官员“无痛复出”?

王家敏

公众对问题官员的复出之所以如此敏感，不仅在于他们的复出程序不透明，更重要的是这些要为公众利益受损负责的官员们，没有让公众感受到他们起码的羞耻心和疼痛感。

2月24日，《中华人民共和国行政监察法修正案(草案)》首次提请全国人大常委会审议，这是该法自1997年公布施行以来首次修改。

其中增加的“行政处分解除程序”这一技术性条款，触动社会敏感神经，被舆论解读成为“官员复出”服务，引发公众热议。

“官员复出”惹争议

草案规定，“受到监察机关作出的开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违反行政纪律行为的，处分期满后，由监察机关解除处分并以书面形式通知本人及其所在单位，以及处分执行部门或者单位。”

该条款与2006年施行的《公务员法》相衔接。《公务员法》第五十九条规定，“……解除处分后，晋升工资档次，级别和职务不再受原处分的影响。”

“看似常规的处分解除，或将成为被问责官员的复出、晋升程序。”国家行政学院教授汪玉凯认为，“一方面，完整的行政纪律处分应当规定不同处分类型和时限，这符合权责关系；另一方面，我也担忧处分解除可能成为部分官员不透明复出的合法缺口。”

此类担忧不在少数。有评论称该条款“清除了官员复出的程序障碍”，或令刚刚建立起来的“问责制度”形同虚设，“惩罚的程度被大大降低，處分只是暂别官位而已，仅仅意味着官员只需要捱过最短半年、最长不过两年的时间。”

据中纪委、监察部的整理汇编，中国现有多达1100余份廉政和反腐法规文件。“问责制度”则是近年出现在公众视线中。2009年7月，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台，中国对官员失职渎职、以权谋私等责任追究制度初步纳入法制体系，公众亦寄予厚望。

然而问责方兴未艾，官员已复出如潮。部分官员不满一年悄然复出，公众仅从官员新上任的工作信息中，最后一个知情。也有涉及重大社会影响事件的官员再任要职。因胶济铁路脱轨事故被免职的济南铁路局原局长陈功，复出后担任铁道部安全总监；因“三鹿奶粉事件”被中纪委监察部给予行政记过处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，在2008年事发后迅速调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记，行政级别为正厅级。

而早年阜阳假奶粉事件中一批被问责官员也以不同方式复出。时隔多年，相比尚有痛感的公众，部分官员则被媒体冠以“无痛复出”。

“如果依照合理、透明的程序，官员复出并不值得非议。官员所承担的责任，本身就有大小、时限、轻重之分，况且一些负领导责任的官员，提早结束其政治道路也不合理。”汪玉凯认为，“但是，此次修订仅对处分解除做出了原则性的规定，期满多长时间还是一个模糊的范围概念，需要制定实施细则将不同类型、不同情况的处分期限规范化、公开化，处分解除也应当进行公众可监督的实质审查。”

问责形式应统一

修法始于2006年。彼时，监察部副部长屈万祥强调修法的“内部监督”与“社会监督”意味，“近年来，党中央和国务院多次强调，要依法执政、依法行政、从严治政，加强行政机关内部监督，充分发挥监察、审计等专门监督机关的作用。同时，社会各界也对加强行政监察提出了更高的要求。”

《行政监察法》的问责是以行政纪律处分的形式，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是以责令辞职、引咎辞职、免职等方式来问责。公众理解的问责是广义的，不仅包括上述两种，还包括滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪应负的刑事责任。

中国政法大学副校长、中国监察学会常务理事马怀德建议，“除刑事责任，其他文件中的问责形式都应当统一到行政监察法中，形成官员问责的法律依据。”

而在提交审议的修正案草案中，则是以“监察建议”间接衔接其他问责形式。监察部部长马驳介绍说，对有些违法违纪的行政监察对象在依法给予行政处分的同时，监察机关可以提出监察建议，要求有关单位依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》进行停职检查、引咎辞职、责令辞职等问责处理。

对于有人质疑“监察建议”的效力，马馼的回应是，“有关机关接到监察建议后，如果没有正当理由，应当采纳。”

监察独立待强化

“但是，监察机关接受同级行政首长领导，如何监督同级行政机关?向谁提交监察建议?”清华大学廉政研究中心主任任建明在接受《中国新闻周刊》采访时认为，对现有监察体制的改进，比“问责”“复出”条文修订的意义更大。

1993年2月起，监察部与中纪委合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。同年，地方各级监察机关与当地同级纪委合署办公。据任建明介绍，在党政融合的干部管理制度下，行政处分问责与党内纪律问责，或混杂适用规定，或混合决议，问责后果和执行监督均不明朗，具体年限也难以表现在修订的解除条款中。

修订案草案首先在监察部门派出机构的独立性上做出了初步尝试。草案规定，“监察机关派出的监察机构或监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作，由派出的监察机关实行统一管理。”

全国人大内务司法委员会委员陈斯喜认为，尚需继续强化派出监察机构和人员的独立性，防止其依附于派驻单位，“进一步明确派出监察机构、人员就是派出监察机关的组成部分，人员要由派出的监察机关任免，由其统一管理，包括人事，工资关系。人员要实行轮换制，三年或五年一换，由派出监察机关统一调配，这样才能保证其独立性。”

任建明则期待更高层面的独立，“行政监察部门作为一个特殊的行政部门，在系统内部监督其他行政机构。中共十七大提出党政决策权、执行权和监督权要相互制约。依照这个方向我有一些制度设想，监察系统可以由各级人大领导，或是在行政监察系统内做到中央以下的垂直管理，这样，问责与复出的公正、透明才有可能性。”