船舶交通管理责任风险与对策

文／陈瑞林

海事行政执法在维护水上交通安全和经济建设中发挥了积极作用。它作为行政执法的一种，不可避免地存在一定的行政执法风险。本文以船舶交通管理为主线，从交通管理的基本职责出发，系统地阐述交通管理的法定职责、法定职责不明确之处、易发生的责任风险和采取的防范措施。

一、职责定位

船舶交通管理（VTS）主要是通过船舶报告制度和VTS设备进行监控、整顿船舶交通，建立良好的交通秩序，协助船舶航行，减少海难事故，特别是船舶碰撞、搁浅、触礁这些船舶交通事故的发生，从而保证船舶安全，保护水域环境和社会环境，提高船舶交通效率。VTS中心主要职责是根据规则的要求为船舶提供交通服务，根据授权实施船舶交通管理。

二、存在风险及成因

（一）制度和政策因素

（1）监管职责的交叉。渔船是由渔政管理部门实施管理，而VTS主要是针对商船的管理，在《中华人民共和国海上交通安全法》中，船舶的定义包括渔船。而在《VTS实施细则》中，对船舶的概念也未明确。为此，在VTS监督管理下，对于渔船的违规，如占用航道、不听从海巡艇的现场指挥等，海事机构现场执法处置手段有限。

（2）制度的不完善。按照船员有关条例，船长对船舶的航行安全指挥权具有绝对的权力，VTS人员无权干涉船长的航行指挥权。在《VTS实施细则》中，VTS中心及其工作人员不承担提供交通服务而引发的刑事或民事责任。实施交通管理中，出现上述情况，需要承担什么的责任，包括承担经济、民事和刑事责任，目前相关的法规未有明确的说法。

（二）机制和外部环境因素

随着船舶智能化、自动化水平的不断提高和海上通信技术的发展，人、机、环境、管理成为海上交通事故四大因素，机制和外部环境因素也成为制约海上安全主要外部风险，主要表现如下：

1.交通管理运行机制

船舶交通管理系统主要提供信息服务、助航服务、交通组织服务和支持联合行动、监管职能等。按照《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》第十六条和《船舶交通管理系统运行管理规定》第四条，现场水上交通安全管理工作应以VTS系统为主线和中心，结合传统有效的监管手段和方法，形成立体、高效、有机统一的监管体系。

1）在信息服务职能上，是应船舶的要求提供的有关信息服务，而作为海事机构职责主动播发的航行通（警）告、航行动态等重要的交通安全信息，这方面易导致责任问题，如播发的及时性、内容的准确性等。

2）在助航服务上，易出现接收船舶请求或主动提供助航服务后，是否提供该船正确信息，是否对他船进行警示，是否保证协助服务的有效性等责任问题。

3）在交通组织服务及支持联合行动上，这些都是主动服务行为。VTS中心监督船舶的行动易出现错误指挥、指挥失当或是监控不到位的行为。在监督管理方面如发现通航秩序混乱没有采取及时措施改善，发现船舶航行、锚泊、作业未遵守有关规定没有及时制止等。

2.外部环境因素

国际海事组织制定的大量国际公约、决议、指南和我国海上交通监督管理机关制订的国内交通安全法规文件中，都涉及环境因素，环境因素主要包括港口设施规划和设计、助航标志与设施、天气和水文条件等。外部环境的不确定性和不稳定性可能会导致执法责任风险发生。除了自然条件外，航道条件（如航道水文、地理和环境等）和港口设施条件也成为制约航行安全重要的外在环境因素。

（三）人为和实施因素

（1）值班人员性格、气质、偏好等人格特质各异，导致在实行船舶交通组织管理活动中执行安全管理法律、法规的力度不同。虽然船舶交通管理服务信息系统运行管理规定等规章制度对VTS值班人员配备及任职资格进行了明确规定，但是由于值班人员的性格特质和行为趋向、风险爱好程度等不同，可以分为风险爱好型、风险中立型、风险厌恶型三种。对于风险爱好型值班人员，其在审核船舶进出港、指挥和协助船舶避碰等活动过程中，容易忽视现场情况，如船舶交通流、能见度、潮流、不同船舶操纵性能等，凭借个人主观臆断和经验，对风险因子认识和评估不足，下达错误交通指令；对于风险厌恶型值班人员，由于自身对风险容忍度较低，其内心存在逃避风险，因此容易患得患失，过高分析和评估外在风险，因此，在执行交通组织管理指令时，有时为了安全会过度采取规避风险措施，如禁止船舶航行，这会给船舶航期带来一定延误，从而影响船东利益。

（2）船员素质高低导致船舶在同一风险环境下应对风险能力差异很大。船员作为海上船舶航行、锚泊、作业的直接责任人，也是水上运输和安全生产主体，其综合素质不同使其应对风险处置能力也相差很大。如值班人员下达同一协助船舶避碰指令，对于操船技术熟练、心理素质过硬、反应能力快速的船员而言，在执行安全操作和避碰行动时，能够根据当时环境情况积极和及时采取有效操纵行动，达到宽余避让效果；对于反应迟缓、心理素质较差、操船技术差的船员而言，在满足安全避碰环境下，可能会采取不当措施造成海上交通事故。因此，也会出现由于船员素质过低而影响值班人员下达指令执行效果现象。

（3）船岸信息不对称容易引发道德风险。船舶在流动中，所处环境时刻在变化，如船舶航行中遭遇雾袭，突遇狂风巨浪，其可能为了经济效益向交通管理部门报告错误船舶动态信息，这可能直接导致交通管理人员做出错误决策和指导意见。而在海事调查过程中，很难追查出船舶事发现场气象、海况情况，由于船舶所处安全信息与岸基管理部门和交通管理部门掌握航行安全信息不对称，容易引发船舶船员将风险转嫁到交通组织指挥人员身上。

（4）交通管理人员与船舶生产人员的价值取向不同，和谐安全营运环境很难达成共识。交通管理人员作为海上交通安全管理者，其维护海上交通安全主要依赖行政手段，而行政强制手段具有强制、直接、快捷特点，船舶生产人员作为被管理者，由于其所处地位不平等和心理对抗特点，使得他们对安全生产认识高度很难达到交通管理人员的要求，因而和谐安全营运环境很难达到。

（5）交通组织管理活动随机性。如在审核船舶进出港计划活动中，虽然各种类型的船舶均在通航评估中对天气条件包括风力、能见度、潮流等各种限制做出规定，但是值班人员在界定这些天气条件时存在一定的随机性，个人取定的标准存在差异而导致延误船舶靠离港计划所致的损失等，行政相对人由此有可能对存在的取值标准不同而导致行政争议。

三、防范措施和建议

（1）加强立法，规范管理。鉴于我国船舶交通管理起步晚、发展快的现状，现有法律、法规明显不能充分发挥交通组织的管理职能，建议整合和优化海上执法资源；在国家立法无法到位的情况下，建议先争取地方立法。

（2）加强对人机管理和管理心理学等管理学前沿领域研究，选拔、打造一支适岗交通组织管理人员队伍，制定、建立和完善相关值班人员准入、培训、交流等相关制度。

（3）海事管理机构在加强事中应急和处置的同时，应强化源头管理，在船员考试、评估和发证环节要严把关口，对在职船员应加大知识更新培训力度。

（4）海事管理机构正确处理好监管和服务之间关系，交通组织管理部门在正确履行交通组织管理职责的同时，应给予船舶充分发挥作为安全航行行为主体的作用。交通组织管理部门可能会对现场动态不完全掌握，对船舶综合态势也不是很了解，特别是协调避碰成为目前海上船舶航行和船员常用做法时，值班人员如果仍然机械按照《避碰规则》规定对船舶进行交通组织、指挥和协调，可能起到事倍功半的效果。

（5）船舶交通管理作为管理活动之一，海事管理机构应该处理好交通计划、组织、控制、协调等几个基本活动，如进一步完善船舶报告制度，加强制定重点水域船舶定线制度，合理控制交通密度和交通流，高效协调指导船舶避让行动等。