德国城乡协调发展及其对中国的借鉴——以巴伐利亚州为例

叶剑平，毕宇珠

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

德国巴伐利亚州（以下简称巴州）以高度发达的制造业和服务业在国际上享有盛誉，但历史上，它曾是德国落后的农业地区，二战后初期农业仍吸纳了1/3人口［1］。其独特的发展道路，与多数国家（包括中国）和地区大量占用土地资源和牺牲环境发展经济形成鲜明对比。目前巴州约80％的乡村土地面积承载着近60％人口及国内生产总值的50％［2］①文中关于巴州的数据如未说明，均选自Statistisches JahrbuchBayern（1952-2008）。，其经济发展之路不是耕地变厂房、乡村变城市，而是城乡协调发展。本文从基础设施建设、财政转移支付、产业结构调整和土地综合整治等方面剖析该州城乡协调发展路径，为中国城乡协调发展提供借鉴。

2 德国巴州的城乡协调发展路径分析

城市具有“集聚效应”，吸引工业向城市集中，并对农村资源包括农村人口具有吸纳功能，促使城市规模不断扩大。二战后经济复苏时期的巴州，大批农民纷纷卖掉土地，涌入城市寻找就业岗位。这种情况下，发达国家多实行彻底的结构转型政策，发展重点城市，但巴州政府提出了“城乡等值化”的战略目标，通过城乡空间规划体系设计、基础设施建设、财政转移支付、产业结构调整、土地综合整治，促进乡村地区社会经济发展。

2.1 系统的城乡空间规划体系

1965年，巴州基于《联邦德国空间规划》，制定了《城乡空间发展规划》，将“城乡等值化”确定为区域空间发展和国土规划的战略目标，从法律上明确了这一理念。该目标要求城乡居民具有同等的生活、工作及交通条件，保证土地资源的合理利用，保护水、空气、土壤等自然资源。巴州城乡空间发展规划将所有区域划分为都市区、经济结构较好乡村地区和经济结构欠协调乡村地区三类（图1），针对市场在配置资源时出现的负外部性问题，政府按照三类地区不同的发展矛盾和诉求，分别制定政策措施，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，保障城乡等值化发展。为确保城乡统筹和区域均衡发展，有效保证人口安居乡村，巴州划分出高级中心、中级中心、低级中心等不同的区域等级，保持大城市（高级中心）的经济实力，增强扩散效应，并根据分权原则在农村地区建造新的城镇中心［3］，以现有的城市为主体，把区域统一体引向许多平衡的乡镇，促进区域整体发展，重建城乡之间的平衡。

2.2 有效的基础设施建设

图1 三类规划区分布图Fig.1 Distribution graph of three types of planning areas

巴州占德国国土面积的1/5，为降低交通运输成本，促进城市反哺农村，该州在城乡空间规划的基础上制定了《交通整体规划》，统筹规划交通设施建设［4］。1950年，巴州境内的高速公路只有570km，20世纪80年代增加到1560km，占全国高速公路总长度的21.4％。为保障城乡经济统筹发展，还建有总长达12.65×104km的地方公路网。图2是巴州1970年和2002年的高速公路分布图，颜色越深，距离高速公路越远，经过32年的基础设施投入，在图2（b）上仅剩临捷克边境地区呈深色，全州基本实现了交通通勤均等化。道路交通网络建设加强了城镇间、城市间的联系，加快了商品流通，扩大了城乡居民的消费，为城乡协调发展创造了条件。

图2 公路交通网图示Figu.2 Graph of road transportation network

2.3 积极的财政转移支付

二战后，巴州政府针对各地区发展水平差异大、乡村地区经济基础薄弱等问题，直接用财政转移支付提高落后地区的财政能力。1999—2002年，巴州获得的148亿欧元财政转移支付资金中，72％投到乡村地区，而拥有总人口38％的聚居区仅得到财政转移支付的28％。2000—2006年，欧盟向巴州提供了4亿欧元社会基金（ESF），巴州政府将其中大部分投入到经济结构欠协调的乡村地区。通过交互地方税制度，巴州用中央财政下拨给地方财政的税收弥补地方自主财源的不足部分，以此缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。从2006年国家各乡镇财政补贴分配图（图3）可以看出，巴州的财政转移支付举措非常具有针对性。白色区域的乡镇主要处于城乡结合部，经济基础雄厚，自身经济发展势头好，不能获得国家财政补贴。颜色越重的乡镇得到国家财政补贴越多，而获得财政补贴最多的乡镇多位于经济结构欠协调的乡村地区，平均每人250欧元到909欧元不等［5］。

2.4 有序的产业结构调整

直到20世纪40年代末期，巴州仍是德国产业发展相对落后的农业州，区域经济的主导产业——农林业支撑着30％以上的就业和收入，人均收入只是全国平均水平的70％。通过主动提供基础设施配套齐全的工业用地及税收优惠政策，西门子、奥迪等大型企业落户该州，使巴州经济在1946—1985年间增长15.3倍，成功实现向工业地区的转变。从20世纪70年代开始，第三产业占GDP的比重呈快速增长趋势，第二产业的比重则开始大幅下降（图4）。这是由于巴州经济开始注重外向型发展，大大增加外贸出口，其中工业出口占出口总额的40％以上。截至2005年，第三产业占其国内生产总值的比例高达68％，就业人口占总就业人口的60％。

遵循城乡等值化发展理念，巴州发挥龙头企业和高校的诱导聚集功能，提高乡村地区的经济实力和竞争力。20世纪70年代初，在一系列土地及税收优惠措施下，宝马公司将主要生产基地迁到120km外的Dingolfing市，为方圆100km2的乡村地区创造了25000个工作岗位，公司班车全程设有2400个站点，每天行驶44000km。这种模式既增强了乡村地区的经济实力，又缓解了都市发展的人口、环境、资源承载压力［6］。目前巴州工业分布较均匀，70％以上的乡镇有工业企业。除慕尼黑及其所在的上巴州地区占该州工业人口的29％外，其他6个地区均在9.8％至15.1％之间。高等学校是培养人才和输送人才的中心，其建立和发展可以吸引外部企业聚集并带动地方经济发展。二战后有4所传统高校的巴州在乡村先后创办了7所综合大学和14所高等专科学校（图5），这些高校与所在区域产生互动效应，逐步融于当地的经济、文化和社会领域，联动推进了城乡区域协调发展。

图3 国家对乡镇财政补贴分配（2006年）Fig.3 Allocation of national subsidies for township finance in 2006

图4 1950—2000年巴州各产业产值占GDP比重变化趋势Fig.4 Trends of proportions in GDP of output values of three industries in Bavaria State from 1950 to 2000

2.5 全面的土地综合整治

20世纪70年代以前，巴州土地整治主要是农地合并、农业生产设施改善、土地开发复垦和居民点建设等方面的单项规划和措施。各规划之间缺乏衔接，加之长官意志，导致很多村庄建筑密度增大，土地使用矛盾加剧，破坏村庄的原有肌理和风貌。1976年德国《土地整治法》修订首次将村庄更新写入法律，为节约用地、盘活土地资本以及乡村发展提供了法律保障。截至目前，巴州共有1725个村镇完成了村庄更新建设，实施中的村庄有1082个，提出申请、正在规划的有1182个［7］。村庄土地整治所需费用一般由国家财政承担50％左右、地方财政承担30％、项目受益人承担20％①巴州土地整治项目中地方各级所承担费用具体比例在Dorferneuerungsrichtlinien（DorfR）中有明确规定。。Schlosser认为，完成土地综合整治的乡镇经济发展水平平均提高了15％［8］。巴州IFO经济研究所的一项研究表明，通过土地综合整治项目支付的财政补贴，每1欧元可带动7欧元的社会和企业投资，每补贴100万欧元可以创造130个就业岗位［9］。可见，土地综合整治是拉动乡村投资和消费、促进经济平稳较快增长的直接而有效的措施。

巴州秉承“公平基础上兼顾效率”原则，通过系统、权威的城乡空间发展规划，大力倾斜的财政转移支付及基础设施投入，利用产业结构调整、土地综合整治引导土地资源合理配置，逐步实现城乡公共服务水平及居民生产生活条件等值化。从图6可见，巴州城乡发展基本是同步、协调的。2006年巴州乡村地区GDP增长率为3.5％，虽然低于都市区0.1个百分点，但凭借较低的生活成本、良好的空气质量，同样实现了城乡等值化的发展目标。

3 对中国的借鉴

改革开放30年来，中国经济得到了飞速发展，但高速发展的背后却是城乡差距的持续增大。2008年统计数据表明，城乡居民收入比高达3.31∶1。考虑可比性因素，城乡收入差距在4—6倍左右②2009年6月中国社科院发布的《中国城市蓝皮书》称，中国城乡收入差距在4—6倍左右，如果仅仅看货币收入差距，非洲津巴布韦的城乡收入差距比中国稍高一点，但是如果把公费医疗、失业保险等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。。在国际金融危机背景下，中国的经济转型和城乡统筹发展需要新的出路，德国巴州的城乡协调发展路径可提供有益启示。

3.1 基于城乡协调发展理念建立空间发展规划体系

巴州提出的城乡等值化发展原则，是城乡协调发展理念的另一种表达。中共十七届三中全会也明确提出推进城乡基本公共服务均等化，建立城乡一体化制度。无论是等值化发展、一体化发展还是协调发展，关键是把政治目标在空间上真正落实。德国巴州把城乡等值化发展的战略目标融入城乡发展规划中，建立统一、科学、权威的规划体系，并作为各地区、各行业统一的行动准则。中国涉及城乡土地利用的规划种类繁多，如社会经济发展规划、土地利用规划、城乡规划等，由不同部门组织编制，相互之间缺乏协调衔接。中国应基于城乡协调发展理念，增强各部门之间的衔接，协调好各相关城乡土地利用规划，使每一宗土地用途与社会经济发展相一致。在制定城乡空间发展规划中，要实现城市聚集经济辐射功能和乡村乡镇的分散分布，体现地区发展的效率与公平。

图5 巴州高等学校分布图（2003年）Fig.5 Distribution of colleges and universities in Bavaria State in 2003

图6 1996—2007年德国、巴州城乡GDP发展Fig.6 GDP development in urban and rural areas of Germany and Bavarian State from 1996 to 2007

3.2 优化财政转移支付结构，与耕地保护指标挂钩

在城乡二元体制下，城市偏向政策和马太效应形成的自发加速机制将乡村资金抽向城市，导致巨大城乡差异。财政转移支付是缩小地区差距、实现地区公共服务水平均等化的财政政策手段。近年来的研究指出，中国财政转移支付未能向欠发达地区倾斜，主要原因是财政转移支付结构中具有均衡地区财力的一般性转移支付规模较小，导致了地区间财政能力的差距加大［10-11］。应把均衡地区财力差距作为财政转移支付政策的一项直接目标，调整财政转移支付结构，增加具有均衡地区财力差距的财政转移支付的种类和数量。

中国政府实行世界上最严格的耕地保护制度，要为粮食安全和社会稳定奠定基础。但是被评定为耕地保护区的区域意味着土地利用的管制，使该区域居民的福利受到两方面损失：一是个人利益损失，土地利用限制势必影响经济的发展，受限区域内的居民会因此丧失就业机会，减少收入来源；二是公共福利损失，受限区域政府会因税收等财政收入的减少而无法改善基础设施建设及公共服务水平，应通过财政转移支付使因耕地保护政策而发展受限的区域具有能力投资于公共福利领域，实现区域公共服务水平均等化。

3.3 发挥企业和高校诱导聚集经济作用

提升区域竞争力应扶持各产业领域内的优势企业、支柱企业。企业在空间上的分散选址，能够产生扩散效益，人流、物流、信息流同腹地的交换通过乘数效应会驱动地区经济效益的提升［12］。自1984年国务院在沿海开放城市批准设立了14个经济技术开发区后，工业园区确实起到城市化进程源动力的作用。但随着更多工业园区兴起，矛盾与问题也日益突出，如随意圈占大量耕地，违法出让、转让土地等。虽然中央多次清理整顿，但未从根本上遏制。笔者认为，如何依靠制度的合理安排处理好公平与效率是当前需要研究的课题。

高校作为培养人才和劳动力的高等学府，在带动区域经济发展上同样起着重要作用。近几年中国出现的“大学城”现象——一次性圈地、集中突击建设、多所高校同时进驻，与德国巴州的大学建设在整体空间格局及规划理念上有着根本不同。这种“大学城”既不能产生与所在城市的互动效应，也不能联动推进区域经济、文化、社会的发展，只能造成城市规模的盲目扩张。

3.4 完善土地整理职能，挖掘村庄建设潜力

中国目前的土地整理仅是狭义层面上的土地整理，即农地整理、乡村居民点整理、土地开发与复垦，未充分体现出其作为统筹城乡发展和协调人地关系的有效手段。乡村地区发展的核心是经济、人口、资源、环境的协调发展，土地整理不仅仅是技术工程层面上的问题，还应承载乡村社会、经济、生态层面的问题。德国巴州很多乡镇都是在上一级政府的空间规划指导下，通过公众广泛参与下的土地综合整治实施经济社会发展计划，保证发展目标的实现。在当前国际金融危机还在蔓延和加深的特殊时期，应借鉴德国巴州的经验，完善土地整理职能，结合村庄建设项目，更有效地拉动农村消费需求市场，为新农村建设和城乡协调发展搭建平台。

3.5 释放土地的资产和资本功能，建立城乡统一的土地市场

基础设施投入、产业结构调整、资产资本化和城镇化之间的互动，都离不开资金。引入资金需要有匹配要素，农村最大的匹配要素就是土地，应该促进土地和资本的对接。这其中的制约因素，一方面是制度问题，法律规定农村土地不许抵押、入市等；另一方面是管理问题，农地流转没有相应的市场与管理办法。随着中央扩大内需和积极财政政策的实施，农村基础设施投入不断增加，如何发挥杠杆作用从而激活农村经济发展，关键是使农村土地和不动产增值，释放土地的资产和资本功能［13］。因而，应建立城乡统一的土地市场，明晰农村土地产权，建立集体土地使用权与国有土地使用权相同权能的使用权市场，即“同地同价同权”。农村土地进入市场，并非盲目地就地解决，也不是简单的空间转换，而是挖掘乡村区别于城市的独特魅力，将其作为提高区域核心竞争力的媒介。城乡生产要素的双向流动，即城市为农村提供技术、资金、人才，农村为城市提供发展空间，可以保障城市公民和农村公民享有平等的就业机会和生活区域选择机会。

（References）：

［1］朱欣民.区域经济跨越式发展应该从何入手［J］.工业技术经济，2005，（3）：2-5.

［2］Statistisches Jahrbuch Bayern［DB］.Statistikamt Bayern，1952-2008.

［3］Schuettemayer，A.Zentrale Orte und Entwicklungsachsen als Konzepte der Raumordnung in Bayern［M］.Seminarmaterial zur Einfuehrung in die Kulturgeographie，2006：16-18.

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［8］Schlosser，F.Laendliche Entwicklung im Wandel der Zeit—Zielsetzungen und Wirkungen［D］.TUM，1999，（1）：184-187.

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［11］国务院发展研究中心课题组.中国政府间财政转移支付制度的现状、问题与完善［J］.经济要参，2005，（28）：14-20.

［12］杜肯堂.区域经济管理学［M］.北京：中国高等教育出版社，2003.

［13］叶剑平，毕宇珠.城乡统筹下我国农村土地改革与城市化路径［A］.中德土地整理与农村发展研讨会论文集［C］.2009：44-56.