市场经济与法治——政府层面的法治

徐鸣明

一、引言

市场经济是法治的经济，它的有效运转需要一个统一、有序、公平和竞争的市场体系以及具有经济自由和思想自由的市场主体。总之，市场经济是崇尚自由和竞争、公平和有序的经济体制。自由和竞争、公平和有序都需要法律的保护，没有约束的自由等于是没有自由，没有法律的约束，市场经济运行的游戏规则不可能建立。美国是市场经济最完善的国家，主要得益于美国完善的法律体系。目前我国由于法律体系不健全，政府的权利过大，引起了许多政府管制的外部性，及政府官员寻租、腐败的现象。钱颖一在北大中国企业论坛演讲市场与法治时提出了法治的两个含义，其中一个方面的含义就是要用法律来约束政府行为，他把这个层面的法治称为依法治国。我认为这个层面的法治更为重要，因为另一方面法治（对市场经济主体行为的法律约束）的基础，即法律的制定、监督和执行是由政府各个部门来完成的，如果政府本身行为都没有健全的法律约束，那么制定出来的法律必定不会是一部良法，良法并不能总是让行为人行为正确无误和让市场参与者能够赢利的法律，而是能够促进和帮助行为人做出最理性的决策的法律，它永远不能代替行为人的决策。

二、市场经济与政府关系演变

早在18世纪亚当.斯密就提出：市场会自行达到帕累托最优，政府不需要干预经济的发展，政府的唯一任务就是为市场经济运行维持秩序，所以基本上在新古典经济学里，一般均衡模型里面没有政府。

但20世纪30年代美国经济大萧条引起了经济学界对看不见的手的重新评价，并越来越重视政府在经济运行中的作用，于是以凯恩斯为代表的、推崇政府干预经济的凯恩斯学派开始盛行，当时由于政府采取了有效的财政和货币政策，美国经济开始复苏，人们对政府也越来越相信，于是政府在经济运行中的干预力度也不断加强。随着政府干预经济的力度加强，政府管制的外部性开始显现，而且外部性现象越来越多，于是人们开始用法律来约束政府的权利，尽量使政府只管该管的事，而不该管的用法律条文明文规定不许政府插手干预，以确保市场经济运行环境充满竞争和自由，市场主体享有机会公平、经济自由和思想自由的权利。

一般经济学家在描述政府行为和市场经济是会对政府有3种假设：（1）政府是善意的而且是万能的。（2）政府是善良的但政府能力有限。（3）政府是有个人私利的，而且其能力有限。事实上此种类型政府是现在确实存在的政府，我们不能把政府看成是无欲望的，只知道为民服务的机构，政府官员本身的利益及与政府有关的利益集团的利益，这些都说明我们要把政府看成一个理性经济行为人，又因为政府不是万能的，所以可以用法律来约束其行为选择。如果政府是万能的那么用法律也无法约束住政府的行为。目前，在我国政府虽然不是万能，但其权利却是非常大的，政府仍然主导着市场经济的发展进程。目前，在我国，由于政府权利过大，导致个人经济行为自由和人身自由的权力还没有完全确立，很多时候，政府代替公民行使了经济行为自由和人身自由的权力，有些公民的自由权利成了政府官员手中的权力。正因为我国法律对政府层面的执行和监督力度不够，导致政府权力和一般市场主体的权力相差悬殊，引起了政府官员寻租和腐败的行为，而市场主体的经济行为短期化，这对市场经济的发展和完善是极其不利的。不但损害了市场经济的有效运行所依赖的自由、公平、竞争、有序的环境，而且严重削弱了市场主体的积极性，不利于企业家精神的培养。

本文从以下4个方面来说明：目前，我国政府层面的法治是不健全的，现行的法律对政府层面的约束力太弱，这已经严重危害了我国市场经济的正常运行。

1.我国的审批制度

我国的市场经济是从计划经济采取渐近式改革逐步建立起来的，目前，力图保持全国思想和行动的一致性还是国家治理中的一项重要任务，于是行政控制和组织控制一直延续到最底层，审批制就是在这种国家治理中应运而生。在我国做生意，不与政府打交道是不可能的，大小事情都要经过政府部门的审批，在审批过程中，一方面，由于没有对审批部门及其官员行为进行严格的法律约束和监督，引发政府官员寻租行为和腐败；另一方面，目前许多政府机构办事效率低下，一个项目审批要经过好长一段时间，有可能导致市场主体错过了最有利的投资时机，我们知道市场经济讲究效率和机会，我国的审批制度影响了市场经济的健康发展。审批制度是政府及其官员的一项权力，目前对这项权力的法律约束和监督力度不够，所以应当对政府的这个权力进行合理的制衡。

2.政府在教育行业的过度管制与推脱管理

我国在教育方面出现了该管不管，不该管的事情却管得很严。一方面，在教育行业，我国的民办学校是受到政府严格管制的，因为担心民办学校的办学质量及其对公办学校的负面影响，事实上目前我国公办学校的教育水平有下降的趋势，在招生方面仍存在歧视和暗箱操作等情况，之所以会出现这种情况，主要是因为我国政府对教育行业管制太强，教育行业的市场化程度低。如果政府放松管制，鼓励民办学校的发展，对公办学校和民办学校一视同仁，那么我国的公办学校就会有竞争压力，从长远来看有助于促进我国教育产业的发展。另一方面，政府把自己该管的事情却推给了社会，对贫困山区的教育问题，由于市场选择机制，农村教育对市场主体来说是没有利益的所以光靠市场资源配置机制资源是不会流向农村，这时政府就必须出来解决市场外部性，提供公共产品和服务，但我国政府却把这个责任推向了社会，寄希望于希望工程。希望工程实施这么多年，虽然解决了一些贫困孩子的上学问题，但这必定不是长远之策，这对农村教育体制的建立是起不到什么作用的，2005年政府提出了农村免除教育费的政策，但是光减免教育费还不够，还应该提高贫困地区的教育质量和教育环境，真正让贫困山区的孩子享受到均等的教育机会，从而有助于提高我国全体国民的受教育水平，为市场经济的发展提供大量的优秀人才。

3.政府经营特许权

政府经营特许权在我国很多行业中存在，特别是在市场存在外部性的情况下，这种特许权就会出现，像排污许可证、出口许可证、以及在进行出租车行业的经营许可证等，这些都会使政府获得特许权的垄断经营权。由于市场的外部性，政府获得特许权的垄断经营权是符合市场经济运行的，但是我国政府在经营特许权时却产生了对市场经济有害的行为。一般世界上各国政府都是将特许权卖给直接经营者，而我国政府在有些时候却不是卖给直接经营者。例如出租车行业，北京市政府就没有公开拍卖出租车行业的特许经营权，而是把特许权交给了出租车汽车公司，事实上出租车公司把特许经营权卖给了司机个人，使我国市场主体由于人为造成的地位悬殊现象更严重，同时为政府官员的寻租行为和腐败又创造了机会，又加剧了我国资源配置的人为化，出现了政府与企业关系的扭曲。为了获得特许权，企业行为就必须迎合政府的要求，于是作为市场主要主体的企业的经济自由权力被削弱。目前，我国政府经营特许权的自由裁量权力过大，主要是我国政府层面的法治机制存在缺陷。这会使我国市场经济运行过程中总会出现资源浪费和市场主体行为短期化，整个市场环境缺乏诚信和公平。

4.政府部门违约行为

在90年代中期，欧洲的经济增长有2/3来自现有企业规模的扩大，剩下的1/3来自于新建立起来的企业。美国著名经济学家福山认为，中国经济的增长，主要是靠企业数量的增长而不是企业规模的扩大，关键是因为中国社会是一个低信任度的社会。缺乏诚信机制的社会阻碍了市场经济的自由竞争，会加大市场的不确定性，无法形成市场经济主体之间的重复博弈从而降低了市场经济主体之间合作积极性，有效的市场经济是合作的经济。那么我国社会的信誉机制为什么建立不起来呢？主要有两个原因：（1）政府的政策制定缺乏核心定位，总是存在脚痛医脚，头痛医头的情况，于是引起政府政策摇摆不定。（2）政府违约行为。2000年7月《东方时空》报导过一起政府部门之间因为利益之争而引发的争议。政府部门之间的争议最终受害人当然是市场主体。因为政府部门之间争议导致公共服务无人提供，而市场主体已经为该公共品或服务支付了费用，所以不管出于什么原因，政府部门必须按约定提供相应的服务。政府部门不能按时提供服务，不仅是失职，而且是违约行为，应该为对市场主体造成的损失支付违约金。但我国法律对政府违约行为却没有约束，对于政府这种违约行为，政府部门是不需要支付违约金的，违约不用补偿必然导致政府违约行为普遍性，这对社会规则的建立和秩序的形成是极其不利的。

以上4个方面只是目前我国政府行为不当的一小部分，我国政府的行政能力很强，但是对政府行为法律约束力却很弱，引起市场主体的行为选择空间缩小，资源配置人为化现象严重，这些都会阻碍我国市场经济的健康发展。

四、小结

改革开放以来，市场经济在我国取得了很大的进步，也为我国经济发展作出了很大的贡献，但是在市场经济的进一步发展的过程中，遇到了许多问题，尤其是我国政府的过度干预或不适当干预造成了市场经济运行的低效率，市场外部性和政府干预外部性现象经常同时存在。因为政府自我授权和自我裁量空间太大，削弱了市场主体的经济行为和人身自由，在我国出现了许多“非法”生存，像民间金融是“非法”、农民在城市的生存和活动是“非法”、做小生意的小商贩影响了市容所以也是“非法”等等“非法”生存。“非法”生存在我国比比皆是，这是我国政府权力大的一个很好的写照。为了激发市场主体的积极性和经济行为的长期性，同时为了促进市场规则的建立和秩序的形成，对我国政府层面的法治一定要重视起来，推进我国民主宪政建设，特别要加强对公共权力和最高权力的监督和制衡。