城市绿地系统规划理性认识与分析

□朱方位 蒋树海

城市绿地系统规划理性认识与分析

□朱方位 蒋树海

本文结合《山东省寿光市城市绿地系统规划》、《山东省临沭县城市绿地系统规划》的工作实际,参考了山东省内泰安、文登、章丘等城市绿地系统规划的成果,梳理了作者在该项工作过程中所面临的一些问题,并针对问题提出了自己的理解或主张。

城市绿地;系统规划宏观问题

在城市绿地系统规划的编制中,由于主持、编制、评审等单位所属专业类别不同,相关人员对城市绿地系统规划归属层次及工作重点的理解不同等主要原因,导致了在该项规划编制工作工程中对许多宏观问题存在诸多分歧。现作者结合工作实际,就实际感受到的问题进行以下探讨。

一、编制城市绿地系统规划的动力机制

1.形势所趋。目前山东,在城市绿地系统规划方面的动力因素概括起来主要有以下几个方面：第一,全省对环境问题认识水准的提高,包括由上至下、从决策者到普通居民环境意识的加强;第二,行政的介入与引导,包括各级“园林城市”的评选,国家、省绿化工作会议精神的贯彻等;第三,城市经济实力的增强,使以政府投入为主渠道的绿化建设资金有所保证;第四,人民生活水平的提高,对居住环境和生活品质的追求。

2.条件具备。山东各地的城市,经过近几年的快速发展,园林绿地方面建设均取得了较大成绩。至 2005年全省城市人均公共绿地达到 8.09平方米,城市建成区绿地率达到 31.95%、绿化覆盖率达到 36.97%。部分中、小城市更是取得了骄人成就。例如,寿光截止 2005年,城市绿化面积达到1086万平方米,绿化覆盖率 37.3%,人均公共绿地面积 13.95平方米。近三年政府对人民广场、银海路、四环路、圣城街、弥河生态农业观光园等一大批重点绿化工程进行了规划和建设,城市绿化水平和档次进一步提升。市区形成了以环城路绿化为环,公园、游园绿化为点,街道绿化为线,单位庭院绿化为面,弥河风景区、中华牡丹园等绿化为带,点、线、面、带相结合的城市绿地系统。良好的园林绿地建设基础,使其具备了发展功能齐全、品质高尚、系统完整城市绿地的条件。

3.发展要求。新时期,山东许多城市均提出了新目标。一般城市提出了建设省级园林城市的目标,省级园林城市提出了建设国家级园林城市的目标。到目前为止,山东省有莱芜、聊城、胶州、青州、文登、乳山、潍坊、东营、济宁、泰安、即墨、肥城、海阳、章丘、诸城、蓬莱和邹平共有 17家先后命名为“山东省园林城市”;有威海、青岛、烟台、济南、荣成、淄博、寿光、日照、新泰、胶南 10家已或将要命名为“国家园林城市”。为适应新的建设目标,提高城市的环境质量、改善人民的生活和工作空间,美化城市面貌,进一步使城市的生态系统形成良性循环,使资源得以持续利用,需要科学、合理地编制城市绿地系统规划。

二、对编制城市绿地系统规划多种认识的总结

在我国城市规划体系中,城市绿地系统规划最早是作为总体规划中的一个专业配套内容出现的,从 20世纪 90年代初开始作为专项规划进行独立编制,但经历了十几年的磨练,至今国家的《城市绿地系统规划编制技术纲要》仍然处于试行阶段,而《山东省城市绿地系统规划编制办法》要求的内容较粗略。正因为如此,各城市的行政主管部门对城市绿地系统规划寄予了不同的期望和要求。而各规划设计单位编制的规划成果从编制工作的侧重点到规划内容及规划深度也有许多差异,以至于规划实践中出现了种种误区。无独有偶,作者在实际工作的编制过程中,仅宏观方面,不同的部门,站在不同的角度,对规划编制的内容、成果要求及相应所起到的作用,提出多种难以融合的观点,从而导致方案难以确定、工作进展缓慢。通过分析规划编制工程中的相关资料和记录,可概括基本观点主要有以下四种：

1.无用论。该观点认为,城市总体规划已确定了城市绿地 (具体应指公共绿地、生产绿地、防护绿地)的用地范围,相关规范对各类绿地也提出了不同要求,城市总体规划可直接指导园林绿地详细规划,城市绿地系统规划只是在“炒剩饭”。进一步认为,城市绿地系统规划只不过是冠以一些时髦的名词,而加以包装之后的规划成果虽然华丽,却不实用,以至于对绿地系统规划的必要性产生了怀疑。

2.深化论。该观点认为,总体规划对城市土地利用产生了很强的法定约束性。认定城市绿地系统规划无力对城市总体规划的调整产生影响,索性就不要在绿地整体布局上下功夫,转而要求在已划定的绿地上做文章,如将城市的主要公园、绿带、绿化广场等的方案设计都作为绿地系统规划的内容,以体现对城市总体规划的“深入”和“细化”。

3.超脱论。该观点置城市总体规划于度外,不考虑影响城市绿地规划和建设的众多因素,就绿地谈绿地。该观点仅注重了绿地系统布局的合理性,忽视了城市其他系统的相关要求。典型的做法是：利用门类众多的绿地类型和高标准的“规划指标”勾画了美好的城市绿化远景,但如此美景却因无法纳入城市规划体系之中,而只能是“空中楼阁”。

4.包罗论。该观点认为,要求城市绿地系统规划承担诸多的工作内容,从所谓的生态规划、生物多样性规划、生物物种保护和开发规划,到园林行业的发展规划,乃至近期建设的投资计划等。该观点把城市绿地系统规划视为“一揽子”计划,把与绿地沾边的、现行其他规划不涉及的,统统纳入其中。认为城市绿地系统规划是“万能的”。

笔者认为,以上观点均具有不同程度的片面性,之所以如此,究其原因,恐怕有法律、法规不健全方面的原因,也有相关人员对城市绿地系统规划所起作用理解角度有偏差、对我国的城市规划体系缺少足够的了解等原因,以至产生了对规划认识上的错位。

三、编制城市绿地系统规划过程中遇到的主要问题

1.城市绿地系统规划与城市总体规划的协调问题

勿庸置疑,与城市总体规划相协调,应该是城市绿地系统规划编制工作的一个指导性原则,但是这一原则的体现不应该使城市绿地系统规划完全处于被动地位。并且两者的协调应该体现在该项工作的始终和诸多方面、诸多层面：

首先,从规划编制主体层面上说,城市绿地系统规划的编制需要城市规划行政部门和城市绿化行政主管部门的密切合作。我省大部分城市绿地系统规划编制的组织形式是由城市绿化主管部门主持编制,城市规划行政主管部门配合,规划成果经专家和领导部门审定后,交由城市规划部门纳入城市总体规划。基于该专项规划编制主体上的交叉性,使得在工作的初始阶段就感觉到部门之间的分歧 (绿地分类、面积计算等基础资料处理方面均有不同程度的差异),它直接影响到现状资料的收集和对现状问题的分析、影响到对城市绿地规划基本依据的理解和城市远景发展目标的把握,甚至影响到对于规划本身的认识。

其次,从规划工作的具体内容上说,城市绿地系统规划应以城市总体规划为基本依据,合理的绿地系统结构布局既离不开城市的结构布局和土地利用规划,又可以进一步调整完善、充实城市总体规划;而绿地系统规划的范围、用地和人口的数据、绿地的分类、指标的统计等等,只有与总体规划建立对话关系,才能真正确立起生根于城市大系统中的子系统之地位。在编制城市城市绿地系统规划实际工作中,由于总体规划编制、审批体制方面的原因,以至于新批复的总体规划就“不适应”城市发展的需要。加之专项规划又过多地滞后于总体规划,因此,在编制城市绿地系统规划过程中,如何把握对总体规划“守与变”的度,已成为方案难以制订的关键。通常由于编制总体规划与专项规划之间存在过长的衔接期,使得城市经济实力、城市影响力以及城市的建设目标和品位均产生较大变化;必然使得批复过的总体规划在作为专项规划的依据时,明显存在“过时”现象。导致诸如寿光城区中心公园的建设、河流水系的引入(该内容总体规划中未涉及而专项规划中又需要)成为两大规划分歧的焦点。

2.城市绿地系统规划层次的认同问题

由于主观对城市绿地系统规划所属规划层次理解上产生差异,方案讨论会上出现争议就不可避免。规划层次决定规划任务,如果我们认可城市绿地系统是城市大系统中的一个子系统,城市绿地系统规划是城市总体规划阶段的专项规划,似乎这是一个不用再议的问题。如果我们认可城市绿地系统规划是城市总体规划阶段的专项规划,那么其任务也就随之明确了,即城市绿地系统规划应结合城市总体规划,着重解决绿地系统的结构布局、各类绿地体系的建立、用地安排和指标控制以及城市绿化特色的确定。至于“各类绿地的具体方案”应纳入下一层次的内容,城市绿地系统规划是不可能解决城市绿地建设方面遇到的所有问题的。笔者认为若全面解决问题,需要分阶段、分时期,也就是应该随着城市绿地系统规划、建设的发展,理想的对策是建立与城市规划各个阶段相对应的、由总体的、宏观的到局部的、微观的,即划分为城市绿地系统规划、绿地分区规划、绿地控制性详细规划、绿地修建性详细规划等不同阶段的绿地规划体系,以应对在不同范围内绿地建设面临的不同问题。

3.城市绿地系统规划工作范畴的划定问题

作为城市总体规划阶段专项规划的城市绿地系统规划,根据其工作特性、工作任务,明确其实质性工作内容主要应体现在以下三个方面：第一,提出城市各类绿化用地的规划控制,即在保证用地数量的同时,形成合理的绿地布局;第二,完善城市主要的绿地体系的规划,如公园绿地、防护绿地、减灾避灾绿地等体系的建立;第三,拟定城市绿化特色,即结合城市自然条件和城市性质,针对不同用地的特点推荐不同的植物品种、配植方式,以形成富有本地特色的城市绿化景观。

建立在达成以上共识的基础上,城市绿地系统规划编制中规划内容方面主要有以下三个分问题需要讨论：

(1)城市绿地系统规划不是“生态规划”。城市绿地系统规划的实施载体是绿地。绿地的建设,的确是改善城市生态环境的重要途径。但是,不能因为绿地具有改善生态环境的作用,就将城市绿地系统规划引伸为城市生态规划。在城市生态系统中,植物只是众多因子中的一个。“生态规划”的工作内容要远远超出植物和绿地的范畴。在城市绿地系统规划中应该运用生态学的原理,从绿地系统的布局结构上、绿地的数量上、以及植物种植的原则上注重绿地生态效益的综合发挥,以求城市绿地对城市生态环境改善作用的最大化。而“环境容量”及“城市脆弱生态系统保护规划”等方面研究内容应归入“生态规划”,城市绿地系统规划就不必“越俎代庖”了。

(2)城市绿地系统规划不是“生物多样性规划”,也无法包含“生物多样性规划”。自 1992年中国签署了联合国环境与发展大会上通过的《生物多样性公约》,生物多样性保护成为政府工作的重要内容和责任。生物多样性是指“地球上所有生物体及其构成的综合体,包括：遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次,因此,保护生物多样性,也应在基因、物种及其生境三个水平上加以保护”(摘自《辞海》)。从这些基本概念中我们应该已经体会到了生物多样性的保护和城市绿地系统规划的关系。植物是城市绿地建设的主要因子,也是生物的一种类型,但它在城市绿地系统规划和生物多样性规划中都只是一个因子,不能“以点代面”。城市绿地系统规划要将生物多样性保护作为工作内容之一,但绝对不可能取而代之。

(3)城市绿地系统规划不是行业发展规划。城市绿地是城市绿化主管部门、或者说是园林行业日常工作的载体,但是,工作载体不是职能部门和行业本身,工作载体的规划是职能部门和行业所进行的工作的一部分,它不能也代替不了这一部门的工作计划和这一行业的发展规划。毫无疑问,城市绿地系统规划对于城市绿化主管部门的工作会产生很大的影响,规划成果也会涉及到规划管理和实施措施,但是,城市绿地系统规划作为城市总体规划阶段的专项规划,它不是“万能”的,不能指望通过一个专项规划解决这个行业里面临的所有问题。

四、编制城市绿地系统规划的实践措施

1.城市绿地系统规划的编制要保证过程的合法性

该专项规划与其他规划一样,编制过程中必需要保证编制单位、编制程序以及编制成果的合法性,否则无法得到法律保障。作为专业编制人员来说,除尽可能按有关规范、规定和“约定俗成”操作外,在编制过程中也要尽可能“靠拢”法定成果,以便使城市绿地系统规划更能体现有法可依。例如,尽管作为专项规划主要依据的总体规划存在大量的“过时”或“不足”,但仍要最大可能地与其相适应,而对于一些项目总体规划中确实无法变通的,城市绿地系统规划又是必需的,就要坚决地保留下来,以便在下一轮总体规划编制时给予“正身”,只有这样才可以保证城市滚动发展的合理性。

2.城市绿地系统规划的编制要保证具有实际的指导意义

绿地在城市的各项用地中应该属于“弱势群体”,稍不注意就会被挤占,它应该得到政府的特别关注和保护。基于绿地的这一特性,尽管它在总体规划中进行了重点布局,但在具体实施过程中,有些地块的落实往往存在“众多”的不可能,而绿地规划布局又必须符合极强的“均衡分布与系统完整”原则,故规划与实施产生了矛盾。矛盾解决的较好办法就是编制合理的城市绿地系统规划,它不仅有效地深化、细化总体规划,而且可以采用多种方式、手法来保证绿地布局的合理性。比如在编制《临沭县城市绿地系统规划》时,首先在现状调研阶段就将绿地实施情况进行了详细调查,逐一进行边界落实、面积核算,整理出不可能实施地块的详细资料,以便在规划调整时给予重点安排。具体做法是：总体中确定而现实中无法落实的地块,应就近安排。原规划服务半径上的空缺,由下一级尽可能来补充：点状、块状绿地不易实施时,由线状来替代。这一做法在制订《临沭县城市绿地系统规划》时,效果较好。具体情况是：由于临沭县城目前工业用地集中且面积较大,工业园区内开辟块状绿地的可能性不大,企业内部也不可能有集中的绿地,因此,专项规划中采用了增多沿街带状公园的方式弥补了不足。

3.城市绿地系统规划的编制要保证重点突出、详略得当

我省现行要求城市绿地系统规划编制的内容较多,基本上属于“包罗论”的观点。正是因为要求内容丰富,更是不能平均用力。笔者认为,既然本规划是以城市绿地为主要研究对象,就应该突出对城市规划区范围内绿地建设方面的研究,至于其他相关方面的内容应采取“点到为止”的做法即可。在实际工作中,我们不仅对城市绿地进行定位、定量、定性等方面的规划设计,而且增加了种植量、植物丰富度等量化指标,以增强规划可操作性,从而更加有效指导下位规划。

[1]城市绿地系统规划[M].北京：中国建筑工业出版社,2008.

[2]山东省建设厅.山东省城市绿地系统规划编制办法,2002-07-4.

[3]李敏.现代城市绿地系统规划 [M].北京：中国建筑工业出版社,2004.

[4]刘骏,蒲蔚然.城市绿地系统规划与设计 [M].北京：中国建筑工业出版社,2004.

[5]山东省建设厅.山东省园林城市标准,2006-01-04.

F321.1

A

1008-8091(2010)01-0049-04

2009-11-09

山东省城乡规划设计研究院,山东济南,250014

朱方位 (1957- ),男,山东省城乡规划设计研究院规划五所所长,高级工程师,主要研究领域：城乡规划。

邓秀丽)