3151人次，占这一时期各种上访批数和人数的46.5％和43.2％，其中多数涉及拆迁安置问题。

与大多数人质疑安置补偿不公相比，骆淇椿对拆迁合法性的质疑以及他对法条的独到理解，赢得了众多被拆迁户的尊重。甚至有人在提到最先关注拆迁并懂得运用法律的人时，称他为“第一人”。

骆淇椿的周围，很快聚集起了一群相互讨论法律问题的人们。骆淇椿称其为“普法学习”：“那时候我家院子大，又有空房，冬天就在两间空房里，夏天在院子里，一开始就是几户、小范围的，后来从复兴门到阜成门就有人自己找过来，这些拆迁的人大伙儿在一块儿聊，自己去买法律书看。”

在“普法学习”的过程中，被拆迁户们开始认为，北京市房地局的评估违反了《房地产管理法》。1995年6月，骆淇椿等700余人为此发起了集团诉讼，第一次跳出补偿多少、安置远近、环境好坏等具体利益的诉讼标的，转向对于抽象的权利和法律的诉求。

此后，骆淇椿进一步明确，要联合被拆迁市民学习法律，并且认为只有从法律人手，从财产权入手，才能够抓住拆迁问题的根本，“各家各户的具体问题都不一样，只有财产权问题，才是一个共同的问题”。以私人产权的名义

诉讼集团的影响不断扩散，并受到媒体关注。1998年6月18日，《中国改革报-时代周刊》发表了“百姓与学者对话”系列的第一篇文章“私房土地使用权该不该补偿”，骆淇椿在其中谈到的有关土地使用权的问题产生了较大影响。

半个月后，1998年7月3日，国务院发布了具有里程碑意义的房改文件《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》(国发199823号文)，该文件宣布，全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化。

彼时，亚洲金融危机正在深化。中国坚持人民币不贬值，而以住房制度改革为代表的扩大内需、刺激经济增长的政策，帮助中国经济从亚洲金融风暴中尽快脱离了出来。

由此，地方政府也更加倚重房地产业和土地财政。此间，骆淇椿等人的个人诉讼多以“房地局(针对各家)的《城市房屋纠纷裁决书》违反法律和法定程序，侵犯财产权”为案由；北京市各区的分诉集团则以“房地局《建设用地批准书》或者《拆迁许可证》违反法定程序，侵犯公民财产权和择居权”为案由。截至1999年底，各分诉集团累计达26个，涉及原告近一万人。

1999年12月27日，包括骆淇椿在内的诉讼主体10357人根据信访程序，向北京市房地局递交了一份申请，“要求北京市房屋土地管理局在土地批租中依法行政。履行保护公民财产的法定职责，停止侵权，纠正侵权。”北京市房地局没有在《信访条例》规定的30日时限内给予答复，诉讼总集团于2000年2月22日以“行政不作为”为由，对北京市房地局正式提起诉讼。

该诉讼并未得到回应。2000年10月，诉讼主体提交了“致北京市人大的公开信”，“强烈要求北京市人大行使强有力的监督权”，要求成立“特定问题调查委员会”。12月，北京市人大常委会办公厅就此信作出了答复。否决了成立特定委员会的请求。这就是10多年前在北京拆迁户中家喻户晓的万人诉讼事件。

至此，骆淇椿等人要求保护城市房屋土地使用权的法定程序全部走完，却没有得到任何实质性回应。骆淇椿并不感到意外：“所有的条款都是为拆房服务的，制度设计的初衷就是这样。”

拆迁制度的确到了不得不改的时候。建设部住宅与房地产司司长谢家瑾在2001年就拆迁条例修改答疑时承认，原条例的一些规定。“已经明显不适应城市房屋拆迁工作的需要”，比如，对被拆迁房屋所有人的补偿标准过低，以实物安置为主的安置方式单一，以户口因素作为确定安置面积的标准在实践中引发了许多难以处理的问题，有关强制拆迁的规定不明确，对拆迁单位的资金运用缺乏有效监督等。

因此,2001年11月1日正式实施的《城市房屋拆迁管理条例》，在补偿标准上综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定货币补偿金额，重点对房屋所有人进行补偿，兼顾对使用人的补偿，增加了被拆迁人对补偿方式

的选择权。

然而，上述修改依然没有体现对拆迁对象的城市私有房屋国有土地使用权的保护，被拆迁户也没有参与是否拆迁的决策权。时任建设部副部长的刘志峰当时承认，城市房屋拆迁具有政府规定的强制性，一旦拆迁程序启动，不论被拆迁人意愿如何，房屋终将被拆除，被拆迁人是经济实力较弱的分散的个体，是相对的弱势群体，是“被动地加入到拆迁活动中来”。

2003年，房地产业第一次被作为中国发展经济的支柱产业。地方政府经营城市的理念也得到快速复制。比如，在2003年到2004年间，为了推进湖南省嘉禾县的珠泉商贸城建设，湖南嘉禾县城的许多围墙上，贴上了这样的标语：“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子。”

被拆迁户中，开始有人以极端形式捍卫自己的财产权利。2003年8月22日，南京市邓府巷39岁男子翁彪因为不满房屋被强拆，愤而冲进拆迁办公室点燃汽油自焚身亡。而就在这起自焚事件发生前的2003年前8个月，国家信访局就收到11641封有关拆迁问题的投诉信件，比2002年同期增加5成，上访人数5360人，比2002年增加47％。

如此激烈的对抗，很快引起中央政府的高度重视。2003年9月19日。国务院办公厅下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维護社会稳定的紧急通知》。随后，中央又派出4路人马，分赴山东、上海、南京、杭州等地，突击调查拆迁问题，为中央最高决策层制定消除动迁纠纷隐患的方案提供参考。2003年12月，建设部出台了《房屋拆迁评估指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，前者力图完善拆迁的评估程序，后者则对强制拆迁进行了限制。

此时，人们对拆迁条例的质疑也达到了前所未有的高度。2003年，杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大，要求对拆迁条例进行违宪审查。2004年，北京才良律师事务所律师王才亮，通过全国律师协会上书全国人大等部门，建议规范拆迁法律、废除违宪的拆迁条例。

骆淇椿们最终迎来了制度层面的新突破。2004年3月，十届全国人大二次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在将人权写入宪法的同时，对公民的财产权保护作了规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

然而，对于拆迁条例进行违宪审查的要求却石沉大海。有知情人士对《中国新闻周刊》表示，2003年的那次百人上书，其实得到了全国人大的高度重视，全国人大将这封信转交给国务院，并授权其处理，“随后，由建设部组织专家论证会，对拆迁条例进行违宪审查，但结果却出人意料，专家论证的结果是拆迁条例并不违反宪法”。

以不动产征收取代拆迁?

对于骆淇椿来说，要求政府依法保护城市居民房屋土地使用权的努力，一直要到2007年，才有可能再次出现转机。

2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”同时，法律还明确规定。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

由于与上述条款相抵触，国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》曾被传言要停止执行。2007年8月，十届全国人大常委会第29次会议上通过了《城市房地产管理法修正案》，其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

此间，要求审查拆迁条例的民间呼吁一直不断。比如，2007年3月，上海东方昆仑律师事务所律师王克健和其他20余名律师上书国务院，建议国务院修改或废止2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》，要求取消强制拆除制度。2008年4月，上海律师张黔林向全国人大常委会建言，要求审查拆迁条例。北京法学院学者沈岿、王锡锌，陈端洪、钱明星、姜明安于12月7日联名建言全国人大常委会，要求审查《城市房屋拆迁管理条例》。

2009年12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了包括北大5名教授在内的民法、行政法方面的专家对《城市房屋拆迁管理条例》修改工作的意见。2010年1月20日，国务院法制办再次组织专家座谈，听取专家的意见。

北大法学院教授王锡锌参加过这两次会议，他在这两次研讨会上感觉到，“整个讨论都是比较开放：充分的，也是比较深入的”。对比两次研讨会所形成的稿件，王锡梓感觉专家参与座谈“不是走过场，而是各种意见得到了充分吸收消化”。

在多次征求各方面意见的基础上，国务院法制办会同住房和城乡建设部经反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，并于2010年1月29日正式向公众公开征求意见。

就在这次公开征求意见之前，国务院法制办主任曹康泰向媒体表示，征收条例修改中遇到的困难包括如何界定公共利益、征收程序和补偿问题等。

骆淇椿认为这是一个非常重要的机会，“今天处在—个非常重大的十字路口”。

新的《征求意见稿》中，有诸多重大重要的改革亮点，比如：明确限定拆迁仅限于公共利益范围，强制搬迁应先予以被征收人补偿；实施搬迁禁止断水、断电、断气，90％以上被征收人同意方可进行危房改造，政府征收房屋补偿金不得低于类似房产市场价等等规定。但对于被征收的土地产权却依然没有被提及，而这，正是骆淇椿本人多年来为之奔走的核心内容：“希望制定一部‘城市不动产征收法，让‘拆迁两字永远不再回到我们的墙上，让公民的私有财产真正得到保护。”

对此，参与此次条例修改讨论的一位人士对《中国新闻周刊》转述，由房地产价格评估机构以房地产市场评估价格确定的征收补偿中，已经包括了对土地使用权的补偿，因此可以不再提及。

然而，1994年就开始研究土地和房屋相关法规的骆淇椿，并不认可对土地使用权给予“补偿”的说法。他认为，在国家建设单位和房地产开发商依法取得土地使用权以后拆房用地时，不存在拆迁条例中所规定的“拆迁人”“被拆迁人”，不产生拆迁当事人之间的补偿、安置、搬迁民事法律关系。“土地和房屋两者权利不可分割，财产权转移时必须同时转移到—个单位或个人的名下。这其实是—个房地产交易问题，这方面的法规已经很多，不需要再制定新法了。”他说，“关键是要依法取得土地使用权。”

骆淇椿所说的“依法取得土地使用权”包括：国家建设单位，应当通过政府划拨国家享有的土地(包括征收获得被征收人的土地)取得土地(包括地上房屋)；房地产开发商，应当通过政府出让国家享有的土地和通过房地产转让取得公民土地(包括地上房屋)，“《拆迁条例》中拆迁入的拆迁活动，是他们在上述依法取得土地之后，拆除自己的房屋用地的行为”。

因而，骆淇椿认为，应该立即废止拆迁条例，而且无须用新法替代。眼下，骆淇椿正忙于将自己的公民建议提交给全国人大常委会。他坚信，一部捍卫公民私人产权的法律，最终会成为中国人的理性选择。