《国际海事调查规则》生效后对中国海事调查体制改革的思考

文／樊 江

Vessel Traffic Service Center of Dalian Marine Safety Administration

一、规则的主要内容及特点

规则包括前言、第一部分总则（第1～3章）、第二部分强制性标准（第4～14章）、第三部分推荐做法（第15～26章），其中第一部分和第二部分是强制性要求，第三部分是建议性要求，但是应尽可能满足其要求。

（一）规则强调安全调查的目的是防止事故再次发生

规则首先提出了海事安全调查的目的不是分摊过失或者确定责任，相反，是为了防止今后发生海上事故。综观当今世界的海事调查的性质，无论其名称如何称谓，总体上都是两种性质的海事调查：一种是以调查事故发生的根本原因为目的，分析影响事故发生的各种因素，包括外在因素、内在因素、人为因素等，以期找到防止事故发生的措施，这种事故调查的性质是安全调查；另外一种就是以判明事故方的责任为目的，分析事故发生的原因是为了在事故责任的判定中决定责任方的错误比例，这种事故调查有行政性质，或者民事或刑事调查的一部分。很显然，规则所要求进行的调查是一种安全调查。为了体现事故调查的技术特征，而非行政特征，规则所称的海上事故或者事件不包括有意对船舶、人员或环境安全造成危害或者破坏的故意行为或疏忽。因此，船舶没有遵守有关的法律规定，且明知故犯造成的海上事故或者事件，是不在安全调查的范围之列的。如在配员不足的情况下船长执意开航导致事故，此类事故应以行政调查方式进行，以便对有关人员做出处理。

安全调查的安全性和技术性要求，还体现在海上安全调查报告包含的内容。除了常规事故调查报告要求的事故概述、船舶基本信息（关于船舶的证书、公司、船员、工作程序）、事故的详细记叙外，还要求包括：1）对起因（包括任何机械、人为和组织因素）的分析和意见；2）对海上安全调查结果的讨论，包括安全问题的确定以及海上安全调查的结论；3）如适当，为防止今后发生海上事故和事件而提出的建议。由此可见，安全调查是基于对船舶技术以及安全管理方面的分析，从而得出事故结论，并且提出安全建议这样一个思路来进行的。安全调查强调了安全文化建设的非谴责性特点，即事故发生后，最为主要的问题不是谴责事故的制造者，而是分析如何去防止再次发生事故。

（二）规则强调安全调查的独立性

规则的总则1.2条规定：“海上安全调查应与任何其他形式的调查分开，并独立于任何其他形式的调查。但是规则并不是要排除任何其他形式的调查，包括对民事、刑事和行政管理行为的调查。”规则的第11章专门针对独立调查提出具体要求：“海上安全调查国应确保进行海上安全调查的调查员公正客观。海上安全调查应能在可能受到调查结果影响的人员或组织不予指导或干预的情况下，报告海上安全调查的结果。”而在推荐做法部分，第16章调查的原则中指出：“独立：海上安全调查应以无偏见以确保信息的自由流入”，要求进行海上安全调查的调查员的职能应独立于：“1）海上事故或事件涉及方；2）任何可做出决定对海上事故或事件所涉及的个人或组织予以行政或惩戒处分的人员；3）司法程序”。这些规定都体现了海事安全调查的独立性要求。

强调安全调查的独立性，最主要的目的还是排除在海事调查中各相关利益方的干扰，从而使海事调查官员能够专注于事件的本身，真正找到事故发生的根源所在。由于船舶发生事故会涉及巨大的经济损失，因此诉诸法律程序是普遍的解决方式。而海事主管机构作为海事方面的权威机构，其在海事调查中得出的结论往往会影响到最终案件的结果，因此行政调查往往很难做到客观公正。加之行政调查方式会对当事人造成巨大的心理压力，接受调查方为了尽可能减轻自己的责任，往往会避重就轻，使普通的行政调查不容易找到事故的真实原因。采取独立的安全调查在西方发达国家已经是非常普遍的做法，虽然这样做需要投入较多的人力、物力、财力，在某种程度上有浪费资源的嫌疑，但是对还原事故的本来面目，找到深层次原因，还是非常有效的调查方式。

（三）规则强调调查报告不得用于其他目的

规则14.1条要求：“海上安全调查国应就非常严重的海上事故的每次海上安全调查，向国际海事组织提交海上安全调查的最终报告。如果对除了非常严重的海上事故以外的事故或者事件进行海上安全调查，并且提出的海上安全调查报告包含可防止今后发生海上事故或事件或减轻其严重性的信息，也应向国际海事组织提交最终报告。”很明显，向国际海事组织递交最终的海上事故安全调查报告，是每个海上事故安全调查国的责任。同时，海上安全调查国应向公众和航运业提供最终海上安全调查报告，或如果最终海上安全调查报告由另一国家或组织发布，海上安全调查国应保证提供必需的详情来协助公众和航运业取得报告。这样做的目的，是使海上事故安全调查报告能够广泛地传播，尤其是在航运业界传播，以最大限度地使公众了解事故的真相，使船舶管理者能够从事故中汲取教训，针对报告中提出的安全建议，提升自身的安全管理水平，从而实现安全调查的最终目的——防止事故再次发生。

但是，安全调查报告的公示，并不意味着调查报告可用于除了安全以外的其他目的。相反，规则对于安全调查报告的信息保密提出了要求。规则13章海上安全调查报告草案规定：“如经请求，海上安全调查国应向由重大利益关系的国家递交一份报告草案的副本，允许有重大利益关系的国家对报告草案提出意见。”但是，要求收到报告的有重大利益关系的国家，保证不经海上安全调查国明确同意，或者除非该报告或文件已由海上安全调查国发布，不传播或不导致传播、发布或提供报告草案或任何部分。同时，要求收到报告的有重大利益关系的国家，确认报告草案内的证据在对提供证据人的民事或刑事诉讼程序中不会被接受，否则海上安全调查国有权拒绝提供安全调查报告草案。在规则的推荐做法部分，第23章信息的保密专门对安全调查报告中的安全记录披露的信息做出了具体而详细的规定。

除此之外，在从船员处获得证据时，要求告知海上安全调查的性质和依据，并且使其获得法律咨询，使其明了：“1）在海上安全调查后的任何诉讼程序中可能受到牵连的任何潜在风险；2）不自证其罪或保持沉默的任何权利；3）如果船员向海上安全调查提供证据，为防止证据的使用对其不利而对其提供的任何保护。”通过对船员人权的保护，使船员尽可能消除如实陈述事故经过的疑虑，从而为挖掘事故的真实原因提供有力支持。但是能实现这一目标的重要保证，就是海上安全调查报告的有关细节不能用于有关的司法程序。

二、对中国海事调查制度改革的思考

1.海事调查立法制度的改革设想

我国已经建立了一套海事调查制度。海事调查制度的法律基础包括：《中华人民共和国海上交通安全法》第四十三条规定：“船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。”《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第十五条规定：“港务监督根据海上交通事故的调查，做出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任。”从上述法律条款的规定可以看出，我国海事调查制度主要是以判明责任为目的的行政性调查。这与规则制定的初衷——安全性调查有很大的差异，如何在法律层面上解决这一问题，是解决我国在履行此规则方面问题的关键。

对立法制度的改革设想之一，是对现行的《海上交通安全法》和《海上交通事故调查处理条例》进行必要的修改。但是由于海上安全交通法的法律层级很高，对其修改涉及的范围广泛，且必须通过全国人大才能修改，因此短时间内很难对其进行修改。比较现实的方式是在海上交通事故调查处理条例中加入有关海上安全调查的要求，对需要进行海事安全调查的情况进行归纳和总结，使其基本符合规则的要求。设想之二，就是直接制定海上安全调查方面的法规。鉴于我国目前还没有海上安全调查的概念，因此可直接以《海上安全调查管理条例》为名，直接制定符合规则要求的法规，使其与现有的海上交通事故调查处理条例平行，同时此条例并不影响海上交通事故调查处理条例的适用。既保留了原先对海事行政调查的功能，同时也增加了针对安全性的海事安全调查。

2.海事调查机构调整的设想

由于我国海事调查机构完全融合于海事机构中，因此没有专职的海事调查机构。我国已经实施了海事调查官制度，要求所有进行海事调查的人员必须持证上岗，并且分为高级、中级和初级海事调查官，高级和中级海事调查官还分为涉外调查官和非涉外调查官，应该说我国的海事调查官在人力资源方面是比较充足的。但是由于没有专职的海事调查机构，加之海事机构的轮岗制度，导致很少有人长期从事海事调查工作。目前部海事局、直属海事局、分支海事局和基层海事处都有持有海事调查官证书的人员，并且这四级海事机构都在不同的权限范围内负责海事的调查工作，导致调查方法和经验都分散在不同的机构，缺乏集中有效的管理，影响海事调查的质量。

由于规则对海事安全调查的独立性要求很高，既要求安全调查要独立于其他形式的调查，同时又要求安全调查不应受到任何外部条件的干扰，并且从事调查的人员不应同时具有处罚的权利。而我国目前的海事调查制度是将调查和处理放在一起来操作的。这样做的好处是可以提高效率，节约执法成本，树立海事调查的权威性，减少资源的浪费。但是弊端也是明显的：在海事调查中，过多重视事故的责任，为了判明责任而寻找原因，难以发现深层次的根源，甚至主观因素占上风，造成执法不公，最为主要的弊端是事故调查常常是就事论事，难以有效地避免事故再次发生。

因此为了能够有效地实施规则，有必要对现行的海事调查机构进行调整，使其符合规则的精神。建议在部局成立专门的海事安全调查处，在相应的直属局和分支局建立海事安全调查处（科），海事安全调查部门应抽调高级和中级以上的调查官，以保证海事安全调查的质量。同时，对海上事故建立分级制度，海上安全调查并非调查所有的海上事故，而是有选择性地调查重大事故和有代表性的事故。在我国目前的航运形势下，还有大量的低标准船舶，甚至有很多违法航行的船舶，因此必须保留原有的行政调查方式，以确保海事发生后能够及时有效地处理。但是海事安全调查部门有权监督行政调查的情况，避免原因不清的调查结论。同时海事安全调查机构还负责涉外的海事调查，研究最新的海事调查动态，积极参与国际合作和地区合作，以及对海事调查官员的培训和选拔工作，使其成为国内海事调查方面的中坚力量。

3.海事安全调查报告公示制度的设想

海事安全调查的最终成果是制成安全调查报告，客观地分析事故发生的原因，同时提出安全管理的建议和措施，敦促有关的企业、行业和部门执行安全建议，也包括海事监管机构存在的问题。规则提出海事安全调查应是“非谴责性”的，因此要求海事安全调查所拥有的任何海上安全记录不在刑事、民事、惩戒或行政诉讼程序中披露，除非作为诉讼对象的某人的行为系有意造成破坏性后果或已意识到有造成破坏性后果的重大风险，并且其知道冒此风险是不正当的。这些规定的目的是使接受安全调查的人员能够消除疑虑，鼓励他们敢于提供真实情况，还原事故的真实面目。

但是，按照我国目前海事机构调查报告的司法实践来看，大量的调查报告被用于海事法院审理案件。按照最高法院民事审判第四庭、中国海事局《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》（法民四（2006）第1号）规定：“海事法院因审理海事案件需要到海事局调查搜集证据时，海事局应提供事故当事人提交的证据材料以及其他与海上交通事故有关的证据材料；海上交通事故当事人在海事局事故调查中签字确认的调查材料，除非有相反的证据和理由，海事法院可以作为证据采信；海事调查报告及其结论可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分的事实依据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。”由此可见，我国法律允许海事调查所得到的证据用于民事、刑事和行政诉讼。因此，如何理顺这一法律关系，是在我国顺利实施这一规则的重要环节。

现在部海事局网站上已经开始公布一部分海事调查报告，允许公众浏览和下载，这是履行规则的一部分。更为重要的是使调查报告中的安全建议能够落到实处，避免类似的事故发生。因此，成立专门的海事安全调查机构，就可以有专门人员去监督有关企业或行业对安全建议的落实情况。同时，对海事安全调查报告进行公示，也有助于提高调查报告的质量，提升撰写人员的水准，从而从根本上提升我国海事调查机构的调查质量和水平。