公共图书馆法对读者权利的法律保护

龙华阳（重庆师范大学 重庆 400047）龙 滔（重庆图书馆 重庆 400037）

1 问题的提出

在我国，至今没有一部全国性的图书馆法，已颁布的地方性图书馆法规也没有对读者权利作统一界定，图书馆规章制度对读者权利又多有践踏，并且在图书馆服务中对读者权利有意、无意地漠视和侵害的事情屡有发生，让我们看到读者权利的实现是不确定的，甚至是困难的。

如何依法尊重和保障读者权利，确保读者自由、平等与合法地利用图书馆，使读者权利真正从应然权利经法定权利到实然权利得以实现，显然是当前我国图书馆界应该深思、图书馆立法应当明确的重要课题。

2 读者权利的法律解读

2.1 读者权利

从法理角度理解，读者权利是公民、法人或非法人组织以图书馆利用者的身份，享有自由、平等、合法利用图书馆资源且不受非法侵犯的权利。其基本法律含义是：由法律规定的，与图书馆发生法律关系的权利主体——读者具有自由、平等、合法利用图书馆资源的能力或者资格，简单地说，是法律承认的读者利用图书馆的宪法性权利。

在法律背景下审视读者权利，我们应该知道 “读者”必然是“公民”，但“公民”未必是“图书馆读者”的道理。读者权利除由公民成为“图书馆读者”的权利和作为“图书馆读者”的权利两部分组成外，还应该包括读者应尽的义务。

2.2 读者权利与读者权益

从法理角度看，权利是法律所保障的一种法律关系，它是与义务紧密联系在一起的；而权益是权利关系中所保护的具体利益，是一种单独的、个体的、在权利的法律效力作用下的利益体现。因此，读者权利应该明确为法理意义上的一种人生自由权，即读者权利是公民、法人或非法人组织以图书馆利用者的身份，为获取知识、了解信息、愉悦身心、促进个性发展而享有的自由、平等、合法利用图书馆资源且不受非法侵犯的权利，它是公民自由地获得、处理和传播信息的公民信息自由权的一部分；而读者权益则是读者在图书馆享受的各种服务的具体利益。

2.3 读者权利与义务

为了从本质上全面理解读者权利的内涵、更好地保障读者应有的各种权利，在研究读者权利时，要将其和读者义务作为一个辨证统一的整体。读者权利和读者义务其实是一个共生体，是一个事物矛盾的两面，故从读者权利角度看，读者在享有图书馆相应权利的同时，也应该具有承担遵守图书馆法律、法规、条例及规章制度的义务。

3 《公共图书馆法》对读者权利法律保护的思考

2008年11月，我国《公共图书馆法》立法启动。这是党和政府以人为本、以改善民生为重点加强社会领域立法思路的体现，标志着作为应然权利的读者权利从宪法性文化权利通过立法转化为法定权利，为读者权利能够真正获得国家法律强制力的保护、进而成为读者的实然权利、依法受到保护并可实际操作奠定了有力的法制基础。因此，“所有对公共图书馆本身的条件保障和制度设计，都必须站在如何更好地保障公众利用图书馆权利的高度去审视、去选择、去研究、去设计”[1]。

基于此，笔者认为读者权利保护的立法是知易行难的。立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量，质量不高的立法不但难以实现立法的宗旨，而且可能造成负向的规范引导，并危害法律的权威。因此，基于读者利用图书馆权利保护的立法价值导向视角，笔者认为，在图书馆立法中涉及对读者权利的法律保护的问题，应该给予思考和解决以下几个主要方面。

3.1 《公共图书馆法》立法对读者权利的法律保护

依据2009年11月4日在南宁召开的我国“《公共图书馆法》（初稿）座谈会”上讨论的《中华人民共和国公共图书馆法（讨论稿）》（以下简称本法讨论稿），笔者认为，就读者权利的法律保护，立法中应特别关注这样一些情况。

3.1.1 《公共图书馆法》立法对读者权利保护的基本定位

笔者赞同《公共图书馆法》立成一部公众基本文化权益保护的法律，为依法保障读者信息权利和图书馆信息权利服务。因而，立法对读者权利的保护应定位在从应然权利角度界定读者权利的范围和种类，从法定权利角度规范依法保障读者权益的种种方法和途径，从实然权利角度预测并完成读者权利的实现和救济。凡发生危害读者权利、侵犯读者权益事件时，应依法救济。当读者合法权利与图书馆管理等公权力发生冲突时，应遵循权利优先、权力止于权利的原则；当权利与权利冲突时，应依据不同种属的权利竞合时基本权利优先的原则解决争端，切实依法保护读者权利。这样，才能使立法体现宪法精神，保证公共图书馆的公益性，凸显政府依法保障公民文化权利的具体行动；从制度正义角度保障读者对平等享受图书馆基本服务、公平获取和自由选择或不选择文献资源和信息、图书馆服务知情权、人身及财产安全、个人隐私保护和人格尊严、监督和侵权救济等基本权利的实现；从法律的禁止性规定角度确立侵害读者权益应承担的相关法律责任；从馆员职业道德规范和图书馆服务宣言角度维护读者的道德权利；基于公平正义，从倾斜性权利配置制度的角度反映公共图书馆公平服务，代表法律对弱势读者群体的关怀；通过与本法配套的法规，如公共图书馆法实施细则、地方法规、部门规则和司法解释等后继立法的制定和实施，为解决《公共图书馆法》在下一步的实施中依法保障读者权益的具体问题，从实际操作层面上提供现实可行的保证。

3.1.2 对本法讨论稿“读者权益与图书馆服务”中规定的读者权利具体法律保护的思索

（1）在第4章关于读者权益中，基于权利与义务在法律上的不可分割的联系，一方面对读者权利实现（第26条）规定“国家保障自然人、法人及其他组织享受平等利用公共图书馆文献信息资源的权利”，对“读者权益”保护具体从5个方面予以明确规定；另一方面从读者权利在公共图书馆实现应当以履行一定义务为基础（第27条）的角度，从4个方面予以详细规定。这是迄今为止在国家立法层面上第一次从责任与义务角度详尽设定对读者权益的具体法律保护。

笔者认为，修改起草时应考虑完善对“公共图书馆工作”的基本界定，如增加条文“各级公共图书馆依法制定业务发展规划、读者服务规章制度、业务和技术规范，开展图书馆工作，引导读者利用图书馆”。同时，应提炼和完善读者权益的具体内容，加强关于读者权利保障和读者义务履行的可操作性法律规范的拟制，以强化读者权益意识。如在第26条“读者权益”所列举的具体权利中应增加享有“安全保障权利”、“人格尊严权利”和“个人隐私保护权利”，把该条“读者权益”中“自主选择普通读物而不受干预的权利”中的“普通读物”修改为“普通文献信息资源”；把第27条“读者义务”中“遵守公共图书馆规章制度”的义务修改为“遵守法律、法规和公共图书馆规章制度”的义务，并将“尊重知识产权，合理合法地利用文献信息资源”中的“合理合法地利用”修改为“合法地利用”。这样有望从立法层面上对公共图书馆工作予以规范，有利于从法律和制度上实现对读者权利的更好保护。

（2）在第4章关于图书馆服务（第25、28、30、29、31、32、33和34条）中，从图书馆运营管理中的读者服务角度确立公共图书馆服务总体规定、基本服务免费及服务范围、服务要求、读者个人信息保护、读者监督和延伸收费服务等相关条款，是国家立法层面上第一次通过图书馆权利与义务、图书馆公权力与读者权利等辨证协调、统一来体现对读者权利的真正保护。但笔者认为修改起草时应规范法条的表述、完整体现图书馆服务的内容，通过合法、有效的服务强化读者权益的保障。由于本讨论稿对县级公共图书馆地位和作用定位模糊，不仅不利于全国约2500个县（区）级公共图书馆依法在构建覆盖全社会、普遍均等的公共文化服务体系中发挥应有的作用，同时对保障读者自由、平等、合法利用图书馆也缺乏明确的法律规制。鉴于县（区）级公共图书馆在我国覆盖了几乎所有的县（区）及县以下的辽阔地域，公众利用图书馆文献信息资源的文化需求基本上来自县（区）级公共图书馆、所辖县区乡镇、城市社区的图书馆（室）和农村书屋，因此可以说，县级图书馆工作是搞好我国公共图书馆工作的关键所在，是我国公共图书馆事业的基石。县级公共图书馆工作搞好了，对上有利于省级图书馆的工作开展和全省图书馆事业的平稳发展，对下又能很好地组织和管理乡镇、街道（社区）图书馆（室）的服务工作，从而更广泛、更直接有效、更及时地服务社会公众。所以笔者认为，修改起草本法时，应考虑对县级公共图书馆的特别保护性规定条款，特别是对落后的贫困地区和少数民族地区县级公共图书馆起码的保护性条款规定。笔者建议增加“国家注重县级公共图书馆建设，扶持贫困地区和少数民族地区公共图书馆事业发展”条款。这样可以从国家法律层面明确规定基层公共图书馆的地位和作用，能为基层图书馆的服务保障广大读者的权利提供法律和制度上的保证。

3.1.3 对本法讨论稿有关章节关于读者权利保护规定体现法律关怀的认识

（1）第1章“总则”和第6章“保障措施”中涉及“立法宗旨”、“公共图书馆定义”、“公共图书馆设立原则”、“欠发达地区、少数民族地区扶持”和“政府（馆舍）规划与建设”、“政府经费投入”、“设备配备”、“税收优惠”的保障及“政府信息公开”、“图书馆评估”等条文设置，从立法宗旨和原则、图书馆权利、服务定位和政策激励等方面体现了保护公众的基本文化权益，构建覆盖全社会、普遍均等的公共文化服务体系，关注和实现读者权利法律保护的基本价值取向。但笔者认为，本法修改起草时应遵循用立法促进图书馆事业发展的宗旨，明确和完善公共图书馆服务体系与功能定位，加强对政府责任的法律规定，使政府有关机构在对公共图书馆的行政管理中做到依法行政，有效关注读者民生，从保障政府依法管理图书馆事业角度整体实现对读者权利的保护。政府要承担起自己在图书馆发展中应承担的责任，否则也应依法受到处罚。

（2）第2章“公共图书馆的设立”、第3章“文献信息资源建设”和第5章“工作人员”中涉及“各级公共图书馆设立及机构设置”、“规划与建设”、“文献信息资源采购、搜集、加工、利用、保护”、“数字资源建设”、“文献信息资源共建共享”、“图书馆员配备”、“员工的职业准入”和“职称、学历及知识储备”等条文设置，明确反映了图书馆的各项工作都是从不同方面为实现读者权利的法律保护而展开的。但是，上述相关条款在体现读者权利保护的法益和具体实现等方面衔接不够，配套保护的手段和措施不明，对本法保障读者实然权利的实现不利，所以笔者建议修改起草有关具体条款时，应本着保护读者权利、做到“零容忍”的态度，切实注意强化从图书馆依法运营和读者服务角度具体实现读者权利的保障。

3.1.4 关于本法讨论稿“法律责任”对危害和侵犯读者权利行为法律处罚的立法建议

由于本法讨论稿第7章“法律责任”起草时为空白，座谈会上对这部分鲜有讨论。但笔者认为法律责任这一章是读者权利法律保护的“重头戏”，故在此略述己见，以期与同行共同探讨。

为从读者权利法律保护角度对危害和侵犯读者权益的各种违章犯法行为进行处罚并在立法时做到“零容忍”，在条文修改起草时，应考虑条文设置的一般原则、对读者权益侵权的范围、侵害读者权益应承担的法律责任和救济途径等内容。

（1）条文设置的一般原则 读者权利保护原则，即保障读者自由、平等、合法地利用图书馆；违法侵权必纠原则，即做到有法必依，执法必严，对各种违法侵犯读者权益的行为依法按规处罚；读者权益依法救济原则，即读者具体权益在受到不法侵害时依法进行强制性保护，使其获得救济。在读者权利保护条文设定时，力求做到保护形式与内容的统一，保护权利与义务的统一和保护个体利益与群体利益的统一。

（2）读者权益侵权范围 针对不法侵害和违章侵犯，对读者权益侵权范围的界定，包括但不限于：

●民事侵权 可能造成民事侵权而承担民事责任的行为主要有：①在公共图书馆运营和服务中因缺乏对读者权利的保护意识而长期形成在借阅、咨询、设备使用等方面对读者权益侵害的各种“潜规则”、“隐规则”；②工作人员不合格的业务能力、服务水平和职业道德可能造成对读者正常利用图书馆的阻碍，进而侵害读者权益；③个体读者只享受权利不履行义务或基于私利采取作为或不作为的方式影响图书馆的正常服务工作，如偷窃文献信息资料、损坏图书馆计算机设备、破坏阅读秩序等，造成对其他读者权益的侵害。

●行政侵权 可能引起行政责任的主要情形有：①在公共图书馆的管理工作中重管理轻服务，重工作程序轻读者利益，“霸王式”乃至违法的规章制度等导致在读者服务中发生侵害读者权益的现象；②政府部门在对本地图书馆事业的管理、规划与建设、经费投入和工作监督等方面的不作为、乱作为，可能造成所辖区域公共图书馆的运营和服务缺乏政策支持、经费保障和服务条件不能满足读者需求，从而直接或间接地影响读者利用图书馆，造成对读者权益的侵害。

●刑事侵权 可能承担刑事责任的情形主要有：①因公共图书馆建筑、读者服务中存在重大隐患而又疏于管理和整改，造成读者群死群伤等重大责任事件；②读者、其他公民或图书馆员工在公共图书馆外借室、阅览室、报告厅等公共场所实施对现场不特定多名读者的人身伤害，或纵火、爆炸、投毒等造成不确定多人的死伤等重大伤害事件；③读者、其他公民或图书馆员工在公共图书馆非法结社从事违法犯罪活动触犯刑事法律的事件。

（3）侵害读者权利应承担的法律责任 从公共图书馆运营和服务中造成对读者权益侵害的范围看，对侵害读者权利应该视侵权性质分别承担民事责任、行政责任和刑事责任。由于侵害读者权益行为大多发生在民事侵权方面，故我们主要探讨民事侵权责任的问题。

通常，发生侵害读者权益并依法应该承担民事法律责任的情形主要有：

● 公共图书馆在普通服务中作为、不作为而导致的欠服务、过服务，造成对读者民事侵权的，由图书馆或具体工作人员承担民事责任。

● 公共图书馆设备、设施问题影响并损害读者正常利用图书馆构成民事侵权的，由图书馆设备、设施维护部门或读者服务部门及具体工作人员承担责任。

● 在公共图书馆因坠落物、抛掷物致读者人身、财物受损害构成民事侵权的，能确认加害人的由加害人承担，不能确认加害人且无法确认证明责任、赔偿责任的，依照无过错原则，由图书馆及相关管理责任人承担民事责任。

● 因公共图书馆国有公共设施造成读者人身安全损害的，由所有人、管理人或占有人（即图书馆的上级主管部门和图书馆）承担民事责任。

● 因电子文献信息资源服务管理和使用问题造成知识产权侵权纠纷而影响读者合法、有效利用文献资源构成侵权的，由公共图书馆及其电子资源管理部门、读者服务部门承担责任。

● 因图书馆员工对图书馆资源过度使用或违规长期占有，造成读者不能使用或无法正常利用所构成的民事侵权，由公共图书馆资源部门和违规员工承担责任。

● 因图书馆不合理或违犯规章制度实施造成读者合法权益受侵害的，由公共图书馆及管理者承担民事责任。

● 因图书馆延伸服务（如有偿服务）造成对读者消费权益损害的，由公共图书馆具体服务部门或工作人员承担对读者的消费者权益赔偿责任。

● 因使用不当或工作人员故意或过失泄露读者个人信息造成对读者个人隐私权益侵害的，由公共图书馆和具体工作人员承担民事责任。

● 因工作人员或相关规章对弱势读者群体，如残障人、病人、宗教人士、少数民族、服刑人员和文献利用能力差的特殊读者以及少年儿童、高龄老人和农民工等特别读者的歧视性区别服务，造成特定读者权益损害的，由公共图书馆具体服务人员或公共图书馆及管理者承担侵权责任。

● 因读者不履行法定义务或违规违法造成对图书馆或其他读者权利损害的，由实施侵权行为的读者和公共图书馆相关部门及工作人员承担责任。

3.2 宪法、相关法律法规等对读者权利具体、完整的法律保护

在我国，宪法、相关法律法规、地方图书馆法规等及《公共图书馆法》形成的多位一体的系统法律法规，是对读者权利形成的有效法律保护。我们应该按照上述思路完善《公共图书馆法》并充分发挥现有法律法规的作用，切实保护好读者权利。

3.2.1 宪法、相关法律法规对读者权利的现有保护

《宪法》关于图书馆事业的专指规定（第22条）和转变为专门法规定的间接条款规定（第2、5、15、19、20、23和47条）是作为专门法的《公共图书馆法》的指导原则和基础。通过制定图书馆法，可以使公民抽象的宪法性文化权利由应然权利转化为实然权利，成为公民自由、公平、合法利用图书馆的现实权利，使读者权利的法律保护真正有法可依，违法必纠。因而制定图书馆法是增强宪法实施效力的必由之路，也是具体体现和落实宪法精神的重要步骤[2]。

在我国，涉及图书馆读者权益保护的相关法律主要有《民法通则》、《物权法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》、《行政法》、《行政诉讼法》及《刑法》等。实践中，当读者权益受到侵害时，通常凭借上述法律依法实行救济。从法意体现和保护读者权益看，《民法通则》和《物权法》借用人格权与物的占有权、使用权等表达读者维护人格尊严、对文献信息资料的使用等权利；《消费者权益保护法》借用知悉真情权、安全保障权等表达读者拥有图书馆服务知情、人身安全等权利；《侵权责任法》中隐私权侵犯、网络服务提供者责任和高度危险物责任等相关条款，可以使读者在个人隐私保护、网络服务提供侵权和人身财产安全等方面受到侵害时依法救济。这些法律的适用对于贯彻宪法精神、有效实施图书馆专门法律、达到处罚侵犯读者权益的行为、定纷止争以及合法、有理、有利保护读者权益具有良好的效果。

3.2.2 与《公共图书馆法》配套的法规对读者权利的保护和完善

与《公共图书馆法》和相关法律相配套的法规，如公共图书馆法实施细则、部门规则、司法解释和地方法规等后继立法，是为了切实解决《公共图书馆法》实施中的现实问题和困难服务的，因而为有效解决读者权益的具体侵权、维护读者权利开辟了可行的操作路径。为此，我们在后续的实施细则、地方法规和司法解释制定或修订时，应遵循宪法精神和《公共图书馆法》立法价值取向，有效完善、规范、统一相关立法，围绕读者权利的法律保护，进一步做好读者权益的保障工作。

3.2.3 图书馆现行行政规章和管理制度对读者权利的保护

图书馆行政规章和管理制度是最接近图书馆日常管理和读者服务工作的“游戏规则”。为了贯彻落实《公共图书馆法》立法精神、加强读者权益保护，我们在依法制定和修订它们时，应提倡求和谐、讲人性、重权益、强服务、多规范，使图书馆的各项行政规章、管理制度成为《公共图书馆法》有效适用的保障。

3.3 读者权利的救济

图书馆服务的公益性决定了读者权利保护的普遍性和广泛性。但是，图书馆专门法律缺失、地方立法标准不一、规章制度滥觞和图书馆服务衙门化，加之理念不讲人性化、服务缺乏个性化，导致屡屡发生对读者权益的不法侵害。因此，图书馆读者权利救济的抗争就顺理成章了。

法谚云：“没有救济就没有权利。”在走向权利时代的今天，探讨依法保护读者权利，有赖于国家法制的完备、政府依法行政、图书馆依法管理、读者权利意识惊醒、维权意识增强以及公民和全社会道德水准的不断提高。

在读者权利救济上，我们采取公力救济为主，私立救济为辅的方式（公立救济是指当权利人的权利受到侵害或者有被侵害之虞时，权利人行使诉讼权，诉请人民法院依民事诉讼和强制执行程序保护自己的权利的措施；私力救济是指权利主体在法律允许的范围内，依靠自身的实力，通过实施自卫行为或者自助行为来救济自已被侵害的民事权利），基于公平、正义、效率，建立读者权益纠纷解决机制，通过调解、和解和仲裁等非诉讼解决机制和法律诉讼解决机制，化解矛盾，定纷止争，保护读者合法权益。依法具体实施救济时，应针对侵权性质和侵害造成的损害程度，平衡价值冲突，依据法律的价值位阶原则、个案平衡原则和比例原则（解决法的价值冲突的原则主要有价值位阶原则、个案平衡原则和比例原则。价值位阶原则是指在不同位阶的法的价值发生冲突时，在先的价值优于在后的价值；个案平衡是指在处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时，必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益，以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益；比例原则是指为保护某种较为优越的法价值须侵犯一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度），严惩侵害读者权益的行为，最大限度地实现对读者权利的法律保护。

4 结 语

综上所述，通过《公共图书馆法》立法对读者权利法律保护的种种思索和论证，探讨从读者利用图书馆权利保护的立法价值导向角度，实现读者权利的法律保护，正所谓用“法眼”观察图书馆服务之种种现象，而后用“法言”阐释并反思图书馆立法保护读者权益现象的人不可推卸的责任。愿我们的生活中少听到读者权利救济之事，多看见读书美丽生活之趣。

[1]李国新.关于公共图书馆立法及其支撑研究[J].中国图书馆学报,2010(2): 4-8.

[2]肖 燕. 中国图书馆立法的实施与需求[J]. 图书与情报,2006(1):3-5.