关于乡镇财政建设与农村经济发展研究

韦素华

一、乡镇财政现状

1.财政收入规模小，财源乏力

随着国民经济迅猛发展，国家和地方财政收入实现了持续，快速、稳定、增长，但乡镇财政自身造血功能较差，处于先天不足状态，财源总量有限，稳定性差，收入结构不合理，财源建设相对滞后。据调查，2008年河南永城乡镇可用财力为15195万元，而乡镇财政支出为22471万元。其中收支平衡的乡镇只有3个，占乡镇总数10%，收不抵支的乡镇有26个，占乡镇总数90%。

2.财政支出压力大，收支行为不规范

乡镇作为一级政府机构，必须履行政府的职能，为社会提供公共产品，特别是为满足乡镇经济发展需要，各乡镇在基础设施方面投入较多，而2006年取消农业税后，乡镇财政收入明显减少，乡镇地方财政收入与其担负管理基层任务所需的经费有较大的差距，形成乡镇日益增长支出需要与地方经济发展及财源现状的不相适应，由于预算收入小，乡镇支出面临巨大压力，承担基层政府责任的公共支出超过乡镇财政实力。

3.负责面广，债务量大

自市乡财政“分灶吃饭”以来，乡镇财政可支配财力不断减少，虽然乡镇机构改革精简了部分人员，但乡镇行政事业单位供养人员仍居高不下，超编严重，且随着社会经济发展，乡镇又需要吸纳新的人才，如教师、医疗技术人员、计算机人员，农、林、牧、渔等技术人员。这样使得乡镇财政负担的人员经费长期居高，再加上历史债务，乡镇财政多年的“寅吃卯粮”，造成乡镇财政负债累累。沉重债务负担不仅弱化了乡镇财政职能，还使得乡镇财政在高风险状态下运行。

4.资金管理混乱，会计核算不规范

乡镇迫于支出压力，胡拉乱借用于行政支出或发放工资，甚至截留、挪用项目资金、专项资金用于行政支出的现象时有发生。由于财务管理制度不健全，内部控制不严密，监督机制不完善，导致资金管理漏洞多，资金使用效益低下。

二、农村经济发展现状

一是政府对农产品生产的直接调控力度减弱，农民生产什么，怎样生产，主要是依靠农业技术部门和农民自身对市场行情的判断而自由选择，但由于受市场的变化不确定影响，加之农产品生产周期较长、单个农民对市场判断力的不准确性等因素的变化，往往会失去较多的机遇。形成农业生产的无序性，政府又不能象计划经济时期指导农民的单一粮食生产一样，管种管收管卖，因为政府也受地域、信息和把握市场供求能力的限制，不便指挥农民生产经营。农民生产逐渐失去了对政府的依赖性，政府长期以来也找不到与农民利益的结合点，有心帮助农民脱贫致富，但经常又只能作一些边缘性的工作。

二是农民传统的农业生产意识，普遍左右着现时的农业生产。如今，在农民中有两种普遍的极端现象，一种是老一代农民无进取心理，认为此生以温饱为足，只要不象过去闹饥荒就满足了；另一种是新一代农民身份的年轻人的弃农心理，不甘愿守着一方黄土聊过此生，因此，没有人才的农业生产状况在传统基础上发展不快就再正常不过了。

三是家庭联产承包导致农业生产的分散性，使规模经营和整体农业的效益发挥不出来。国家虽然制定出台了完善农村土地经营承包政策，对农村集体土地的科学合理的流转给了较好的政策环境，但由于农业比较效益的劣势和农民传统的民以（粮）食为天的思想禁锢，短期内农业规模经营和土地集约化的局面难于形成。

四是农民普遍对自身的将来持非乐观的态度，即经济心理沉闷。如独生子女、养老、医疗、天灾人祸等方面经常处于孤苦无援的境地。农民人均有限的土地虽然不能实现他们的致富梦想，却也是农民唯一的救命稻草。这就是新老两代农民的心理：既感到种田无望，又得牢牢守住一亩三分地。笔者曾到一个山区村民小组调查，该村的青壮年全部有在外打工的历史。有的长年在外，有的则在农闲时节就近做临工。责任田一般临时转给别人耕种；有时候还找不到承租者，只好荒闲着，但退掉责任田是万万不可的，因为在他们看来外出打工不是一长久的生计，或者外面工作不好找了，或者老了不能外出打工了，土地就是他们的“养老金”。

五是农业为政府提供的财力越来越少，政府工作的主要精力正在或已经转移。农村税费改革使农业实际税负减少，三提五统没有了，乡镇事业的发展似乎不再以农村为依靠，乡政府工作重点也发生转移。因为乡镇政府机器的运转，没有财力基础是无法保证的。

三、完善乡镇财政建设，促进农村经济发展

（一）改革和完善乡镇财政体制势在必行

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，社会主义新农村建设和城市化进程的加快推进，结合乡镇机构改革的现实需要，完善乡镇财政管理体制势在必行。

1.深化乡镇机构改革的需要

乡镇的财政体制是乡镇机构改革的一个痛点。长期以来，乡镇只有事权没有财权，再加上县级财政困难，尽管近年来中央财政拿出资金通过“三奖一补”的形式解决乡镇财政困难，发挥了积极作用，但现实表明，当前乡镇财政的困难问题并没有从根本上得到解决，导致很多服务难以开展。要清晰划分财权和事权，需要进一步深化乡镇财政体制改革，明确县乡财政的事权、职责及其收入范围，从而从根本上理顺县乡财政与上级财政的分配关系，为深化乡镇机构的改革创建一个更有利的平台。

2.满足农村公共产品和公共服务的需要

在市场经济条件下，政府的职能是提供公共物品和服务。从国际上其它发展中国家的发展历程来看，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡阶段，也是该国公共产品和公共服务需求快速扩张的时期。这一时期的国民经济发展依赖于公共产品和公共服务在数量和质量上的提高。尽管我国农村居民的人均GDP还没有达到1000美元，但是大多数农民在满足了吃穿的温饱需求后已经开始转向对教育、卫生、文化等社会性公共产品和服务的需求。农村文化、教育、卫生在很大程度上依赖各级财政的投入，这对各级财政特别是农村基层财政提出了更高的要求。目前，乡镇财政困难，难以满足农村社会、经济全面协调发展对农村公共产品和公共服务的需要，尽管中西部部分地区县乡财政对农村义务教育的支出点总支出的比重高达80%，但这并非公共财政意义上的公共支出结构，而是恶化的“吃饭财政”。所以，解决基层财力不足与农村公共产品和公共服务供给短缺还需跳出“就公共产品论公共产品”的圈子，通过乡镇财政体制改革来实现真正意义上的基层财政公共支出内涵。

3.深化农村综合配套改革的需要

农村综合配套改革是一次农村经济利益的大调整，目的是通过对原有的农村和农业领域的相关制度进行改革，理顺国家、集体和农民的分配关系，真正实现“耕者有其利”。特别是农村税费改革，2006年免征农业税，国家还在生产领域给予种粮农民一系列的直接补贴。

4.统筹城乡发展的需要

在城市化进程中，乡镇是农村与城市相衔接的桥头堡，在社会主义新农村建设中，在实现全面小康的建设中，在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面，乡镇基层政权担负着重要使命，而乡镇财政是政府职能实现的重要保障。因此，加快乡镇财政体制改革，逐步建立并完善农村公共财政框架体系，统筹城乡经济发展，不断加强财政对农村经济的扶持力度，增加对农业和农村基础设施的投入，积极推进小城镇建设，加快农村富余劳动力向非农产业转移。

（二）完善乡镇财政建设，促进农村经济发展

1.转变乡镇财政所工作职能

农村经济的发展需要一个强有力的经济指导组织，农村社会生活需要一个紧密有序的社会环境，国家需要建立一个良好的农村经济社会秩序，政府需要寻到一条与农民相关的利益连线，以此来调动农民的积极性。本着一级政府一级财政的原则，乡镇政府和乡镇财政部门要增强沟通、交流、协调，加强对财政所的领导，支持乡镇财政工作，乡镇财政所要积极配合乡镇政府各项工作，为加快乡镇经济发展和新农村建设作贡献。因此，取消农业税后，乡镇财政要更进一步地做好粮食直补、综合直补、契税、耕地占用税、农村医疗、低保等各项具体工作，以更高的要求和标准做好服务“三农”的工作，充分发挥乡镇财政支持，促进农村经济的有效发展。

2.完善乡镇财政体制建设

（1）完善乡镇财政管理方式。作为我国推进地方政府机构改革和深化财税体制改革的重要组成部分，必须加快推进“省直管县”、“乡财县管”财政体制改革。

（2）坚持事权与财权相结合，建立和完善乡镇“以钱养事”机制。按照事权与财权相统一的原则，上级财政与乡镇财政分割财力时要给乡镇多留余地，根据乡镇实际情况及发展水平明确乡镇事权与财权，特别是对农村社会公益性服务项目的确定，要从农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，要做到因地制宜，科学合理，项目明确，满足农村公益性服务的要求。

（3）加大转移支付力度。转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的重要措施。

3.规范资金管理，提高乡镇财政、财务管理水平

（1）完善乡镇财政、财务管理制度，规范财政财务工作流程。为了实现对乡镇财政有序管理，县财政局应统一制定相应的业务流程、管理制度及岗位职责，做到程序合理，易于操作，责任明确。特别要强化预算管理，严格预算约束；同时，加强债务债权管理，规范理财行为。

（2）规范会计基础工作，实行会计集中核算。一是加强乡镇财务人员的队伍建设，重视相关业务人员的培训，规范会计核算；二是实现报表、账簿、凭证、粘贴单、科目的统一；三是整理归集会计档案，实现规范化管理；四是实行会计集中核算，采取单位报账制，取消乡政府各站所、中小学、行政村的会计岗位，乡镇及以下所有会计核算全部集中在乡财政所进行，分单位设账。