保密,还是公开?这是个问题

申欣旺

一个国家秘密过多过滥，则其民众知情权必定过少过窄。经过15年的长途跋涉，《中华人民共和国保守国家秘密法》开始了“以公开为原则，以保密为例外”的艰难嬗变。

2月24日召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上，《保密法》第二次提交审议，二审稿与一审稿相比，在国家秘密范围的明确、定密权的上收、保密期限与及时解密的设定，以及保密行政管理部门调查权和罚款权的取消等方面做了诸多修改。

参与该法修订过程的多位法学学者认为，以上述修订为基础，国家秘密的界定更为明确，有助于政府信息公开的推进与公众知情权的实现，但目前亦有诸多问题有待进一步明确。

立法部门意图强化公开原则

颁行于1988年的《保密法》，因定密过滥、随意定密等问题被长期诟病。全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻在该法修订草案首次审议时曾举例说，过去中央发布的涉农“1号文件”也被定为“秘密”，只发到县团级，致使意在给农民实惠的文件，农民却看不到。

该法修改动议自1995年即提出。彼时，国家保密局启动修法工作，但其间几易其稿却又数度搁置。直至2005年著名法学家夏勇出任国家保密局局长后，力推该法修订，2007年年底草案正式报送国务院。

由于涉及公众多项权利，《保密法》采用何种基本原则自修法以来始终受到各方关注。传统体制下的保密工作，采用的是“以保密为原则，以公开为例外”模式，趋向于将所有政府信息定密，严重损害公众知情权。

2008年5月1日《政府信息公开条例》的实施被认为是对上述原则的修正，但该条例草案中“以公开为原则，以保密为例外”的条文被最终删除，使得“保密”与“公开”之争变得微妙。

在行政部门推动该法修订的同时，全国人大内务司法委员会也密集进行调研。2008年6月30日，辜胜阻赴天津参加全国人大保密法调研；7月9日，全国人大内务司法委员会副主任委员张学忠在辽宁主持立法调研研讨会，中旬，全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员隋明太赴河南安阳听取有关保密法修改意见。

该委员会的调研报告认为，如何合理设定国家秘密范围，正确处理保守国家秘密与保障公民知情权的关系，成为修改《保密法》面临的重要课题。

但此后一审稿却颇让各界争议，草案增加了针对涉密信息系统的保密措施，加强了涉密机关、单位和涉密人员的保密管理，完善了国家秘密确定、变更和解除制度，明确了保密行政管理部门的职能，强化了保密法律责任。宪法与行政法学者普遍认为，这种趋势实际上是强化保密，而不是一直呼吁的“以公开为原则，以保密为例外”。

对此，辜胜阻在接受《中国新闻周刊》独家专访时明确表示：“保密固然重要，当前要切实加强信息安全，不断完善保密工作。但同时应当看到，保障公民的知情权、实现信息公开是现代社会的基本要求。”

对于怎样处理好保密与公开间的关系，辜胜阻进一步提出：“源头在定密，要在符合信息公开原则的前提下，做到科学定密，准确定密，及时解密，防止定密过多过滥。”

以列举形式排除非国家秘密

在北京大学法学院教授姜明安看来，《保密法》的修订要考虑两个问题，“一是该保的没保住，要考虑这个问题怎样加强；二是不该保的保了，要通过修法解决。”

姜明安告诉《中国新闻周刊》记者，“经常从国外媒体看到一些信息，在国内却仍然是秘密。”在他看来，什么都定密，最后又保不住，就容易闹出笑话。

目前，我国存在着定密过多、过乱的问题。一个乡政府也可以定—个绝密级文件。

中国社科院法学研究所研究员周汉华告诉《中国新闻周刊》，“定密层级和权限的设定、保密期限的明确以及保密行政主管部门权限的调整，实际上是对国家秘密的进一步界定，有助于政府信息公开的推进。”

但亦有观点认为，即便二审稿加强了对国家秘密的界定，但本质上仍然是加强保密工作的需要，对于政府信息公开并未触及。

姜明安给出的思路是，采用列举的方式将不应当列入保密范围的内容予以排除。“在参加全国人大法工委组织的专家研讨会上，我提出要明确国家秘密的范围，把不是国家秘密的内容排除出去。从二审稿来看，商业秘密与工作秘密被排除出去了，但实际上这不是最重要的，需要排除的是《政府信息公开条例》第九条的内容。”

该条内容规定了四种行政机关应当主动公开的信息，这些内容如果不从《保密法》中列举排除，法律的效力高于法规，将使该条款面临失效的境地。姜明安同时认为预算决算表也应该从保密的内容中排除，以方便纳税人监督税收使用状况。

目前的状况是，纳税人对税收收支不掌握，监督无从谈起。2007年，上海市闵行区率先推行公共财政预算改革，并编制《财政预决算表》，但该表每次在人代会上均以涉及“保密”内容而被收回。

周汉华表示，保密与信息公开分别立法是造成问题的根源，这两个问题本身属于政府信息的两个方面，目前的另—个解决办法就是推进《政府信息公开法》的立法进程。

但据《中国新闻周刊》记者了解，《政府信息公开法》目前仍未进入立法议程。周汉华亦认为，通过《保密法》的具体修订解决与政府信息公开实践中存在的矛盾仍是主要渠道。

多处悬疑待解

为各方所关注的，并不仅限于“保密”与“公开”两大基本原则之间的矛盾。二审稿多处修改之后，学者认为，仍有多处悬疑有待全国人大常委会第三次审议解决。

审议过程中，全国人大常委宋法棠提出：“绝密、机密、秘密由谁来定级?国家机关、省级机关及授权机关单位负责人及其指定人员就可以定?我是这个单位的负责人，我说这个材料是绝密就是绝密的，说机密就是机密的，是否还要有个责任程序?我認为这个问题需要认真研究。”

此外，《保密法》修订后，相关法律是否匹配，也可能在实践中产生问题。姜明安提出，应当推动《档案法》的配套修改。

《档案法》规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科技、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年。

这意味着，10年即可解密的秘密在档案馆有可能需要30年才能被解密。姜明安表示，“根据《保密法》已经解密的档案，要求档案部门公开，但档案部门适用的是《档案法》，可以对公众的要求予以拒绝，要解决这个问题就需要对《档案法》提起修改。”

《中国新闻周刊》记者获知，《档案法》的修改亦为国家档案局所推动，相关学者曾被邀请参加修法的相关研讨，但目前并未列入立法计划。

此外，周汉华认为，《保密法》与《档案法》之间的冲突还不仅仅是条文的冲突。“通常来说，档案也是政府信息，进入档案系统也应该按照保密法来运作，该不该公开应该以‘公开还是‘保密的原则确定，应当公开的，即使送到档案馆了，也要公开，不应当公开的，就算没有存档，也要保密。”

而周汉华的调研发现，目前的状况正好相反，可以公开的，只要送到档案馆，就都被保密了。

争议解决机制的设置也是各方关注的重点。2008年6月，居住于武汉的王柏明涉嫌诈骗案，此后经湖北省公安厅指定管辖，湖北省武穴市(县级市)公安局以涉及国家秘密为由，对此案进行侦查，并据此不批准其聘请律师。但对于该案涉嫌何种国家秘密、公安机关通过何种程序认定涉及国家秘密，该局均无明确答复。

目前的法律规定，一旦案件被认定涉及国家秘密，当事人的诉讼权利受到限制。对于如何认定涉及国家秘密，相关法律对侦查机关没有任何程序性制约的规定，当事人不服认定也没法寻求相关救济途径。

据此，姜明安提出，“应当有一个争议解决机制，以切实保障公民的权利不被侵犯。”但在他看来，“这类问题不宜到法院审理，可能导致泄密发生。应在国家保密局设置一个9到15人的专家委员会，由保密、科技及法律方面的专家对争议进行裁定。”