我国农村最低生活保障制度运行中的公正问题透析

□方 菲 张 丽 郭 倩

我国农村最低生活保障制度运行中的公正问题透析

□方 菲 张 丽 郭 倩

农村最低生活保障制度作为公正的制度化形式,是社会实现公正的一种制度安排。本文在对山西 Y地区农村“低保”制度运行情况调查的基础上,以农村低保制度的运行为载体,分析其中存在的不公正现象及其成因,从而以社会公正为理念,对积极推进农村社会公正机制进行有益探索。

农村最低生活保障制度;公正;社会公正

农村作为我国社会主义社会建设的重要部分,农村的和谐将直接影响着我国和谐社会的构建,对我国建设和谐社会具有重大意义。党和政府也一直把完善农村最低生活保障制度作为关注民生、保障民生、改善民生的重要举措之一,以实现社会公平正义的长远目标。

然而长期以来,由于自然、历史因素、人口因素、城乡二元结构等原因,到 2007年末,我国农村还有 1479万绝对贫困人口,初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口也有 2841万人[1]。当前,物价的大幅攀升和生活成本的急剧增加,席卷全球的金融危机背景下引发的经济危机促使大批农民工失业返乡,则更加速了新一批农村贫困居民的形成,致使目前我国农村仍然有大量贫困人口处在饥饿、寒冷、疾病和愚昧的重压之中。因此,政府需要建立一项救济制度来为这部分困难群体的基本生活“兜底”,从最低层次改善农村贫困人口的生存状态,解决农村民生问题,维护社会公正,促进社会主义和谐社会的建设。

因此,本文在对山西 Y地区农村“低保”制度运行情况进行调查的基础上,以农村最低生活保障制度的运行为载体,研究当前我国农村社会中的不公正现象及其影响因素,从而以社会公正理念为指导,积极进行和谐社会视野下我国农村社会公正机制的有益探索,进一步深化对我国社会公正问题的研究。

一、农村最低生活保障制度：追求社会公正的重要实践形式

“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体现的首要价值一样。”[2]公正 (正义)作为一种伦理和道德观念,任何一项制度的设计和安排都需要以公正为理念,才能够维护社会秩序的稳定,促进社会和谐。[3]现代政府作为社会公正的维护者,是实现社会公正的主导,弥补市场带来的不足。因此,政府作为设计主体须秉持公共人的价值诉求,在追求制度效率目标的同时,应当重视制度本身蕴涵的伦理精神,体现伦理与道德关怀及社会的公正。

农村最低保障制度作为社会保障制度的重要部分,其本身就是社会追求公正的产物,公正是农村最低保障制度的内在需求。农村最低保障制度作为公正的制度化形式,是社会实现公正的一种制度安排。

在我国,随着经济社会不断发展,为使社会利益分配格局公正合理从而促进社会和谐,我国政府设计了建立农村最低保障制度,对家庭人均收入低于最低生活标准的农村贫困人口按最低生活标实行差额补助,以满足其最低生活水平需要。设计建立农村低保制度,对农村贫困人口进行适当的补偿,使社会财富与收入的分配对地位不利的人有利,从而真正妥善解决农村困难群体的基本生活问题,使改革发展的成果进一步惠及农村困难群众,是中国共产党人追求社会公平正义价值目标的重大举措。

二、社会公正的缺失：我国农村最低生活保障制度运行现状透视

1.农村最低保障对象的选择与界定

调查结果表明,低保家庭中,通过自己申请,审核通过者所占比例较低 (16.4%),不清楚或者其他原因者占 24.6%,而低保对象的确定 59%是村干部指定的,这不可避免地出现应保未保、关系保、人情保等不公正、不公平现象——非低保对象中 61.6%的人认为存在应保未保现象,而低保对象中只有 31.3的人认为低保对象的选取非常公正或者比较公正,从而违背了低保制度建立的初衷,阻碍了党和政府改善农村落后面貌、实现社会公正的进程。

但是,村民对于这种不公正行为,通常也只是采取不作声、默认的态度,能够主动采取向媒体、上级领导检举此种现象、寻求公正待遇的方式所占比例极低,反映出农民对于维护自身权利的意识不高,亟需提升。

2.农村最低保障对象的审核程序

低保制度的运行过程中,审核程序、审核内容、审核对象应是村委会信息公开的一项主要内容,是政府的义务,村民对此享有知情权。而从样本的分析来看,村委会对于低保相关信息的公示程度远远不够,甚至存在不予公开现象,导致有 58%村民对于如何申请成为低保对象不知道,有一半以上的村民不了解农村低保的基本政策。同时,村干部对于低保户实际经济状况并未进行深入调查,多为主观判断决定,造成低保制度运行中不公正现象的存在。因此,普通群众对于政策的“无知”,是农村低保制度运行中存在种种不规范现象的原因,也是导致农村低保制度运行不公正、不公平的后果。

3.农村最低保障对象的待遇标准情况

对于低保户而言,家庭中享受低保者多为1-3人,占到 89.2%,且多为孤寡老人、或者是患有严重疾病、受过严重创伤而丧失劳动能力者。4-6人者占少数,其基本是病患严重,收入单一、不固定的家庭。

针对低保金发放周期,从调查情况看基本一致,都是每半年领取一次低保金。虽然低保金有时未能按时发放,但能保证足额到帐。

关于低保金标准,非低保对象与低保对象之间的认识存在较大差异,折射出村民对于低保制度这一社会保障性措施的作用认识不清。村民对于低保制度的定位尚不清晰,仍把享有低保金视为政府恩赐,认为政府只是出资者,制度、标准制度者,而对于监管、人员培训和机构协调等方面的职能认识不足,这也是当前农村低保制度中不公正现象存在的重要原因之一。

三、社会公正的实现：构建符合社会公正原则的农村最低生活保障体系的对策与建议

1.完善制度建设、科学界定保障对象、保障标准

农村最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节,是公民生存权利得到保护的主要体现。政府作为保障者,应把向公民提供最低生活保障视为自己的职能之一,是对公民应尽的义务。所以,针对当前农村低保中立法滞后、缺失现象,现阶段应该把农村低保基本法和母法立法放在首要位置,并在此基础上制定相关部门规章;其次,要抓紧地方立法,完善实施细则,使它们形成有机的法规体系,保证农村最低生活保障制度的健康,顺利发展。[4]

最低生活保障制度能否发挥其应有的功能,关键还在于能否科学合理地界定保障对象、制定最低生活保障标准。应建立科学的农村居民最低生活保障制度,明确最低生活保障线制定和调整的方法,增加最低生活保障标准的科学性和准确性,并使其成为各地制定最低生活保障线的规范。同时在现有保障对象的基础上,全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平,生活费支出,致贫原因等情况的基础上,充分考虑到当地政府的财力和当地农村的实际消费水平,坚持低标准、低起步、广覆盖,尽可能使低保的范围覆盖每一个需要救助的人,充分发挥其“最后一道防线”应有的作用。

2.加大财政支出力度,建立转移支付制度,确保保障公平的物质基础

完善财政拨款制度,加大财政转移支付力度,充分发挥中央和地方各级财政的作用,将农村最低生活保障资金列入各级财政预算,并做到及时足额拨款到位。调整各级财政的支出结构,特别是应加大中央财政的投入力度。尽快明确和调整中央和省、市、县财政对于最低生活资金的分担比例。还要把过去中央财政的补贴改为正常的拨款,这样有利于明确中央政府的责任,减轻各级地方政府的压力。乡镇、村集体目前已经没有经济能力负担农村最低生活保障,解除乡镇及村集体对于农村最低保障的经济责任,农村最低生活保障的物质基础才能有切实的保障。[5]

同时,还应通过加快农村经济的发展,调整和优化农村产业结构,推进农村农业集约化经营,积极发展地方特色产业等方面扩大农民增收渠道、增强农民就业能力,从根本上改善农民的生活现状,解决农村贫困问题,也有利于农村最低保障制度的顺利实施。

3.完善组织,加强监督,建立农村最低生活保障的制度基础

相关机构和专业人员是制度有效实施的重要保障。因此应尽快建立健全相关机构,加强各部门之间的协调与配合。充分发挥民政部、财政部、扶贫部门等相关职能部门的作用,建立健全各项规章制度,推进信息化建设,不断提高规范化、制度化、科学化管理水平。要加强监督检查,及时查处违法违纪行为。同时,加强专业人员的培训教育,不断提升执法人员的专业素质,确保各项制度的有效实施。此外,要积极向广大农民宣传最低生活保障工作,使他们认识到享受最低生活保障是自己的一项基本权利,不是政府的恩赐,只有这样,才能将更多的贫困农民纳入到这一制度体系中来。

[1]新华网：http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-07/08/content_8510642.h tm.

[2][美]约翰·罗尔斯.正义论 [M].北京：中国社会科学出版社,1988：50.

[3]吴忠民.走向公正的中国社会 [M].济南：山东人民出版社,2008.

[4]李鸿文.建立与健全我国农村最低生活保障制度[D].湘潭大学,2007,(5).

[5]贺大姣.构建农村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政学院学报,2008,(3).

The ruralminimum living security system,as an institutionalized form of justice,is a kind of system agreement to achieve social justice.In this paper,on the basis of empirical investigation of Shanxi Y ruralminimal living security system,the author analyzes its social injustice and causes.And on the perspective of social justice,the author explores the mechanis ms to actively promote rural social justice.

Studies on Justice of Ch ina’s RuralM in imum L iving Security System in ItsOperation

Fang Fei,Zhang L i&GUO Q ian(22)

F323.8

A

1008-8091(2010)01-0022-03

2009-12-22

华中农业大学文法学院,湖北 武汉,430070

方 菲 (1972- ),女,华中农业大学文法学院副教授,硕士生导师,研究方向：农村社会公正。

邓秀丽)