地方治理中的府际学习现象探析——以安徽省为例

徐理响， 许张琨琦， 江 楠

(安徽大学 社会与政治学院， 安徽 合肥 230601)

1 府际学习的理论和意义

一直以来， 府际关系是研究国家治理体系和治理能力现代化的一个重要切入口， 府际合作与府际竞争是最常被人们提及的地方政府间的关系模式。 府际学习是府际合作的一种重要形式， 即不同区域的政府相互借鉴对方经济建设、 政治建设、 文化建设、 社会建设、 生态文明建设等方面的先进经验， 以改善本地治理， 促进本区域发展。

综观现有学术文献， 对府际学习的专门研究不多， 通常包含在有关府际关系的研究之中。 所谓府际关系是指政府之间在垂直和水平上纵横交错的关系,主要包含央地关系和地方政府之间的关系[1]。 府际合作是府际关系的重要形式， 而府际学习又是府际合作的重要实现机制和表现机制。 目前， 学界对府际学习的研究主要有几个方面： 一是对府际学习自身的逻辑架构和运行模式进行研究， 依据地方政府的学习能力和中央政府的介入程度划分出了四种学习机制和“M”型、 “W”型学习路径[2]， 探讨了地方政府政策学习与竞争之间的辩证关系， 以实例分析了政策学习与政策变迁之间的关系[3]； 二是将府际学习作为一种分析工具， 结合相应的分析对象以及引发的结果进行研究， 大多数与府际关系和政策创新相关联。 如从府际学习中分析“河长制”的制度设计和流域治理之间的矛盾[4]， 用“府际学习”解释说明中国政策议程的变化[5]等； 三是从政策扩散的视角， 将府际学习划分为3种模型： 全国性的垂直影响模型， 即各地效法全国性政府的政策； 区域扩散模型[6]， 即地方政府开展的邻近式学习； 领导跟进模型， 即某一地方政府在政策落实中担任领导者， 督促各地方政府间相互学习。[7]

理论上， 无论是纵向上不同层级政府之间， 还是横向上不同区域政府之间， 都存在着府际学习的需求和必要性。 从纵向来看， 府际学习涵盖了政府系统内自上而下的学习与自下而上的学习， 如中央政府发布的大政方针政策， 或就某一地区某方面的典型举措和经验进行批转、 宣介， 要求其他地方、 部门进行学习、 借鉴等。 与之同时， 一些层级较高的政府有时也会主动躬身学习较低层级的地方政府的治理创新和政策创新， 如家庭联产承包责任制的改革就始于安徽凤阳小岗村的试验。 就横向维度而言， 府际学习主要体现在地方政府之间的相互学习上。 从主体上看， 不仅包括同级地方政府之间也包括不同级别之间的斜向学习。 前者如2019年10月中共安徽省委书记李锦斌、 省长李国英率安徽省党政代表团赴上海学习考察[8]， 后者如2018年作为安徽省地级市的安庆市党政代表团赴江苏省县级市海安学习考察。 从内容上看， 既有综合性的学习考察。 也有专门就某一治理领域、 某一具体政策的学习考察； 从形式上看， 参观考察、 举办培训班都较为常见。

总体来看， “府际学习”作为政府间相互学习形成的关系， 在地方政府治理和政策创新上发挥着重要作用， 也是研究一体化区域中政府治理和推进合作的一个重要切入口。 从安徽省发展需求出发， 定位于长三角， 利用国家对长三角发展规划的大力推动， 加大对江浙沪等长三角发达省(市)的学习， 对于促进安徽省地方政府治理方式以及治理方法、 技术与手段的创新， 推进行政体制改革和政府职能转变， 加快融入长三角区域一体化进程中， 具有重要的理论和实践意义。

2 府际学习的实践运作： 以安徽省为例

从运作机制上来看， 府际学习是一个涵盖了注意、 认知、 决策、 执行、 反馈、 再生产的学习主体与客体的互动过程。 来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、 官僚政治以及社会经济结构的变化、 政治领导人的政治价值观等因素都会影响着这一过程的开展。 地方政府在这一过程中既要收集和处理信息， 也要运用新的思想和技术， 而并非一般意义上的模仿、 复制。 首先， 各地的政策环境具有差异性， 在建立系统的学习机制之前， 地方政府需要判断其他地方的政策创新是否适用于本地， 从而有选择性地采纳其治理经验； 其次， 地方政府需要明确初步观摩学习所得的新政策的使命和价值定位， 即精准评估学习的政策目的； 再者， 从地方政府决定采纳一项新政策到最终落实， 这段过程中也需要详细设立政策内容、 具体任务、 安排分工和措施， 并选择恰当的政策工具； 最后， 地方政府在吸收学习之所得后， 就要进行创造性转化， 完善相应的评估与问责机制、 推动政策持续深化， 并与现行政策有效对接。 与此同时， 府际学习也涵盖了双向的政府间互动学习， 其在深化某一地方政府的认知、 增进知识和技术的积累的基础上， 更有利于政策知识的传播， 形成府际学习网络， 提升国家治理的政策再生产与创新能力。

随着长三角区域一体化发展进程的加速， 安徽与江浙沪等长三角发达省(市)的联系日趋紧密， 基于内在的自我发展需求和客观上一体化发展所需要的体制机制与政策的有机衔接， 府际学习发生的频率日益增高， 形式也日益多样化。

就府际学习的正式性来看， 实践中安徽的府际学习可以分为正式学习与非正式学习两个方面。 正式的学习包括会议式、 访问调研式等， 如每年的长江三角洲经济研究会、 长三角产业园区论坛、 长三角教育一体化发展会议以及安徽省各级党委政府每年派出的代表团赴浙江、 江苏开展的学习活动、 行政干部到其它地区进行挂职锻炼、 参与各种干部培训班等， 都属于这类形式。 2019年10月22日， 安徽省党政代表团就深入学习贯彻长三角一体化发展的决策部署， 赴上海开展了学习考察和项目对接。 依托数字江淮中心建设基础， 安徽对上海的深度学习也反向推动了本省“放管服”改革进一步深化， 促进了本省的政府公共服务向“互联网+”数字思维靠拢， 提高了政府的公共服务效率与治理能力现代化水平。 非正式的学习既包括政府行政人员到毗邻地区进行非官方的、 非正式的跨域移动， 并在此过程中通过走访、 切身体验等方式完成对它域经验的学习， 也涵盖了一些不同地区行政人员之间在进行共同餐饮、 共同出行等娱乐性活动期间通过私人交往的方式完成的知识获取。

就府际学习的主体而言， 安徽省府际学习的主体涵盖了各级政府， 依据层级高低可以分为4级， 即省级政府、 地市级政府、 县区级政府、 基层政府。 而不同层级间的学习在方向上也具有一个鲜明的导向， 即府际学习以管理经验的先进性为驱动力， 而不是以行政层级的高低为参考， 因此， 学习并不总呈现为同级政府间学习或低级向高级政府学习。 2018年， 安庆市基于自身工业项目建设审批流程缓慢而影响市内企业工业生产等问题， 派出政府代表团实地走访调研海安， 深刻学习当地“一枚公章盖到底”的行政审批制度， 当地官方媒体也积极响应， 发出了“学海安， 问安庆——四问： 我们的项目建设能不能再快一点？”的头条文章。 政府最终陆续出台了《安庆市本级重点项目建设推进管理办法》[9]等一系列方案， 大大推动了安庆市成为全省行政审批“项目最少、 时间最短、 收费最低”的城市之一。

从学习内容上看， 安徽省在长三角一体化战略中对其他省市县的学习一般包括两大方面， 一是学习先进的政策、 思想； 二是学习先进的技术、 服务。 而学习对象的范围则是跨域性的， 比如包括上海、 江苏、 浙江等地， 这些地方具有更加良好的经济物质基础、 政策倾斜与管理经验， 又都处于长三角地区， 具有一定的相似性， 是安徽的主要学习对象。 同时， 安徽和浙江两省山水相依， 既有着广阔的合作前景， 也有着很多相似的政策环境与发展目标。 江浙沪等地相对先进的政策、 思想、 技术、 服务， 对安徽有着重要的启发意义， 也是安徽开展府际学习的主要学习内容。

从学习方式来看， 安徽省的府际学习包括了综合式学习、 专题式学习、 干部培训式学习等多元形式。 综合式学习的内容涵盖最为广泛， 包括学习先进的政策、 思想和技术、 服务， 即全面吸收发达地区的经验； 具体实施方式综合运用了会议、 论坛、 文件下发等多种形式。 早在 1990年， 安徽就作出“开发皖江、 呼应浦东”的决策； 2005年， 实施“东向发展”战略； 2008年， 安徽正式加入“三省一市”合作机制， 合肥、 马鞍山、 蚌埠、 六安、 淮北、 宿州等自2010年到2019年期间陆续加入了长三角官方“城市经济协调会”， 通过参与联席会议、 专题合作等机制， 实现与江浙地方城市间的全方位、 多层次、 宽领域的经验切磋与学习， 打造长三角世界级城市群的重要增长极。 专题式学习则是立足于安徽各市、 县的特定政策、 经济、 社会环境下， 围绕某项发展目标或与该发展目标密切相关的某一项或多项专题进行较为广泛深入的学习。 如在每年的全国文明城市创办评比期间， 安徽省多个城市都会由专门的部委相关领导带队组成考察组， 赴浙江省丽水市、 金华市等经验丰富的城市开展全方位的考察学习， 深入观摩对方的生态建设、 社区文化创建等工作， 从而推进文明城市创建工作常态化。

在府际学习过程中， 相关领导干部在学习行动中也扮演着极其重要的角色， 其学习技能、 学习意愿、 学习能力的高低直接影响着预期目标与学习效果的实现。 因此， 干部培训式学习的核心目标就是加强干部队伍建设， 提升政府工作人员的现代化治理能力。 浙江大学所举办的全国性的干部培训基地， 包括了系统的培训项目、 理论学习、 对东部发达地区实地参观考察等活动， 吸引了一大批来自安徽省的各级党政系统领导干部来浙江“取经学习”。 这种学习模式在长三角一体化中盛行不衰的原因不仅在于浙江治理政策、 技术上的先进， 也有基于地缘因素上的“同性相吸”， 即通过一定的同质性特征来增加学习政策、 技术的可行性。

3 府际学习的影响因素及原因

3.1 府际学习的动力机制

在市场经济的推动与长三角区域一体化国家发展战略的双重情境作用下， 安徽省地方政府开展府际学习具有内在必然性和外在推动性的特征。 在总体上呈现出“双重角色、 自利驱动”的特点——既受到长三角一体化进程中体制机制耦合、 政策对接融入、 打造区域合作发展共同体的合作导向， 也源自基于晋升锦标赛下地方政府为解决社会发展中一系列现实问题、 提升本地竞争力， 实现赶超战略的竞争需求。

第一， 府际合作使得府际学习有了动力和学习源。 “长三角一体化战略”要求长三角各省份之间在各个领域实现互联互通， 而各省之间由于发展程度、 具体情况不同， 在落实具体政策时需要在相关配套政策、 部门职能分工等方面进行协调， 在合作的过程中需要相互磨合、 相互协商。 由此， 政府之间相互交流、 相互学习、 取长补短、 实现合作的愿望形成了地方政府间相互学习的动力[10]。 另外， 府际合作本质上是府际交流沟通的一种形式， 通过沟通能够相互借鉴、 取长补短， 尤其是相对落后的地区通过交流与其他地区增加联系， 获得丰富的学习资源。 例如， 生态治理与保护方面， 安徽与浙江两省联手， 创新性地开创了新安江流域跨省治理模式， 开展上下游联席会议、 联合检测等跨省污染防治区域联动机制， 通过府际合作促进政府管理方面的相互学习。 因此， 在府际合作的过程中， 不同地区之间的交流使得相对落后地区获得了向发达地区学习的机会和资源， 使得发达地区的成功经验能够向外推广。

第二， 中央政府的政策协调和推动了为安徽的府际学习提供了广阔的政策空间和丰富的资源， 推动了府际学习广泛、 多层次、 多领域地深度开展。 安徽省作为长三角的新成员， 在经济发展水平、 社会发展等方面与长三角中心区域有较大差距， 安徽经济社会发展水平的相对落后性带来了府际学习的动力， 而府际学习的机会和可能性一定程度上依靠中央来提供。 中央政府基于组织和人事上的优化调整， 依托行政体制内任务环境的塑造和宏观能力的引导， 面对不同区域政府之间的行为约束和利益协调[11]， 通过平台建设、 行政权威、 政策激励等来建立制度规则， 扮演了一个规则的“制定者、 监督者和仲裁者”的身份， 通过中央政府的资源配置力推动了地方政府间的相互学习与合作。

第三， 地方经济社会发展的内在需求。 一系列现实问题使公众面临各种实际困难， 他们通过政治、 舆论等渠道使政府知晓其需求， 形成对政府的压力， 使其正视发展问题。 政府本着为民服务的宗旨和原则必须回应民众诉求， 由此， 形成问题倒逼机制， 促使政府通过府际学习借鉴先进经验， 开展自我改革。 根据对中央党校和北京大学自2000年开始联合举办的“中国地方政府创新奖”项目的考察， 平均77.1%的入围项目都是基于当地“实际工作中出现的突出问题”而设置的。 由此可见， 问题倒逼俨然成为推动地方府际学习的首要因素。 在安徽， 有不少政策都是为了解决人民的现实需求而制定。 例如， 目前， 长三角地区人口流动增大， 住房业务体量增大， 跨省市购房现象增加， 为了回应人民购房需求， 安徽省与浙苏沪推动购房异地贷款信息互认政策落地， 实现长三角住房公积金一体化， 使得跨区域购房更加便利安全， 提升了广大人民的满意感。

第四， 府际竞争也是府际学习的重要动力。 问题倒逼机制背后除了地区发展的需要， 还有地方官员对自身利益的追求。 20世纪80年代以来， 央地分权改革逐步建立了以地方自主发展为核心的竞争模式， 地方政府对区域的“管辖权”在某种程度上已演变为对地方资源的“经营权”， 促使地方政府自主开展实践探索、 经验学习与区域竞争。 在地方治理过程中， 优异的治理效果不仅给地方带来更多可利用资源， 还能助力官员晋升。 地方政府在合作的过程中也存在着为了赢得晋升锦标赛而进行的政绩竞争。 在压力型体制和晋升锦标赛的氛围下， 当某地产生了具有一定先进性的政策经验、 技术或思想， 便有可能得到来自中央政府肯定的回应， 自然将这种对中央政府输出的动力转化为对其他地域、 层级政府的压力。 为了在中央和上级面前体现自己“独当一面”的能力， 从而获得晋升机会， 横向地方政府之间形成治理绩效方面的竞争， 推动地方政府进行府际学习， 促进地区发展。

3.2 府际学习的阻碍性因素

当然， 实践中的府际学习过程是非常复杂的， 无论是学习者还是被学习者， 都受制于特定的制度体制， 存在不同的价值观念、 利益立场和偏好， 有时会形成对府际学习的阻碍性因素。

首先， 地方政府之间不仅存在着地理区划、 行政层级上的边界， 还存在着政治、 经济等多方面差异交织的边界， 这些天然阻隔往往会阻碍资金、 劳动力、 技术、 信息等生产要素的跨境传递、 流动与交换， 进而形成边际效应， 所带来的交易成本对双方的学习、 合作行为造成了负向影响。

基于政策扩散的视角下， 虽然中国的地方政府普遍有着创新争优、 被树立为典型标杆与经验、 在众多竞争对手中脱颖而出的意愿， 但当学习带来了互动双方不均等的利益增量时， 掌握先进技术、 政策的一方往往会通过制定一系列措施来保护自己的利益， 限制对方对重要信息等资源的获取， 从而通过单方面的阻力使学习频率下降。 此时， 信息不对称也会导致学习的成本上升， 从而让边界屏蔽效应产生。 因此， 府际学习的生成与最终良好效果的实现很大程度上取决于区域间信息的对称性、 完整性与互动性， 即在治理技术、 治理进程等方面实现信息的完全公开。[12]但地方政府间的行政壁垒与相互间可能存在的信息封锁则会使不同部门、 不同层级的参与者难以全面了解合作的整体情况， 进而削弱政府间的信任， 对学习活动的配合、 协调起阻碍作用。

其次， 府际学习的完整行为过程包括了从认知、 决策、 安排分工、 执行到最后的监督环节， 是一个较为长期的工程， 其间也需要各个部门的相互合作与详细的政策内容再制定。 理想化状态下的府际学习的最终目的是完成政策创新， 但在实践中， 政府学习最终的绩效多数归功于 “第一推动者”， 政治资本的积累助力地方官员的晋升。 在地方官员获得晋升后， 原有的学习推进项目往往会失去推动者的持续关注。 由于政策执行过程的不确定性及政治改革收益的滞后性， 新任官员从学习项目中获取的个人收益总是有限的， 继任者为了政绩考虑多数会选择重新学习对象， 让原本上下一致大力推进的优秀项目黯然失色。 因此， 地方行政首长变动致使学习行为中断或流于形式的案例时有发生。

最后， 由于府际之间大量存在着“竞争式合作”的关系， 当甲地政府通过学习获得了乙地政府的创新政策及信息、 技术要素后， 往往受到政绩冲动的驱使， 不加判断地将他人的经验、 实践直接复制后移植到本土， 从而可能引起政策本身的异化或水土不服， 消耗更多的推行成本； 同时， 由于政府间的学习行为往往不存在强制性的干涉， 甲地政府一旦受到政绩冲动的驱使， 也可能会将乙地政府自主创新的某项优秀治理模式稍加改动后， 转变为“自我成果”， 获得比乙政府更多的社会关注以及上级的赞同与支持， 这种行为无疑会打消地方政府分享学习经验的意愿， 甚至削弱地方政府自主创新的热情与信心。

综上， 如图 1 所示， 基于地方政府的自利性倾向， 在府际合作和府际竞争的双重情境作用下， 地方政府便会生发出府际学习的动力。 然而， 在实际的学习过程中， 信息不对称等多重因素又会在客观上阻碍府际学习的开展， 从而形成了特殊的府际学习的动力与阻碍运作机制。

图 1 府际学习的动力与阻碍因素运作机制

4 府际学习的优化路径

4.1 完善学习过程， 开展多元化学习

府际学习是一个完整的过程， 它包括学习主体发起环节、 学习对象选择环节、 学习预备环节、 学习保持环节、 学习生成环节、 学习反馈环节与学习再调适环节。 地方政府应丰富学习的主体构成， 从省市级到乡县甚至是村和社区； 从政府到企业、 公众和社会组织。 在学习内容上， 要提高针对性， 推动精准化学习； 在学习方式上， 不同的政府应根据自身的地区或行政层级等来选择最优的方式， 基层政府、 地理位置近的政府可以通过非正式学习方式， 省市级可以派代表团， 也可以交叉进行， 丰富学习方式。 只有包含了这些环节的府际学习才能够被称为是完整的府际学习， 才能具有良好府际学习效能的可能性。

4.2 发挥中央力量， 加强府际学习的领导与指导

中央在地方发展中发挥着不可忽视的作用， 引导着地方政府间学习的趋势。 中央需要制定合适的目标和发展战略， 搭建府际学习的有利环境， 为竞争力较弱的地方政府进行政策倾斜， 带给他们资金、 技术、 信息、 人才等资源的偏向， 增加该地区成为学习合作者的吸引力。 在此基础上， 使府际学习的各级政府主体双方在过程中互惠互利， 完成各自理想化的利益增量， 以此在双向的府际学习中提高其他政府的合作意愿， 使双方的资金、 技术、 劳动力完成跨境转移、 流动和交流， 从而打破府际学习边界壁垒。

4.3 推动府际学习成果转化， 完善成果审核机制

在府际学习的流程中， 最容易被忽视也是最重要的一步就是学习政策的本土化和具体化。 各级政府部门应结合自身的特色和实际情况， 促进政策原模式的亮点生成， 实现府际学习与政策创新相结合。 地方政府需制定对于府际学习再创造成果的审核机制， 避免学而不做和因领导人更换带来的学习中断、 烂尾现象。 将学习成果的考核与政府官员的绩效相联系， 以学习成果为标准来奠定晋升的基础， 推动成果落实的最大负责人享受政策改革的收益， 从而增强政府领导人对于政策落实的持续关注， 提高府际学习的有效性。

4.4 制度激励分享者， 避免零和博弈

为避免“竞争式合作”关系弊端的不断扩大， 政府应制定对经验分享者进行适当奖励的制度， 来提高体制内相互学习的可能性和动力， 使竞争力强的被学习政府“能分享、 愿分享”， 将自身经验积极推广， 带动双方共同发展和进步。 将双方之间的零和博弈转化为合作博弈， 提高双方在合作中的政治经济收益， 增强双方的合作意愿。 同时， 使分享方明确自身在其中可以获得的利益增量， 将本地区模式推广开来以提高本地区的知名度， 从而在晋升中更好地获得上级的青睐和机会。

5 结 语

府际学习对于加快推动地方政府治理和政策创新， 促进先进政策要素在各区域之间流动转化， 发挥治理先进地区以点带面， 辐射一方的政治光环效应具有重要意义。 地方政府在府际竞争和府际合作的双重情境作用下基于自身的自利性倾向， 也有着开展府际学习的动力， 但同时也会受到信息不对称、 创新壁垒、 晋升锦标赛等因素的阻碍， 从而影响府际学习效果。 基于此， 我们应尽一切努力构建科学的府际学习机制， 破除府际学习的阻碍性因素， 打通府际学习渠道， 构建先进的政策、 思想、 技术、 服务等要素广泛流通的府际学习大市场， 推动府际学习有序开展， 从而更好地促进地方治理能力的提升。