中国征地制度改革：基于网络治理的途径

刘 锦，马晓玲，胡 刚

（1.暨南大学管理学院，广东 广州 510632；2.广东省发展和改革委员会信息中心，广东 广州 510030）

在中国工业化和城市化的发展过程中，土地征收制度发挥了重要的作用，提供了经济建设必须的建设用地。然而在征地制度的实施中，各种问题层出不穷。目前学界比较重视对征地制度内容和效果做规范性的分析和评价，相应也提出了一些对策和建议，但是在征地制度涉及的各主体互动作用上给予的重视并不够。而恰恰是这种主体的互动作用构成的独特网络形成目前的征地制度，其网络关系进而决定了制度环境中矛盾出现的必然性。

土地征收制度牵涉多方利益的分配问题，本文通过政策网络和网络治理理论的中观分析视角，考察征地制度的利益相关方和政策主体间的关系模式，客观描述征地制度的网络特征，同时提出相应的政策建议。

1 中国征地制度存在的问题

1.1 地方政府“土地财政”逐利倾向日益显著

1994年的财政分权改革使得地方政府的经济主体地位得到空前强化。在现行土地征收制度中，农地征收之后，新增建设用地的有偿使用费（即土地出让收益）30％上缴中央，70％留予地方财政。随着城市化的推进，地方政府“以地生财”成为政府资本积累的重要手段。如2007年广州市政府财政收入接近40％来源于政府土地出让收入（表1）。地方政府财政收入对土地出让收益的严重依赖，一方面累积了财政风险，更重要的是政府财政逐利倾向的加强，强烈刺激了政府的征地意愿，使得政府在征地制度体系中的裁判地位的公正性受到质疑。

表1 广州市财政收入与土地出让收入对照表Tab.1 Comparison between fiscal income and land remising income of Guangzhou City

1.2 被征地农民权益受到侵害

现行征地制度下，被征地农民缺乏表达自身利益的正常渠道，处于被动地位。政府在土地出让中获得极大的土地出让差价，而被征地农民得不到土地出让增值收益，这是土地征收中最主要的矛盾，也是众多土地纠纷的重要原因。此外，征地补偿安置通常由政府单方决定，被征地农民难以与政府谈判以维护自身权益。许多失地农民成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无游民”，生活得不到保障，成为社会的不安定因素。

据调查，广州市白云区土地征收补偿费用多在5万—8万元/亩间，基础设施建设项目的征地补偿费更低。政府将土地出让给房地产开发商的价格却在300万元/亩左右，政府在土地征收中获得巨大的收益（表2、表3）。

1.3 乱征滥用，耕地保有量持续减少

表2 2007年广州市白云区各类土地征收补偿费用表Tab.2 Com pensation table for various land expropriation in Baiyun District of Guangzhou City in 2007

在现行征地制度框架下，“社会公共利益”界定不明，对土地征收主体的行政监督不到位，政府与土地开发商出于利益驱使相互利用，导致非法占用耕地现象时有发生，加重了耕地不断减少的趋势。从表4可以看出，进入21世纪以来中国耕地存量每年持续减少，建设用地每年新增30万—40万hm2。

表3 2007年广州市白云区部分地块出让价格Tab.3 Land remising prices for partial land blocks in Baiyun District of Guangzhou City in 2007

2 征地制度的网络分析

政策网络理论是20世纪70年代末期兴起于公共政策领域的一项重要研究课题。彼得森的解释“政策网络是拥有各自利益倾向的特定政策部门，他们有能力推动政策走向成功或使得政策面临失败”［1］较形象地说明了政策网络中主体的互动作用。西方学界对政策网络理论的研究形成了英、美学者为代表的利益协调学派和德、荷学者为代表的治理学派。前者强调政策网络是国家与各种利益团体的关系形式，这种网络关系对政策过程和政策结果产生重要影响。治理学派继承了利益协调学派关于利益联盟和合作的思想，同时将政策网络视为一种与市场、政府鼎立的治理形态，是当政治资源散布于公共与私人部门状态下的资源动力机制［2］。按照治理学派的观点，政策网络的本质特征是一种在非等级协调之上的，公共与私人部门可以互动的治理形式或结构［3］。

在中国现代化进程中，传统的利益格局和决策模式的单一性状况出现了较大的改变，利益结构多元和决策过程的部门化趋势在加剧，中国征地制度中各行动主体的冲突与合作，都是基于实现各自利益目标而形成的，政策网络理论为理解这一问题提供了很好的分析工具。

在中国征地制度的形成过程中，各级政府部门和相关主体，为了追求各自的利益和目标结成了特定的网络关系。为了理解征地制度的政策后果和相关问题，需要对征地制度网络的行动主体进行梳理。如农地征收过程所涉及的行动主体包括：中央政府、地方政府、土地开发企业、村集体组织和农民。这些行动主体在征地政策的形成和执行中有不同的利益诉求，因而形成了各不相同的网络关系。

2.1 政策网络主体类型

（1）以中央政府为主导的政策共同体①20世纪80年代，罗茨（Rhodes）以权力相互依赖的关系为核心，依据网络成员的稳定性、限制性以及与其他网络、社会团体的关系程度和资源特点，把政策网络类型按照整合程度由高到低进行排列：政策共同体、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络。。征地制度及其相关法律法规的出台，是在国务院处于行政主导地位、全国人大处于立法主体地位以及国土资源部等相关部委负责制定具体实施细则的背景中进行的。这些处于中央层级及其部委的政策机关的相互依赖关系通常比较稳定，是一种政策共同体。

这一层级的政策主体从全局整体考虑问题，既要考虑保持经济建设稳步发展所需要的土地供应，也要考虑保持所需的耕地存有量，提高土地利用效率，以及防范农地征收后遗留的社会问题，力图在提供建设用地的同时，把农地征收的社会负面效应降低。

（2）以地方政府为中心的府际网络。中央政府虽然有权制定相关征地政策和制度措施，但在实际操作中，需要依靠地方政府的贯彻实施才能达到政策目标。此外，由于地方政府担负着发展地方经济的重任，独立行政权力很大，其意愿对征地政策执行效果起到关键性作用。在征地制度的实际执行过程中，地方政府有着不同于中央政府的利益目标，使得政策的执行与中央政府的意愿有较大偏离。

地方各级政府及其部门所构成的府际网络，主要追求地方经济的发展和地方财政的充盈，对征地政策的社会后果的关注度明显不如对征地政策的经济效果的关注度高。由于政府对一级土地市场的垄断，以及土地出让的巨大增值收益，地方政府往往在利益驱动下，对农地进行非法征收，或者在合法征收的名目下侵害农民权益。

（3）房地产开发商为代表的生产者网络。生产者网络由土地开发企业所构成，主要是房地产开发商。生产者网络作为企业集结的网络有明显的利益趋向，各个主体相互竞争但又相互依赖，处于一种动态平衡状态。此外，生产者网络由于明确的利益驱动，必然与其他网络发生联系以实现目标，因而生产者网络与其他网络的互动与联系模式成为影响政策效果的重要因素。

（4）村集体组织和农民。村集体组织一方面是村民全体的代表，有反映农民集体利益的诉求；另一方面，村集体组织作为地方行政体制中的一层管理设置，起着沟通上级行政组织和农户的重要作用。但其组织掌控者（村干部）由于受上级行政组织的领导，可能成为府际网络中的一员。因此，村集体组织并不能完全代表农户的利益。村干部与农户既有共同利益也有其个体利益诉求。被征地农民的群体特性在征地制度实施过程中议价能力较弱，属于弱势群体。如果这一群体的利益诉求得不到表达，积累的结果则会导致群体上访或冲突。因此，被征地农民的相关问题处理是否得当合理，成为征地制度执行能否成功的标尺。

2.2 政策网络关系

政策网络关系主要是指政策过程中各网络的对抗、联盟、合作和协调关系。网络间各种关系的形成，取决于各网络主体的利益需求和目标。网络间的关系在影响网络结构的同时也影响着政策结果。因此，分清网络主体关系成为政策网络管理的重要依据。

（1）政策共同体和府际网络的对抗。征地制度中，政策共同体立足全局，没有明显私利目标，与带有明显自身利益的府际网络之间不可避免地形成对抗。这种对抗突出表现在中央政府调控土地市场和房地产市场时，地方政府在追求经济增长和财政收入的利益驱动下，会与中央政府的调控政策背道而驰。

（2）府际网络与生产者网络联盟。网络联盟通常基于共同的利益追求，其关系十分稳固。地方政府为追求地方经济增长，依赖土地开发企业的合作；为满足相关企业的要求，地方政府就可能违法征地。此外，房地产业是地方经济的支柱产业之一，地方政府为获取充足的财政税收收入，有极强的动力为房地产开发商服务，为其低价征地或压低农地补偿费用。地方政府各级行政管理部门（国土、工商、财税和房管部门）在征地、卖地过程中，与生产者网络产生密不可分的关系，形成了政策的次级网络。正是在这个系统中，各种与征地相关联的“寻租”行为不断发生。府际网络和生产者网络的联盟对上对抗政策共同体，对下俘获村集体组织对抗被征地农民。正是这一层基于利益的联盟关系，使征地政策执行偏离原定意图，使被征地农民利益不断遭受侵害，征地纠纷频发。

3 构建良性网络治理机制

中国征地制度在执行中产生的诸多问题，与该制度网络行动者的网络结构和网络关系密不可分。要解决这些问题，从表面看是要改革征地制度中的不合理因素，或加强对失地农民的补偿。但以政策网络理论的视角，问题的关键在于改变不合理的网络关系，或者说通过网络再造（network-reinventing）途径，促使良性的网络互动结构生成。以中央政府为主体的政策共同体网络，由于难以通过科层治理方式强制府际网络行动，因而不能单方面决定征地政策的成功执行，而必需与相关网络主体互动，实现资源组合优化，达到“善治”目标。这也正是网络治理理论的核心治理思路：合作治理、互动治理。征地政策网络再造应从以下方面进行。

3.1 打破府际网络和生产者网络联盟

征地制度体系下发生的诸多征地纠纷以及被征地农民利益受侵害的事件，都与府际网络和生产者网络基于共同利益构建的网络联盟有关。由于这一网络联盟有较强的行动能力，上与中央政府博弈，下与失地农民博弈，成为网络协调最大的沟通障碍，必须将这一联盟关系打破，才能打通各网络平等互动的渠道。生产者网络是基于企业追求利益最大化的目标而集结的，而府际网络的利益倾向完全是由于地方各级政府和部门职能错位所导致的，必需进行调整。这是征地制度改革成败的关键。

中国土地具有全民所有和集体所有的性质，土地出让金完全可以由中央政府设立土地出让基金理事会管理。将土地征收审批权上收中央层级，由国土资源部管理。对征地农民的补偿和安置，可以由土地出让基金理事会负责执行。改变地方政府作为征地出让博弈的核心主体的制度设计，使地方政府关注的焦点从出让土地获得短期卖地收益，转移到通过发展经济、增加企业和个人收入来实现长期财税收益，这样才能从根本上遏制地方政府“卖地生财”的冲动［4］。这种改变地方政府在征地政策中职能的途径，也是将府际网络和生产者网络联盟转变成政策共同体、农民组织和生产者网络互动议价过程的突破口，可使多方信息平等沟通，使利益冲突在协商和讨价还价中转向共赢。

3.2 积极构建农民自利组织

政策网络中的行动者能力包括信息交流、拥有资源和网络互动的能力。这一能力的高低直接影响网络结构和网络间的关系。农民群体由于自身素质特点，具有弱行动能力特征。政策网络过程虽然是一个平行互动的资源交换和协商合作过程，但在这个过程中仍有大量的利益冲突，有强行动能力的组织才能在讨价还价的议价过程中逐步达到自身的目标，与其他网络主体实现共赢。

部分学者认为农民利益集团缺位是公共政策领域里的突出现象，农民对政府政策制定的影响太弱也造成了三农问题的加剧［5］。政府应该鼓励农民自利性组织的发展，应当帮助农民建立维护其权益的各种组织。这股来自第三部门的力量，将成为征地政策网络中增强农民组织在网络互动中行动能力的动力。

3.3 引导生产者网络和农民合作协商

征地制度中最直接的主体就是被征地农民和土地开发企业。政府引导这两方直接就征地问题进行协商可以节省较大的交易费用，达到最有效的结果。政府的作用是要维持整个议价过程的公正，推动网络互动协商。

具体而言，地方政府应当回归政府“公共利益代表”的本职，与中央政府一起作为土地交易和博弈过程的规则制定者以及争议裁定者。土地开发企业和被征地农民在专业网络的建议和议题网络的广泛参与下，就征地补偿、失地农民安置等问题进行磋商。代表中央政府的土地出让基金理事会负责所有土地出让资金的收付和运用，相关专业机构就征地补偿方案和安置方案进行评估，并提供相关建议。中央政府与地方政府也可就土地增值收益的运用进行公开协商。这种多主体参与的政策网络互动，能够促成利益相关方意见的充分表达，多方共识将为政策执行扫清障碍。

3.4 强化政府网络管理能力

随着社会的发展，各种社会事物的复杂性加剧，传统政府越来越难以通过传统手段单方面主导政策过程。在多种行为主体的非正式关系网络中，政府更应该加强网络管理能力。政府在网络治理中需承担领导作用，成为网络的中心。但这与官僚制下政府成为权力集中化的中心是不同的［6］。征地制度中，各级政府应该成为大小网络的中心节点，将许多网络行动者连接起来，动员各方参与，协助沟通与合作，承担为政策进程构建所需网络的责任。

中国征地制度所涉及利益的复杂性使得该制度的有效执行必须建立在共识的基础上，“强制”显然不是长久战略。政策网络理论视角提供一种多方合作的治理手段，其核心是培育合作与协调机制。因此，通过加强政府网络管理能力，构建良性网络治理机制，中国征地制度改革则可能在多方互动的基础上实现共赢。

（References）：

［1］Pemberton，H.Policy networks and policy learning：UK economic policy in the 1960s and 1970s［J］.Public Administration，2000，78（4）：771-792.

［2］Borzel.Organizing babylon：on the different conception of policy network［J］.Public Administration，1998，76（Summer）：253-273.

［3］Skok，J.E.Policy issue networks and the public policy cycle［J］.Public Administration Review，1995，55（4）：325-332.

［4］周建亮，吕振臣.我国土地征用制度改革的价值目标选择［J］.中国行政管理，2008，（4）：61-64.

［5］姜凌，王成璋.中国农民利益集团缺位的影响及对策［J］.经济纵横，2007，（10）：36-38.

［6］朱德米.网络状公共治理：合作与共治［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，（10）：5-13.