农村宅基地开发利用的案例研究——浙江联众公司“城仙居”模式利弊分析

祁黄雄，陆建广

（浙江财经学院城乡规划与环境管理研究所，浙江 杭州 310012）

农村宅基地的合理利用对于农民致富、统筹城乡发展、挖掘土地价值、建设和谐社会有着重大意义。宅基地利用与管理是建设新农村的重要内容之一，也是重要的突破口。一方面，可体现政府对土地资源的保护、利用和规划，防止流失和浪费，实现土地价值最大化；另一方面，宅基地关系农民切身利益，宅基地管理与保护农民合法权益息息相关［1］。当前，中国农村宅基地的利用与管理存在很多问题，社会经济的不断发展为宅基地的合理利用与科学管理提出了新的要求，并提供了政策导向。

1 农村宅基地管理现状

目前，中国还没有制定专门针对宅基地流转的相关法律法规。从已有法律看，对宅基地使用权流转的规定主要包括《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等。其中1988年4月12日《宪法修正案》第2条将原有的关于土地使用权流转的规定修改为，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得转让或者出租用于非农业建设”。《物权法》第152条和第153条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。另外，2004年国土资源部制定的《关于加强农村宅基地管理的意见》中对有关农村宅基地的规定比较详细，如“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准”；“各地要因地制宜地组织开展‘空心村’和闲置宅基地、空置住宅、‘一户多宅’的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地”。从上述规定可以看出，农村村民不允许“一户多宅”和超过规定标准面积建宅，宅基地的利用和管理必须符合规划。宅基地使用权的流转仅限于农业建设，只能在农民集体组织内部转让。在联众模式下，消费者获得的实际上是一种长期的居住权。可以说，若宅基地使用权不能实现有偿转让，企业和消费者将会承担很大的风险。

从已有文献看，农村宅基地面临的问题主要包括以下几方面：（1）法律规范不健全，针对性差。从立法现状看，现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少，大部分是规范性文件，效力层次比较低，单靠《民法通则》和《土地管理法》来调整力度明显不够［2］。没有专门针对宅基地而制定的法律［3］，2007年出台的《物权法》也只做了较为宽泛的规定。（2）宅基地利用规划严重滞后。一方面，土地利用总体规划编制以来，乡镇没有及时编制出相应的村镇建设规划，村民建房选址一味追求方便并且尽可能多占地，使得村庄内部格局混乱，宅基地规模难以控制；另一方面，由于历史形成的落后的用地观念及村集体经济组织或村委会、乡（镇）政府执行规划力度较弱，造成村庄和集镇规划形似虚设［4］。（3）宅基地管理混乱。宅基地规划的滞后性直接导致了宅基地管理的混乱。部分村庄的宅基地存在证地不符、乱批乱放、管理混乱、超占圈占、建新不拆旧、盲目外延扩展等问题［5］，这些都不利于农村土地集约节约利用，也不利于土地资源要素的市场化配置和城乡一体化发展。

2 宅基地使用权流转的理论分析

按照《物权法》的规定，宅基地使用权属于用益物权的范畴。但中国现行的宅基地使用制度禁止宅基地使用权的自由流转。随着中国经济和社会的转型，原有的宅基地使用制度难以适应现阶段的宅基地闲置、部分地区使用权流转盛行的实际情况［6］。

2.1 宅基地使用权流转的必要性

（1）宅基地使用权流转是城乡一体化发展的必然。目前，破除城乡二元结构，实现城乡经济社会发展一体化是新农村建设的重要任务。城乡一体化不仅意味着城乡之间各种资源包括人力、物力等的自由流动，也意味着劳动力市场、商品市场、土地市场的一体化。加快农村土地流转是破解城乡二元结构、统筹城乡发展的重要环节。这就要求政府必须统筹城乡土地资源，提高土地的利用效益，解除对宅基地使用权流转的限制。

（2）土地作为稀缺性资源，其价值的发挥要求宅基地使用权自由流转。在中国现行的市场经济体制下，资源配置首先应追求效率，宅基地作为集体建设用地的资源配置应合乎市场经济的要求。

2.2 宅基地使用权流转的可行性

（1）国家宏观政策的导向支持。2004年12月，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，指出鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2006年3月，国土资源部发布《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》，明确提出推进非农建设用地使用权流转试点，将已有的农村建设用地直接进入市场流通，标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。这些都为宅基地使用权流转提供了政策依据。

（2）新农村建设为宅基地使用权流转提供了必要条件。在新农村建设中，无论是修建道路，发展乡村旅游或合并“空心村”等，都必然会涉及到宅基地的调整，这就难免会产生与农民土地权益冲突的情况［7］。因此，新农村建设必然要求明确农村宅基地的产权关系，建立合理的宅基地使用、流转、征用等制度，以保障农民的合法权益［8］。

3 联众模式

3.1 联众模式简介

联众模式是最初由浙江联众农业投资集团公司通过和某些乡村合作进行新农村建设而探索出的一种经营模式。由公司对整个村庄进行统一经营，不需政府、村民投入，不占用土地资源，不破坏生态环境，村民在拥有新房的同时，在联众公司的规范管理下经营农家乐。具体的运行方式为企业与村委会签订整体合作的协议，企业自筹资金对整个村庄进行重新规划建设，包括利用村民的宅基地重建4层小楼，同时完善村庄的配套设施。这些小楼，一层归乡民使用，同时经营“农家乐”，2—4层则以“5万元使用30年（40m2）”的租让形式，租给希望到乡村休闲养老的都市人［9］。在这种模式下，企业享有的实际上是宅基地使用权的出租权，消费者享有的是房屋的使用权，真正的宅基地使用权仍然归属于农民。同时该农民代公司进行公寓的日常管理和接待工作，成为公司的正式员工，每月领取500元左右的工资。运作流程如图1。

图1 联众模式的运作流程图Fig.1 Operational processmap ofmodel of Lianzhong Com pany

联众农业开发的这批农家公寓统称为“城仙居”，是近几年在杭州市兴起的一种休闲养生新方式，其特点是把乡村旅游和乡村公寓结合起来，实现了城里人回归田园的梦想。城仙居农家公寓由标准间、套房和时下流行的LOFT公寓组成。业主投资农家乐公寓获得的是使用权，即最低花5万元，可以免费居住30年。城仙居还提供交换功能：如果在城仙居自己家里住腻了，可以到城仙居旗下的其他农家乐公寓交换居住。

这种城乡互动，既保护乡村环境资源，又建设新农村的做法，专家称为“联众模式”。有学者分析指出，城仙居利用城乡间的级差地租，为新农村建设提供了资金，同时为都市居民的异地养老提供了廉价的住房。在2009年10月举行的全国村官大会上，来自农业部、浙江省农办等部门的领导和专家对“联众模式”给予了很高的评价。认为“城仙居”模式与新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的内涵十分吻合。新农村建设可以不以“消灭农村”为代价，而让农民享受现代文明的发展，最终达到城乡共同富裕。这是联众模式的成功之处。

3.2 联众模式启示

3.2.1 农家乐或乡村旅游是开发农村宅基地的有利平台 农家乐是在20世纪80年代后期到90年代初出现的一种新型旅游方式，“指以农民为从业主体，以农户家庭为单位，以城区外的自有乡村院落及所依傍的农家景色为载体，凭借当地的民俗风情、特色菜肴与生活体验吸引旅客前往进行休闲旅游消费的新兴旅游形式”［10］。改革开放以来，随着物质生活水平的不断提高，人们对精神生活也产生了极大的需求，在这种背景下，旅游已成为人们的主要消费方式之一。

乡村旅游已在中国大部分地区悄然兴起，交通便利、物美价廉的乡村，成为城乡居民休闲度假、周末游、近郊游的好去处。其市场前景被普遍看好，乡村旅游能够成为农村主导产业，并且能够极大地推动新农村建设，促进农民增收。据四川旅游局统计，2008年全省拥有乡村旅游经营户16720家，接待游客2.4亿人次，实现旅游收入86.6亿元，实现就业人数40.1万人［11］。但目前的利用方式还仅限于将宅基地的自有房屋以旅馆的形式对外经营，形式单一，难以将土地资源的价值最大程度发挥出来。

3.2.2 市场参与是合理有效开发农村宅基地的保障 从目前看，乡村旅游尤其是农家乐的市场需求越来越大。这无疑为宅基地开发形式的多样化提供了良好条件。所谓以市场化方式运作宅基地即是将土地作为生产要素投向市场，由供求关系来决定农村宅基地的市场价格。企业作为市场的主体之一，将在这一运作方式中起着不可或缺的作用。从狭义讲，企业的最终目的都是为了盈利。将宅基地的使用权委托企业执行，一方面可以最大程度发挥土地作为稀缺性资源的价值；另一方面农民的权益得到了保障。企业为了得到农民宅基地使用权的经营权，必然会提供足够的补偿。

3.2.3 企业—乡村旅游—农村宅基地模式的可行性分析 这一模式的主要含义是指在市场参与和政府监管的前提下，以农家乐或乡村旅游为主题，由企业统一规范经营农村宅基地的使用权，浙江联众农业投资集团公司开发的休闲度假区就是这种模式的典型代表。将乡村旅游、宅基地开发和企业结合起来的意义主要在于：（1）实现了土地资源的合理配置。实践证明市场是配置资源最有效的手段，农村闲置宅基地市场化，可以最大程度的挖掘土地的价值，实现农村闲置宅基地的合理利用。（2）缓解了当前农村劳动力转移的问题。以市场化的方式运作闲置的宅基地，并和乡村旅游结合起来可以从一定程度上解决农村剩余劳动力的问题，缓解农村剩余劳动力对城市的压力。（3）可以促进农村经济的快速发展。通过乡村旅游的发展，可以拉动诸如轻加工业、零售业和服务业等相关产业的发展。现代乡村旅游对农村经济的贡献不仅仅表现在给当地增加了财政收入，还表现在给当地传统而又单一的经济注入了新的活力。对农村经济的快速发展和农村经济结构的优化起到了明显的推动作用。

4 联众模式的不足

4.1 与现有法律冲突

《物权法》规定农民享有宅基地的使用权，但从联众模式的操作流程看，30年后农民才能拥有该房屋的使用权。《土地管理法》规定农村集体拥有的土地不得用于非农业建设，但联众模式下的宅基地通过企业的重新改造，房屋已被用于出租经营，用于非农业建设。目前这种模式的合法性已有很大的争议，笔者认为这种宅基地开发方式有利于新农村建设，但存在的问题还未完全暴露出来，应引起政府的高度重视。

4.2 缺乏监管，扰乱房地产市场秩序

在农民没有丧失宅基地的情况下，公司通过“以租代售”的形式经营这些房屋，租期还长达30年，笔者认为这实质上仍是目前吵得沸沸扬扬的“小产权房”。一方面“小产权房”没有经过规划、国土、建设等部门的审批，缺少土地使用证、用地规划许可证、工程规划许可、施工许可证、销售许可证等证书；另一方面“小产权房”又处在政府各职能管理部门的交叉点上，表面上看很多部门都在管，实际上却是谁都没能真正管。因为按照《房地产管理法》，建设部门可以对商品房市场做出各种销售管理规定，也可以查处。但因为联众模式下的这些农村集体所有的土地没有转为国有土地，建设部门不能像管理城镇国有土地上的房地产那样，依法进行管理。国土部门对房屋建设则没有管理权限。由于“小产权房”所用土地为农村集体建设用地，土地成本几乎为零，同时与普通的商品房相比，减免了土地出让金、征地拆迁补偿费用以及商品房交易环节的各项税费等。必定会对城郊商品房市场形成冲击，有可能扰乱市场秩序。

4.3 造成国家的大量税费流失

由于“小产权房”所用土地为农村集体建设用地，减免了土地出让金、征地拆迁补偿费用以及商品房交易环节的各项税费。以联众公司为例，目前开发的楼房价格为每40m25万元，且拥有30年的居住期，折合成70年的居住期相当于3000元/m2左右。这个价格相当于一些城市郊区房子的价格。根据临安市国土资源局公布的基准地价，以300元/m2测算，假设房屋占地面积为180m2，则土地出让金为54000元。而该公司目前开发的度假区近10个，每个度假区拥有房屋30栋左右，该企业应缴纳土地出让金1620万元；根据临安国土资源局公布的费税标准，使用费为24元/m2，企业应缴纳的土地使用费近130万元；按照租赁业5％的税率计算，企业应缴纳营业税1000万元左右。

4.4 农民权益得不到保障

不管是“以租代售”还是“直接出售”，“小产权房”面临的难题都是政府、企业和农民三者的利益分配问题。笔者认为在联众模式下，利益损害最大的是农民。一方面，企业通过“以租代售”方式避免相应的税费和土地出让金而获得高额利润。另一方面，法律没有对这种“以租代售”的“小产权房”的相关规定，使得提供宅基地使用权的农民连起码的土地补偿金都没有，租金也全部为企业所得，农民仅能以企业员工身份每月领取500元工资。

4.5 消费者将会承担更大的风险

消费者取得宅基地使用权，并享有30年，在这期间消费者将会面临诸如企业倒闭，宏观政策改变等不确定性因素，这些风险都将由消费者承担。

此外，还有乡村旅游自身发展不完善，农民素质偏低导致管理难度大等问题。农村宅基地闲置是普遍存在的现象，将宅基地开发与乡村旅游结合起来目前还只能在部分地区施行。联众模式为农村带来就业机会的同时，也给自身带来了管理风险，由于农民的受教育程度偏低，有可能会增大企业的管理成本。

5 结论与建议

笔者认为企业参与有助于农村宅基地利用，并能促进乡村旅游发展，但需要政府规范管理，明确宅基地使用权流转的具体政策，控制风险。

（1）完善《土地管理法》，制定农村宅基地使用权流转的相应法律法规，对农村宅基地的流转形成法律上的保障，使农村宅基地的开发利用做到有法可依。

从联众模式看，虽然企业购买的仅是房屋的出租权，但实际上企业已经享有了宅基地的使用权，这就形成了宅基地使用权的部分流转。因为法律法规的不够健全和具体，导致了宅基地开发形式的单一化，并且增加了企业和消费者面临的法律风险。笔者认为，完善《土地管理法》等相应法律法规建设，联合相关部门共同研讨（如农业部），既要合理利用宅基地，让农民得实惠；又要让宅基地在政府有效管理之中，避免税费流失；同时让投资商可以在法律法规允许范围内进行开发，取得合理利润。

（2）建立乡村规划管理体系，编制宅基地规划。目前，农村宅基地的规划存在很多问题，农民建房随意性很强，由于法制观念淡薄，还存在很多违法用地。农民住宅建设所用的土地多为自留地、承包地或房前屋后的空闲地，由于房屋的施工难度不大，建造周期较短，加上用地审批困难等原因，只要凑足了资金，农民随时可以建房；宅基地的布局也不够合理，大多零星分散，没有统一规划；宅基地面积过大，许多地方人均建设用地面积高于200m2，远远超过了人均100m2的标准。

（3）虽然将闲置宅基地投向市场面临很大风险，但笔者认为这是解决目前宅基地开发所面临困境的方法之一。市场是资源配置的有效途径之一，将宅基地交给企业，让企业去发掘其价值，同时农民还不会失去土地的使用权。当然，这种开发模式需要政府的有效监管，以避免农民的权益受到侵害。

（4）乡村旅游在大部分地区发展的并不完善，将乡村旅游与闲置宅基地开发结合起来仅是宅基地开发的方式之一。虽然目前存在法律风险等诸多不利因素，但这为开发闲置宅基地提供了一种思路。要加快相关立法建设，明确宅基地流转的条件，这样既满足加快新农村建设、增加农民财产收入的需要，又有利于国家对宅基地利用的有序管理和引导。

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［9］王飞.5.5万元安一个家“城仙居”养生公寓亮相上海［EB/OL］.http://finance.eastday.com/m/20061219/u1a2516550.htm，2006-12-19.

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