我国地方性图书馆法中经费条款对图书馆事业的影响——基于深圳、内蒙古、湖北和北京4个地区的实证研究

刘 璇 （北京大学信息管理系 北京 100871）

1 前 言

经费是图书馆事业发展的基础，法律是其最有力也是最有效的保障。法律可以规定国家、社会对图书馆发展的责任，同时也可以保障图书馆经费的来源。虽然我国至今尚没有国家级层面的图书馆法来保障政府对图书馆经费的投入，但我国（除港澳台地区外）出现的4部地方图书馆法规都对经费问题做出了相关规定（如表1所示）。

在我国，公共图书馆经费主要来源于政府财政拨款，因此以上4部地方图书馆法规都规定将公共图书馆经费列入制定者本级财政年度预算，并随着财政收入的增长而增长，且专款专用。本文主要以4部地方性图书馆专门法为基础，考查法律中的经费条款对近年来当地图书馆事业发展经费投入的保障效果。

表1 地方图书馆法规中关于经费保障的条款

2 研究对象与方法

2.1 样本选择

地方图书馆法规是由地方政府行政主管部门颁布的、具有法律效力的法规。因此，本文将已确立图书馆法规的4个地区（深圳特区、内蒙古自治区、湖北省和北京市）作为研究样本（见表1）。并且，这4个地区具有区域代表性：深圳市、北京市（一南一北）为发达地区，内蒙古自治区和湖北省处我国北部和中部，为欠发达地区。

2.2 数据来源

本文数据源于《中国文化文物统计年鉴》[5-17]和《中国图书馆年鉴》[18-25]1997-2009年发布的相关数据。

2.3 指标选择

本文选取与公共图书馆经费直接相关的5项指标：财政拨款、总支出、购书费、人均购书费、从业人员工资福利。间接相关的6项指标：图书馆机构数量、从业人员数量、总藏量、人均藏书册数、总流通人次和图书外借册次。

3 研究结果

3.1 图书馆机构数量和人员数量的变化

由表2可知，地方公共图书馆法规出台后，除内蒙古自治区公共图书馆数量有少量增加（从2000年条例颁布至2008年，公共图书馆数量从108所增加到113所）外，其他3个地区公共图书馆数量历年来虽有所浮动，但总的变化不大；4个地区的从业人员数量都在增加，如内蒙古自治区，随着公共图书馆数量的增加，从业人员数量也从2000年的1 833人增加到2008年的2 233人，增加了21.8%。

3.2 总藏量和人均藏书册数的变化

总藏量作为衡量图书馆服务能力的指标，地方公共图书馆法规出台后近年来一直保持持续增长的趋势（请见图1A）。例如，深圳市从1996年的160万册增加到2008年的708万册，增长了342.5%，增幅最大。余下3个地区从地方公共图书馆法规出台到2008年，公共图书馆总藏量的情况分别是：内蒙古自治区增长了21.7%，湖北省增长了18.1%，北京市增长了60.2%。

人均藏书册数自法规颁布之后均有所增加，深圳市变化较明显（请见图1 B）。深圳市从1996年人均1.6册增加到2003年人均2.6册，其中1997年的人均藏书册数达到历史最低，为人均0.05册。其它3个地区在法规颁布后并无明显变化，内蒙古自治区从2000年颁布《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》至2006年，人均藏书册数一直为0.3册。湖北省从2000年至2006年发展趋势与内蒙古相同，人均藏书册数均为0.3册（图1 B中两条线重合），两个地区2007年人均藏书册数才出现小幅增长。北京市2002年颁布《北京市图书馆条例》时人均藏书册数为0.7册，2008年仅增加到0.83册。

3.3 总流通人次和图书外借册次的变化

总流通人次和图书外借册次作为衡量图书馆服务的重要业务指标在地方公共图书馆法规出台之后总体上呈现增长趋势（具体情况见图2）。特别是深圳市，其总流通人次从1996年的191万增长到2008年的1 042万（增幅为445.5%），其中2005-2006年增长最多，从456万增长到1 051万。其他地区总流通人次也呈增长趋势：北京市2005年以后出现大幅度增长（从586万增长到715万），增长率为22%。湖北省2001年颁布《湖北省公共图书馆条例》，第二年的总流通人次从815万增长到986万，但2002年又降至897万，2003年才开始逐年提高。内蒙古自治区在2000年颁布《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》后，公共图书馆的总流通人次出现小幅度增长，在2005年出现最高值（380万人次），但2005年后出现小幅度降低，2008年仅比2000年高出16万人次（参见图2 A）。

表2 四地区公共图书馆数量和从业人员数量变化情况

图书馆流通人次的增长带动了图书馆外借册次的增长。4个地区流通人次指标大致都呈增长趋势，因此4个地区图书馆外借册次也随之有所增长。例如，湖北省2001年颁布《湖北省公共图书馆条例》后，图书的外借册次大幅度提高：从2001年的769万增长到2002年的1 899万，增幅达146.9%，但2002年后出现显著下降，随后又开始逐年递增，至2008年时达1 039万。

3.4 政府财政拨款和图书馆总支出的变化

公共图书馆经费主要来源于政府财政拨款，在各地图书馆法规颁布后，各地政府对图书馆的财政拨款都保持增长势头。截至2008年，4个地区政府对图书馆的财政拨款与法规颁布当年相比增长率都超过了100%，特别是深圳市增长率达到了537.7%（参见表3）。在各地财政拨款逐年增加的同时，与之对应的图书馆经费总支出也呈现大幅度增长，甚至高于政府财政拨款的增长率。例如，深圳市，政府的财政拨款增长率为537.7%，但图书馆经费总支出的增长率却高达582.0%。

表3 4个地区政府对公共图书馆的财政拨款和图书馆经费总支出的变化情况

3.5 总图书购置费和人均图书购置费持续增长

近年来，随着公共图书馆经费总额的增长和图书价格的上涨，4个地区图书购置费总体上也呈增加趋势（参见图3 A）。深圳市2001-2002年总图书购置费增长较快（增幅为101.2%），2005-2007年增长也较明显，从1 536万元增长到4 469万元，2008年稍有下降，为3 142万元。北京市2004-2006年增长明显，从1 289万元增长到4 188万元，此后有所下降（2008年为2 904万元）。与此相对应的，4个地区公共图书馆人均图书购置费也在逐年增长，北京市变化较明显（参见图3 B），北京市虽然2002年在颁布《北京市图书馆条例》后人均图书购置费有小幅下降（2004年低至0.863元），但2006年达到2.649元，2008年人均为2.125元。

3.6 从业人员工资福利

随着财政投入的增多，图书馆从业人员的工资福利也得到了较大的改善。4个地区从业人员工资福利逐年增加。深圳市从业人员工资福利在总体增加的趋势下，2007年下降至1 564万元，次年上涨至4 721万元（如图4）。

4 讨论与分析

4.1 地方图书馆立法保障经费投入

公共图书馆的公益性质决定其经费主要源于国家政府，但政府在公共图书馆经费拨款的数额上呈现随意性，较难保证经费持续增长。因此，4个地区图书馆法规中都提出政府拨款经费要“随财政收入的增长而增长”。笔者考查这些法规颁布后图书馆经费情况发现，4个地区政府对图书馆的财政拨款呈现不同程度的增长（见表3），增长率都超过了100%，特别是深圳市，在2008年，其政府财政拨款相比1996年时增长率达537.7%。以上数据结果显示，财政拨款的增加也带动了图书购置费（图3 A）和从业人员工资福利（见图4）的增加。图书馆的服务活动也因经费的增多而得到改善，具体表现在总藏量（见图1 A）、总流通人次和图书外借册次（见图2）的增多。其中，湖北省受地方图书馆法规的影响最为明显，其在2001年颁布图书馆法规后，图书外借册次大幅度提高，从2001年的769万增长到2002年的1 899万，增幅达146.9%。综上所述，本着“谁设置，谁投入”的原则，4个地区政府颁布图书馆法规后，都按照法律规定使当地图书馆事业经费“随着财政收入的增长而增长”，可见地方图书馆法规的颁布对于公共图书馆经费及其增长起到了保障作用。

4.2 国家政策影响图书馆经费保障

4个地区图书馆法规的颁布对图书馆经费的投入和使用起到的保障作用，主要表现在财政投入、图书购置费的增加和从业人员福利的改善。同时，随着各地区图书馆法规的颁布，图书馆的发展问题也日益受到各地区政府及国家的重视。国家近年来也出台了一系列的政策文件以促进我国文化事业的发展。本研究结果也证实了图书馆事业受其影响较大。例如，2005年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》指出：要加强农村地区的文化建设，构建农村公共文化服务网络，县级文化馆、图书馆的改革主要是增加投入，转换机制，增强活力，提高公共服务水平[26]。受其影响，这4个地区的图书馆经费在2005年都有了明显的增加，特别是北京市公共图书馆，2005年相比2004年图书购置费增长了165.1%，北京地级市公共图书馆各馆平均购书经费从2004年的31.2万元增加到2005年的76.3万元，北京县级公共图书馆各馆平均购书费从2004年的15万元增长到2005年的119.5万元，增幅高达696.7%。又如，深圳市2002年提出“文化立市”的发展战略[27]，2002年的购书经费从前一年的907万元增加到1 825万元，增幅达101.2%。可见，除了图书馆法在保障经费投入方面所起的促进作用外，笔者注意到国家政策对公共图书馆经费也起到了重要的保障作用。因此，图书馆的管理者也要关注国家出台的各种相关政策，并以此为依据为图书馆筹措更多的经费。但是，笔者也同时注意到国家政策的影响短期效应较为明显（如图3 A北京市公共图书馆继2005年国家颁布相关政策后图书购置费增长幅度明显提升，2006年有小幅下滑，但总体比法规颁布前购书费增多），固定下来的法律法规对经费的保障则具有更为稳定、持久的长期作用。

4.3 图书馆经费依旧紧张

虽然近年来4个地区公共图书馆的经费在逐年增长，一定程度上解决了图书馆经费不足的问题，但由于原本的经费基数低、增幅小，尽管连年增长，最后真正增加的绝对量却不多。此外，随着物价及书刊价格的持续上涨，持续增长的财政拨款也显得入不敷出。例如，发达地区公共图书馆总支出的增长率高于财政拨款的增长率（见表3），深圳市公共图书馆总支出同比多于财政拨款44.3%，北京市同比多于4.8%。若以图书馆人均图书购置费指标来衡量，虽然近年来各地人均购书经费数量保持增长，但是增幅较小（见图3 B）。截至2008年，内蒙古自治区和湖北省人均购书经费还在0.3元左右，只有北京市增长较多，达到人均2.125元。若以人均藏书册数指标来衡量则可以发现，近年来，虽然4个地区公共图书馆总藏量都在增加（见图1 A），但人均藏书册数却未有太大的变化（见图1 B），内蒙古自治区和湖北省多年来维持在人均0.3册，直到2007年才出现小幅增长，但都低于0.4册，与我国《公共图书馆建设标准》中规定的人均藏书册数0.6-0.8册的最低标准相比，有很大的差距[28]。虽然深圳市在2003年达到人均藏书2.6册，但与20世纪70年代国际图书馆协会和机构联合会（International Federation of Library Associations and Institutions，简称IFLA）提出的人均3册的标准还有一定差距[29]。因此，尽管各地方图书馆法规对图书馆经费的投入起到了一定的保障作用，但是经费不足仍旧是公共图书馆发展的一大难题。

4.4 经费配置存在问题

1982年，文化部颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》规定，“要保障省馆必要的经费，并根据图书资料不断积累的特点，图书购置和业务活动经费应逐年有所增加。购书费在总经费中的比例，一般不应低于百分之四十。”[30]虽然4部地方图书馆法规都规定将公共图书馆经费列入年度财政预算并随着财政的增长逐步增加，且专款专用，但迄今为止仍没有具体的数量标准，一定程度上限制了政策更好地落实，无法有力地保障图书馆的经费来源和图书馆的发展。例如，近年来内蒙古自治区公共图书馆从业人员的工资福利一直占图书馆总支出的60%左右，而图书购置费仅占图书馆总支出的5%左右，2005年最低，为3.41%。而国外图书馆法大都采用规定“文献资源的年入藏量（或年增加量）”的方式，用保障“文献资源的年入藏量（或年增加量）”间接保障“文献资源的购置经费”。《湖北省公共图书馆条例》规定，“各级人民政府应当落实公共图书馆的文献资料购置费，保证公共图书馆年入藏文献资料逐年增长，其中省、市、县年入藏资料应当不少于10万、2万和5 000册（份）。”[3]这一规定一方面保障了图书馆藏书的数量，另一方面保障了图书馆的图书购置费，使近年来湖北省图书购置费一直保持在总支出的15%左右。

5 结 语

地方图书馆法规和国家政策保障了政府对公共图书馆事业经费的投入。国家政策影响的短期效应较为明显，而以法律法规形式颁布的图书馆法对经费的保障则具有更为稳定、持久的长期作用。

虽然图书馆法规的经费条款对保障图书馆经费逐年增长起到积极作用，但考查图书馆人均购书经费和人均藏书册数等指标后会发现，内蒙古自治区和湖北省还未达到我国《公共图书馆建设标准》中规定的人均藏书册数，而深圳市、北京市也尚未达到IFLA提出的人均藏书册数标准。这些都说明，因为各省市原本经费基数低、物价及书刊价格的持续上涨等原因，持续增长的财政投入仍满足不了公共图书馆的总开支，目前我国公共图书馆经费不足仍是主要问题。

4部地方图书馆法规虽起到一定的作用，但还不同程度地存在注重原则性表述但数量标准模糊的不足。今后在相关图书馆法中可考虑尽量把保障投入的经费数量具体化，合理配置经费的使用比例，增强其可操作性和保障力度，以更好地保障我国地方图书馆的持续、健康发展。

[1]深圳经济特区公共图书馆条例(试行)[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1678/64/e31710330ebcdf136 a673a3d947a8866_0.html.

[2]内蒙古自治区公共图书馆管理条例[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1679/61/0c362afc7cf7962b4cd 6545474f128a0_0.html.

[3]湖北省公共图书馆条例[EB/OL].[2010-03-12].http://www.hbwh.gov.cn/Article/HTML/1262.shtm.

[4]北京市图书馆条例[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/56/a791d8f41db49dcb434f66677 da44d 17_0.html.

[5-17]文化部计划财务司.中国文化文物统计年鉴[M].北京:北京图书馆出版社,1997-2009.

[18-25]中国图书馆年鉴编委会.中国图书馆年鉴[M].北京:北京图书馆出版社,1999-2009.

[26]新华网授权发布《关于进一步加强农村文化建设的意见》[EB/OL]. [2010-03-15].http://www.sdny.gov.cn/art/2005/12/12/art_603_17409.html.

[27]推动中华文化走向世界的盛会——届文博会亮点回眸[EB/OL].[2010-04-03].http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/shenzhen/2010-05-16/content_317350.html.

[28]公共图书馆建设标准[EB/OL]. [2010-04-03] .http://wenku.baidu.com/view/45a5a8f9aef8941ea76e05a6.html.

[29]《公共图书馆建设标准》与国际图联标准的差距[EB/OL]. [2010-04-03] .http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b04e3970100cysq.html.

[30]省(自治区、市)图书馆工作条例[EB/OL] . [2010-03-15].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/96/6f917f6ea52930 b5ee2b2192f59 b238b_0.html.