土地产权及其流转制度改革的路径选择

谭 荣

（浙江大学公共管理学院，浙江 杭州，310029）

1 问题的提出

谁拥有中国土地的产权？虽然土地管理法已经清楚地规定“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。但是，在实际中因为产权主体的不明确而引发了诸多冲突［1］。为什么在流转过程中，农民或城市居民除了为自己争取更多的补偿，而不会或无法为自己的产权所受到的侵害提出更多的质疑或反对？更深入地说，为什么中国的土地产权及其流转改革得到广泛关注和讨论，但是却迟迟无法找到公认的路径？

从社会学角度看，传统的价值观念可能导致农民从来不曾考虑过产权对自己的意义［2］。从法学看，中国对私人产权的承认，也只是2004年宪法修正后才正式得到确认，而在此之前，宪法回避了私有财产的界定和保护［3］。从经济学角度看，中国正是因为产权制度的长期缺失造成了诸如“关系”、“政绩”等“潜规则”对共有产权的不断侵蚀［4-5］。虽然中国将农地的承包权和城市土地的使用权从各自的所有权分离，极大地提高了农业生产和城市土地配置的绩效［6-7］，但当新的经济和社会问题出现时，产权改革的压力依然很大［8］。

可以看出，社会学讨论的是文化（传统、习惯等）的影响，法学讨论的是法律规范的明确性，经济学讨论的是正式或非正式制度对个人经济行为的激励与否。现有的研究不仅从不同角度探讨了现有中国土地产权改革的困境和迫切需求，同时也提供了解决前述土地产权及其流转改革问题的思路。正如North对制度变迁所描述的分析框架指出的，正式制度和非正式制度应该同时对制度的变迁起作用，两者是相辅相成、相互制约的［9］。所以，如果能对现有的从社会学、法学、经济学等角度对产权改革的研究进行一个逻辑上的衔接，然后基于该逻辑分析中国土地产权改革的过程，将能为现阶段中国的土地产权改革，尤其是完善农村土地流转制度，提供必要的理论依据。

2 4个层次的分析框架

Williamson的4层次分析框架可以作为本文的分析框架来实现上述目标（图1）［10］。4个层次从上到下依次为社会基础、制度环境、治理结构和资源配置。

社会基础包括文化、规范、习惯、道德、传统以及宗教等非正式约束，这些非正式约束已经被社会广泛接受，并且成为人类行为的基本约束框架。制度环境包括宪法、法律、产权等正式规则，这些制度可以看作是人类行为的游戏规则。治理结构可以看作是人类在第二层次的游戏规则下自发选择的各种竞争规则，或者看作是人类游戏的过程。社会科学的第四层次为资源配置，研究的目的是为了实现边际效率最优。

可以看出，4个层次“从上向下”的顺序可以很准确地解释不同层次制度的相互作用和联系：社会基础是人类制定各种正式制度（即制度环境层次的制度）的前提，制度环境是人类形成各种实际治理结构的前提，治理结构又是人类在资源配置过程中遵守的各种约束规则，因此它们是一种向下制约的关系。然而，“从下向上”的顺序则可以解释制度变迁的过程：制度的变迁往往是从资源配置层次开始的，因为实际的资源配置效率低下而产生了对治理结构改善的要求，治理结构改善必然要求改变制度环境，而制度环境的变化在长期看可能造成社会基础的改变。因此它们又是一种向上的反馈过程。所以，这个4层次的分析框架，可以为分析中国的产权改革提供了严密的逻辑思路。

3 中国土地产权及其流转制度改革的路径选择逻辑：框架的应用

1949年后中国的土地产权改革是分别在城市和农村两个系统的内部进行的，这既是城市和农村不同的经济发展阶段使然，也是城乡二元格局等客观因素影响的结果。

3.1 农村土地产权及其流转制度变迁的过程

新中国农村土地产权的变迁过程主要分为4个阶段，即土地改革的产权私有化阶段（1952年前）、互助合作和人民公社下的产权公有化阶段（1953—1978年）、集体所有权和农户承包权分离的阶段（1978—2003年）、农地承包权可依法流转的阶段（2003年至今）。

第一阶段的土地改革是从第二层次政体制度的变化开始的。首先，中国社会主义经济社会体制和共产党领导的人民民主专政的政体结构的建立势必要求没收资本家和地主的土地产权，并分配给农民。这种在第二层次上政体制度的变化顺理成章地实现了产权的转移。同时，第一层次“耕者有其田”和“平均主义”的思想［11］为产权的大规模转移奠定了社会基础，保障了土地改革能够得到广大民众的支持。

图1 社会科学的4个层次Fig.1 Four levels of framework in social science

然而，由于个人拥有的生产资料、经营能力和知识经验不一样，出现了贫富的两极分化（即第四层次的变化）。为了解决生产的低效率，互助合作的治理结构出现了（即第三层次制度的变化）。从“初级社”、“高级社”再到“人民公社”（1953—1978年），治理结构的改变导致了农村土地产权从私有到公有的变化（即第二层次制度的变化）。这个阶段，农民并没有因为失去土地产权而出现大规模的抗议，这又是因为第一层次的社会基础起到了保障作用。东方传统中社会民众对中央权力的依赖性、认同感，以及中国长期以来形成的中央集权意识，大大节约了第二层次制度变迁的成本［11］。人民公社在“共产”、“共和”以及“无产阶级光荣”等的号召下，平稳地将土地产权从私有转变为公有。

但是，集体产权由于激励机制弱、监督成本高、农业生产效率低下（即第四层次的影响），逐渐孕育了1978年的家庭联产承包责任制（即第三层次的制度变化）。经过几年发展最终成为国家的正式制度，形成了所有权与承包经营权的分离（即第二层次的制度变化）。可是农地产权的改革选择集体所有和家庭承包相结合的产权结构，还是与第一层次的社会基础有关系。所有权和使用权的分离维护了集体所有的特征，避免了所有权与国家政体上的冲突。以家庭为单位大大减少了制度安排的成本，节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位反过来在实际生产过程中能够很好地解决“生产队”体制下劳动的卸责、偷懒、监督、分配的困难等问题（即第二层次对第三层次的影响），促进了农业生产的效率（即二、三层次对第四层次的影响）。同时，为家庭尽责尽力、牺牲一切的伦理意识，保障了家庭承包的产权的实际效率（即第一层次对第三层次和第四层次的影响）。

随着社会经济格局的变化，家庭承包产权的流转需求受到了农村劳动力的非农转移和农业规模生产的刺激（即第四层次上的改变引起了第三层次制度改变的需要）。2003年《农村土地承包法》和2007年《物权法》在正式制度层次虽然规范了农地流转的行为（即第二层次的制度变化）。可是这种流转受到了在用途、区域范围、二次合约等诸多的限制，更重要的是现阶段不存在农地的市场价格体系，这与现阶段实现农地转让由市场配置的目的相差甚远（即第二层次限制了第三层次，第三层次限制了第四层次）。所以，随着中共十七届三中全会的召开，全覆盖式的农村土地定级估价与土地流转工作的推进，业已成为当前农村土地管理的基础工作之一（即第二层次对第三层次制度改进的要求）。

3.2 城市土地产权及其流转制度变迁的过程

中国城市土地产权的变迁过程主要分为4个阶段，即1949年后国有土地有偿使用阶段（1954年前）、行政划拨的国有土地无偿使用阶段（1955—1987年）、现行国有土地有偿使用形成阶段（1988—2006年）、现行国有土地有偿使用确立阶段（2006至今）。

第一阶段的土地有偿使用指无论是全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家缴纳租金和有关税费。这一时期从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性，是因为在新中国建立之初，在政体、社会经济体制还未健全的情况下，对以前土地产权安排的延续性或依赖性（即第二层次本身的影响）。同时，因为此时农村也继续延续私有产权制度，所以对国有土地实行有偿使用制度也符合整个经济系统的价值体系（第三、四层次因素的影响）。

1954年后，中国建立了高度统一的计划经济体制，城市土地也完全通过政府无偿划拨来满足使用者的需求（第二层次影响第三、四层次）。无偿划拨的形式实质上否定了所有权和使用权在经济上的价值，使用权的自由流转也被禁止了。这主要是受到社会主义建设初期社会基础的影响，包括马克思的劳动价值论引起的对商品价值的判断、共产主义中的共有和按需分配的观念等，所有这些第一层次上的因素决定了第二层次制度的建立。

改革开放以后，国家为了适应市场体制转变的要求，同时为了吸引外资和增加外资的安全感，同时又不违背社会主义全民公有的原则，实行了城市土地使用权与所有权分离的产权制度。同时，允许使用权根据法律规定和市场规律进行转让（即第三、四层次造成第二层次的改变）。但此阶段（1988—2005年），受长期形成的土地无偿使用习惯的影响（第一层次的影响），使得政府在实际操作过程中更多还是采用行政色彩更浓的协议出让方式，土地出让价格往往受到很多非市场因素的影响。城市土地使用权的价值并没有在市场上表现出来（即第一层次逐步影响第二、三、四层次）。

直到2006年9月5日国务院颁布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，城市所有经营性和生产性用地都必须采用招、拍、挂等符合市场配置原则的竞争性出让方式，才基本上消除了无偿使用对市场配置的影响（政府机关等公益性事业用地除外）。这是政府在面对土地调控中出现的建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等现象采取的措施（本质上是第四层次影响第三层次造成的）。同时，在第三层次上的变化有利于土地市场机制的健全，对第二层次上的市场经济转型也有帮助（即第三层次反馈并促进了第二层次的改革）。

3.3 城市和农村产权及流转制度变迁的对比启示

在土地产权变迁上，农村相对于城市变迁的频率更高。这是因为农村系统中土地产权变化的频率受到建国初农业生产效率提高要求的（第四层次）强烈冲击。城市系统直到改革开放以后受到经济转型、引进外资和保障投资安全等压力的作用下（第四层次），城市土地的产权才开始发生变化。同时，农村土地的集体所有和家庭承包相分离的产权结构特征，为后来城市国有土地所有权与使用权的改革提供了参考。

其中，城市并没有按照家庭为单位来分配土地使用权，而是以个人为单位。这一方面不是否定了家庭的传统观念（第一层次），而是因为城市土地的价值体现不需要像农地价值那样经过更多的劳动力投入才能实现，因此不存在过大的监督成本和使用成本。而且，以个人为单位还有利于产权的确权、流转等。所以，个人相对于家庭，更合适成为城市土地产权的最小单位（第三、四层次）。

相对应，现阶段相对健全的城市国有土地产权及其转让体系，可以为农村土地流转提供参考。比如，农村土地的集体所有权、家庭承包经营权在因公共利益而被侵占时，相对于城市土地使用权，受到的损失往往更大。为什么会出现这种情况？主要还是因为农村土地缺少像城市土地那样的具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度（现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别［2］），不利于产权的明确、流通和保护。缺少地籍管理体系，不利于土地行政、流转等的管理。没有独立于政府的处理土地征用冲突的司法体系（实际征用过程中出现冲突，都是由批准征用的政府进行调解），减弱了法律法规对产权的保障效果。这些都是第二层次要素的影响。

3.4 现阶段城市和农村土地流转制度改革的方向

现阶段城市国有土地产权及其转让体系，从资源配置角度看已经能够很好地实现市场配置资源的目的，所以暂时在治理结构和制度环境上不会出现改变的需求，即现有城市一级和二级市场的格局、城市国有土地所有权和使用权的分离、一级市场上划拨、协议、招标、拍卖和挂牌的不同出让形式等，符合了现阶段实践的需要，应该还会存续一段时间，直到资源配置层次出现了大的变化或者改进的要求积累的一定程度为止。比如，虽然工业出让表面上都采用招拍挂的形式，但不可否认的是工业用地作为一种“供给方竞争”的商品，工业用地的出让必然会出现地方政府为吸引投资有意提供优惠条件，变相压低地价的行为。如果这种政府干预市场的问题不能得到有效解决，当新增建设土地进一步稀缺，则必然激化土地供需双方的矛盾，进而必然导致新的治理结构改进的要求，甚至制度环境改进的要求。改进的方向可以是由农民直接取代地方政府作为土地的供给者，或者由省级或中央政府来进行配置。这要么涉及农地非农化中农民权利改革（第二层次的内容），要么涉及政府出让土地上的集权问题（第三层次的内容），此处就不再展开。

相对于城市土地市场，现阶段农村土地市场改革的要求更为迫切。由上述城乡对比的启示可知，对于现阶段农地流转制度改革，建立农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系是迫切需要解决的问题（第二层次的内容）。另外，对农地的定级问题（第三、四层次的内容）、价格评估体系（第四层次的内容）、农地承包经营权登记体系（第二、三层次的内容）、独立于政府的司法保障体系（第二层次的内容）都应该进行相应的改革。这些都是建立和完善农村土地流转市场的必要因素。另外，由于农地长期以来受到第一层次的影响，如何改变农民对农地在就业、生存、医疗等方面功能的依赖，是促进农地价值完善、减少土地流转事后冲突的关键。这可以改变农民和市民在医疗、养老等社会保险上待遇的差别，降低第一层次因素对流转的影响。

另外，农地非农化也是一种城乡土地产权的流通，即集体产权被征用后变为国有产权。作为现阶段城市和农村割裂市场的特殊产物，其改革的途径也可以通过四个层次的框架进行分析。现阶段农地非农化是由政府通过土地规划和割裂的城乡市场来管理的，在这个过程中既可能出现农地的过度损失，也可能出现农民利益受损的问题。虽然，目前这些矛盾没有激化，同时政府在农地非农化过程中得到了很大一部分收益而乐于维持现有的治理结构和制度环境。然而，如果未来面临着农地进一步的稀缺、粮食安全受损、失地农民造成社会不稳定等，现有的集体变国有的产权流通机制，必然会受到改变的要求（第四层次的要求）。而为了减少农地非农化过程中效率的降低，赋予农民承包权的物权化（第二层次的内容），或让农民获得更多的征地补偿（第三、四层次的内容），甚至让农民直接和城市用地者进行谈判（第三层次的内容），都是解决农地非农化低效率问题的可能的途径。

4 结论

本文通过4个层次的分析框架分析了1949年以后中国土地产权和土地流转制度在农村和城市两个系统内部的变迁过程，探索了变迁的路径和未来的选择，得到的主要结论有：

第一，产权的改革，不仅是正式制度改革的问题（第二层次），还受到其他方面的因素，尤其是文化（第一层次）、法律（第二层次其他因素）、治理（第三层次）、行为（第四层次）等多方面的共同作用。文化层次，已经被证明对产权的变化起到影响作用。因此如何合理利用这些非正式制度的作用来促进第二层次制度的改变，进而促进第三层次和第四层次的绩效，是一个重要的探索方向。法律、治理两种不同层次，既受到第一、第四层次社会基础的影响，同时也具有反作用力。尤其对第四层次资源配置的影响，直接影响国民经济的增长效率。而关注并应对第四层次的变化是制度改革的关键。

第二，现阶段正在进行的农村土地产权改革、土地流转的相关问题，与城市产权、城市土地流转在四个层次变化上的逻辑有一定的相似之处。城市土地产权和市场配置体系，为现阶段农地的产权改革和流转提供了可借鉴的信息。同时，对于城市土地产权流转和农地非农化来说，如果在资源配置层次上低效率的矛盾进一步激化，相应改革的要求也将成为必然。

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