金融危机下农民工就业权益保障问题研究——经济法视角下的考量

□李长健 徐丽峰

金融危机下农民工就业权益保障问题研究
——经济法视角下的考量

□李长健 徐丽峰

目前农民工将外出务工视为经常性的就业模式,在全球性的金融危机冲击下,我国劳动力市场已经并将继续遭遇就业冲击,农民工成为受影响最严重的就业群体之一。探寻金融危机对农民工这一特殊群体的就业影响,结合经济法以社会为本位的核心理念,解决好金融危机下农民工的就业权益保障问题,对广大农民工弱势群体的具体利益保护以及国家的稳定和谐发展有着极大的推动作用。

金融危机;农民工就业权益;利益机制;经济法保护;政府责任理论

全球性的金融危机把全球实体经济推向了衰退的边缘,中国的加工制造业正面临着前所未有的巨大挑战,我国沿海大量企业已歇工或倒闭,中国的农民工正成为全球金融风暴的最大受害者之一。如何保护弱势农民工的合法权益,将金融危机给农民工带来的利益冲击降到最低,缓解农民工返乡带来的再就业困难和基层社会稳定的巨大压力,显得尤为紧迫。

一、保障农民工就业权益的逻辑基础

(一)利益参与机制：农民工就业权益保护的基础性逻辑起点

农民工是我国重要的政治力、经济力、文化力。[1]只有充分尊重农民工意愿,真正树立其主体地位,城市现代化建设才会拥有源源不断的力量源泉,但对于农民工较强的流动性和盲目性,城市居民倍感就业、发展资源等方面的竞争压力,因而对其采取歧视态度和实施限制制度,加深了彼此间不可逾越的鸿沟,社会演变出现了强势利益群体和弱势利益群体、既得利益群体和争取利益群体之间的对立与矛盾。建立利益参与机制,为社会成员提供了利益诉求的平台,通过制度化、规范化和法治化实现城市居民和农民工的和谐利益表达,最重要的是形成不同的个人、不同的群体追求自己利益相对均衡的能力,以及相应的制度化安排,防范与化解经济社会矛盾与风险,形成经济社会发展的合力。

农民工权益是指暂时或长期离开农村土地到城镇从事非农业生产而身份或户籍仍是农民的劳动者,其政治、经济、文化教育与社会等基本权利及其依法获得的利益。[2]农民工权益包括两个方面,一是被宪法确认并赋予的公民基本权利;二是农民工作为城镇非农产业的劳动者,还应享有国家法律法规规定的有关劳动者的权益。农民工的就业权益就是农民工作为劳动者的权益表现之一,也是其利益参与的一种积极体现。农民工权益含政治权益和经济权益两个基本方面,经济权益在农民工权益中处于基础性、决定性地位,政治权益影响并保障经济权益的实现,在文明社会中,两者实现的共同前提条件就是平等权的真正实现。农民工作为一个特殊的社会弱势群体,在利益参与方面,应给予更多的空间,以体现一种实质的公正。罗尔斯认为,[3]社会公正应体现两条“正义原则”,一是平等原则,即每个人应该在社会中享有平等的自由权利;二是差别原则,即如果不得不产生某种不平等的话,这种不平等应该有利于境遇最差的人们的最大利益。为了平等地对待所有人,提供真正同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们。[4]按照罗尔斯的“差别原则”,我国应构建立体化多层次的农民工就业权益保护体系,有针对性地制定倾斜保护政策,采取积极措施来保障农民工的最大就业利益。

(二)利益协调机制：农民工就业权益保护的关键性逻辑起点

按照“和谐社会”理论,决定和谐的首要因素是财富的分配,财富分配的本质就是经济利益的分配,而悬殊的阶层利益分配会带来冲突现象,但冲突可以转化为和谐。[5]冲突产生后通过利益协调机制可以将悬殊的利益分配予以整合调整。利益协调是高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益,综合各方面的利益,一般依据效率优先、兼顾公平的原则调节各种利益关系,最大限度地维护社会整体利益,实现经济发展和社会公平的统一。利益协调机制的实质是对利益关系进行重新合理定位。正如马克思与恩格斯所言,世界并不是某一独特利益的大小,而是许许多多利益的大小。[6]利益协调机制的直接目标应是通过利益协调缓解农民与其他利益主体之间的利益矛盾和冲突。

在发展国民经济过程中,从社会整体利益出发,协调利益主体的行为,平衡其相互利益关系,特别是要平衡协调城乡之间及农民与其他利益主体之间的利益关系,以引导或强制个体行为运行在社会整体发展目标和运行秩序的轨道之上,从而达到经济总量的平衡、经济结构的优化、经济效益的提高和经济秩序的和谐,真正实现经济利益的平衡与协调。特别是在解决“三农”问题中,建立科学的利益协调机制,具有重大的理论和现实意义。在解决“三农”问题时,利益协调机制的建立和运行在注重协调农民与其他利益主体之间的利益关系时,还应该协调国家与农民之间的利益关系。和谐社会要求利益合理公正的分配,悬殊的阶层利益分配必然会带来不和谐的利益冲突现象,只有利益协调机制可以将利益分配的不当予以整合调整。

当前,各市场主体为各自的利益纷纷展开对社会增长利益的争夺,着就需要利益协调,需要对利益争夺中处于弱势的农民工权益进行特殊保护。农民工是农民群体中急需利益保护的特殊群体之一,在社会集体性排斥和歧视农民工的社会环境中,农民工的权益经常被侵害,这些因经济、社会、教育等资本弱势给农民工带来的社会歧视与排斥,极有可能使他们中断全面参与社会的方式,在经济领域表现为生产就业和参与劳动力市场机会的被剥夺,他们遭遇“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的歧视,无法与雇主对抗,在与资本的对抗中只好屈从。在金融危机下,中国农民工作为劳动者一方与作为拥有资本的资方之间在利益对抗中的失衡和资本对劳动力价值的吞食表现得尤为明显,农民工的权益受到严重的侵害,此时就需要利益协调机制来调整这种利益的悬殊与不公,更多的倾斜保护作为农民工弱势群体的利益,现阶段尤其是农民工的就业权益的保障,以实现公平正义,促进社会的和谐发展。

二、金融危机对农民工就业权益的影响与剖析

(一)金融危机对农民工就业权益的影响

此全球性的金融危机对农民工的影响是全方位的,而影响最为直接的就是就业,并因此引起了连锁反应。从生存发展的眼光看,影响最为深远的是农民工就业方面;同时,金融危机对农民工权益的影响还体现在农民工的心理安全感、子女教育以及社会保障的缺失等方面。[7]从直观角度看,影响最为明显的是收入的减少;从农民工合法权益的维护方面看,农民工签订劳动合同的比率受到影响,维权过程更加艰难。

具体而言,金融危机对农民工就业权益的影响主要是两个方面：一是农民工就业形势更加严峻。由于农民工的就业岗位主要集中在以简单劳动为主的加工制造业、低端服务业等领域,可替代性较强,受金融危机的冲击力度更大。目前东部沿海地区中小企业订单大幅减少,一些外向度高的加工制造业早已成批倒闭,大型企业的生产经营压力日益加大,保障就业的任务也艰巨。虽政府先后出台了一系列就业保障政策,但在市场环境整体欠佳的背景下,失业率将会提高。同时,农民工就业年龄构成基本完成向第二代农民工转型,例如,河南省总工会、信阳市总工会关于金融危机对河南省农民工就业影响的调研报告的数据显示,30周岁以下的农民工占调查总人数的 50.8%,其就业择业观念与第一代农民工有很大区别,[8]主张利益诉求的愿望较第一代更为强烈,这将造成农民工就业的竞争更加激烈,就业难度进一步加大。二是农民工的就业收入水平明显下降。金融危机下,农民工工资收入水平下降,低于社会平均工资甚至最低工资标准。同时,金融危机和物价、房租等综合因素的影响,农民工实际支出较近年来有明显增加。因间断性失业,一些农民工家庭生活困难,因农业生产的收入水平相对低,多数农民工对从事农业生产的积极性不高,农民工的务工去向将成为摆在各地政府面前亟待解决的重要问题。若不能保障农民工较好就业,农村发生返贫现象的可能性很大,甚至可能影响社会的稳定。如有专家指出,受到经济危机的影响,农民工犯罪的社会不安定因素将会有加重的趋势,农民工权益保护的虚置,使其不断被逼向“违法犯罪”的边缘。

(二)金融危机影响农民工就业权益的剖析

金融危机爆发恰逢我国经济正处于历史上最快的增长时期,在经济处于下滑区间时,农民工就业损失最为严重。“民工返乡潮”已充分地证明了中国农民工正成为全球金融风暴的最大受害者之一,而影响农民工大量返乡的原因比较复杂,受金融危机的影响是其一个直接原因,还有其他众多的原因影响了农民工就业权益,例如,《劳动合同法》的实施,使企业用工成本上升;中央加大了对“三农”的扶持力度,出台了一系列支农、惠农的政策,使被解雇的农民工作出了返乡的选择等;[9]人民币今年来大幅度的升值,“中国制造”在国际市场上失去价格竞争力,大规模裁员成为企业削减压力的最直接有效的办法。

农民工群体之所以首当其冲受到全球金融危机的冲击,成为全球金融危机中利益严重受损的一个社会群体,原因不仅是农民工从事的是加工制造业等职业,另一个深层次的原因是农民工是一个社会弱势群体,他们虽是从农村走出来的农村社会精英,但相对于其他社会阶层来说,农民工群体是生活在城市最底层的一个社会群体。从其社会属性看农民工具有阶层流动性强、职业低质性、社会网络复制性、生活方式疏隔化等阶层特性,是城市社会中的“佣人”阶层、“沉默”阶层、“无根”阶层和“边缘”阶层,[10]农民工群体的社会地位总体上处于城市社会的底层。

在社会主义市场经济的始期,因资本的缺乏与积累的需要以及劳动力的充裕,政府长期以来一直实行重资本保护和轻视劳动力保护的政策,“劳动力红利”一直被政府和企业分割和享有,[11]而农民工恰恰成了这种政策的牺牲品,社会的不公平和不和谐问题严重。近些年,农民工问题极度尖锐,引起党和政府的高度注意和重视,加之中国企业的资本积累已进入一定时期,政府开始在资本和劳动者保护之间的关系选择上发生变化,政府逐渐承担起自己保护农民工权益的责任。然而,由于二元性社会结构并未真正解体,工资与利润严重对立仍然存在,农民工问题并没有从根本上加以解决。因此,当金融危机袭来之时,农民工作为弱势一方的代表,首当其冲受到巨大的冲击。

三、经济法视角：保障金融危机下农民工就业权益

中央农村工作会议提出“城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位要尽量多使用农民工”,且国务院也明确要求,采取多种措施促进农民工就业、加强农民工技能培训和职业教育、大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设。这些都对农民工就业权益的保护起到了一定的积极作用,但还应有进一步努力的空间。我们知道,经济法是社会整体利益本位法,经济法主体在现代经济中起着极为重要的作用,以下从经济法各主体、市场规制以及宏观调控等层面,探寻并挖掘保障金融危机下农民工就业权益的深层次空间。

(一)政府主导性作用层面

在维护农民工权益方面,政府是十分重要的是其他主体力量不能替代的主体。它们是保护农民工权益的政策和法规的制定者和实施者,是各种与农民工权益相关的经济活动的组织者、管理者和各种利益关系的协调者。它们是保护农民工权益主体体系中基本的、重要的、主导地位的主体。在实践中,强化以县、乡两级政府为基础管理主体在保护农民工权益方面的主体责任及责任意识,且应防止政府及其管理主体直接或间接异化成侵害农民工权益的力量。

金融危机发生后,需要人民政府充分考虑农民工的权益,并将他们的权益作为政府责任,考核政府官员保障农民工的就业权益的程度,也就是考核政府是否是成为一个服务于民的政府的重要内容。关注农民工的就业问题,不仅是政府官员必须恪守的职业操守和为官之德,而且是各级政府义不容辞的责任。建立科学的政绩观,并在科学发展观指导下,使政府成为保护农民工权益的制度创新和制度保护的主体。[12]作为人民的政府,农民工的公平问题解决了多少,农民工的社会保障是否健全,这是衡量地方政府是否将人民利益作为根本利益看待的试金石。从政府管理的角度来看,农民工的权益仅靠分散而缺少组织的农民工自己来保障是很艰难的,需要政府的自觉行为。因此,政府应将保障农民工权益作为政府官员政绩评判的一个重要标准。

在强资本弱劳动力的大背景下,理顺资本与劳动力之间的关系,强化政府对劳动力价值的保护责任。金融危机冲击了中国的加工制造业,导致大量农民工失业返乡,农民工的就业权益受到损害,政府不仅要救助企业更要救助农民工,如发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的促进作用,优先招用农民工参加政府投资的重大项目建设;以开展“春暖行动”、推广实施“简易劳动合同文本”为重点,加强农民工就业劳动管理,提高农民工劳动合同签订率;以加强调解仲裁、执法监察和司法保障为重点,建立方便农民工申诉的“绿色通道”;逐步实行城乡平等的就业制度,探索建立适合农民工的社会保险办法,以“春风行动”为品牌,推广培训、服务、维权三位一体的工作模式等。这些体现了政府在实现社会公平正义方面所发挥的作用,在金融危机下更应强化政府践行社会公平正义的职责,对作为弱势群体的农民工给予合理的充分的保护,实现社会和谐与稳定。

(二)企业社会责任层面

在全球化下导致的强资本弱劳动的状况下,企业社会责任运动日益高涨。由于劳资双方诸多利益差异和劳资双方力量对比的不均衡而导致劳资双方产生纠纷和冲突,造成劳动关系的不和谐,形成劳资双方的“零和博弈”格局。企业应改变传统的观念、意识,自觉履行企业社会责任,从经济学角度看这是一种“非零和博弈”的选择,劳资双方变为带有共同利益和冲突利益的非合作博弈。企业社会责任旨在平衡经济、社会、环境的协调发展,在追求高利润的同时,遵守职业道德、尊重员工并保护社区和环境的可持续发展。从长远来看,企业如果能自愿履行或承担起相应社会责任,尊重劳动者的价值和其他各个利益相关者的正当利益,才能建立长期、稳定、和谐的双赢或者多赢的劳动关系。农民工与用人单位之间的关系更是应强调作为强势地位的企业 (用人单位)的社会责任。

受国际金融危机对我国农民工的影响,只掌握一般性技能、比较适应体力性劳动的农民工失去工作岗位较多,应大力发展农民工就业职业教育,加强职业技能培训。除了政府加大对农民工就业职业教育的财政投入外,企业也应承担起全面提高农民工的整体素质以及构建完备的农民工培训机制、提升农民工的就业能力的责任。另外,应发挥国有企业、大中型企业稳定就业防止大规模裁减农民工的带头作用,鼓励企业稳定就业岗位,支持遇到困难的企业与员工协商薪酬,采用灵活用工、弹性工时、技能培训等办法,尽量不裁员。

(三)农民工自身能力层面

如何进行组织创新,提高农民工素质和组织化程度,保护农民工的权利,增加农民工自我发展、自我保护权益的能力,是今后农民工就业问题解决的基本问题之一。一些学者提出的市场机制与政府干预并重、反歧视与偏重保护并重、国家保护与团体维权并重、经济支持与社会保障并重和增加农民工收人与提高农民工素质并重的改善农民工主体缺失、赋予农民工完整的市场主体地位的原则构想是有运用的现实基础和必要的。还应坚持资金投人与科教投入并重、实践支持与制度供给并重、共同发展与壮大中产阶层并重、阶段发展与可持续协调发展并重的原则,促进农民工主体的完善,建立长效保护农民工权益的制度机制,真正解放农民工,促进社会的平稳与繁荣,促进城乡协调发展。

增强农民工自身能力和素质的提高,除了农民工个体自身通过不断的学习与实践外,建立并健全一些农民工组织,增强农民工主体作为一个团体、一个整体的力量也是极为必要的,例如,建立进城农民工进行自我管理的农民工社团组织,培养进城农民工的自治能力并支持他们的自主管理,充分考虑并尊重进城农民工的就业利益要求,激发他们的秩序要求。

(四)农民工就业服务体系层面

优化农民工生存环境,以抵制市场对不完善的农民工就业市场主体造成的损害,强化农民工的市场主体地位和主体能力。优化农民工的生存环境,在关注其生存权利的同时,以更大更广市场服务体系去关注农民工作为人的平等权、发展权、财产权等权利,从而促进农民工全面发展,保护其合法权益。在市场服务层面上,应制定阻隔市场对农民工利益,特别是农民工增量利益的剥夺,这是改变在市场领域对农民工的歧视和弱势地位必然要求。

在保护农民工就业权益方面,畅通就业信息就是健全农民工就业市场服务体系的一个很重要的体现。扩大农民工就业,必须下大力气解决就业信息不对称的问题,为农民工就业提供社会化的服务,例如,提供就业信息平台、建设信息服务网络、发展诚信中介以及输入地政府和输出地政府的联动服务机制等。又如积极开展“春风行动系列活动”,各级公共就业服务机构要积极主动为农民工免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍,在车站、码头等农民工流动求职的必经之地,开展就业引导服务,且积极引导民营职业中介机构为农民工提供规范诚信的服务,严厉打击黑职介。

各级工会要督促用人单位履行法律法规规定的义务,并充分发挥工会劳动和社会保障领域的监督检查的作用。从社区组织看,增强对农民工的社会责任意识,加强农民工的社会参与,农民工集聚社区所在的街道劳动和社会保障服务中心应把农民工的就业服务真正纳入其工作范围。

(五)国家宏观调控职能层面

宏观调控与市场规制是现代市场经济中国家干预协调本国经济运行的两个基本手段。通过一系列更直接、更有力的宏观调控政策措施,达到既防止市场在保护农民工利益方面的失灵,又防止政府自身在保护农民工权益上的失灵,从而有效地协调农民工与其他利益主体之间的利益矛盾与冲突。如果说,农民工的弱势有制度剥夺农民工权益原因存在的话,用新的制度让农民工快速增加自己的利益,长效地维护其利益,使保护农民工权益制度化、稳定化、长期化,从而改变农民工在市场中的弱势地位,宏观调控法正当其用。

提供制度性的保障,进一步建立和完善相关的法律、法规和政策,加强对进城农民工就业权益的保护。例如,国家关于农民工就业教育方面的,宏观层上要靠国家和地方法律、政策等制度来保证农民工受教育、再教育权利的实现;从农民工的产生时序看,对农民工就业职业教育的扶持,使他们在入城之前就具备较高的素养,能更好地适应社会主流秩序;对于已经入城的青年农民工,更切实可行的方法是靠政府调控和市场调节,加大农民工就业职业教育的投入,支持各类职业技术院校扩大农村招生规模,鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。从教育的内容看,[13]就业再教育可以包含文化再教育、技能再教育、才艺再教育和法律再教育等等,使其能更好地适应就业形势,可持续的保护自身就业权益。

另外,国家关于创业返乡方面,一是应积极实施创业带动就业的政策措施。当前应贯彻落实《就业促进法》和以创业带动就业的指导意见,加大政策扶持力度,从而更多吸纳就业。返乡农民工是创业的主力,建议相关优惠政策的重心应以他们为主,充分考虑到其群体特征和实际需要,尤其要在资金上提供支持,可设立创业风险投资基金和创业风险担保基金,积极探索形成政府、银行、协会“三位一体”的农民工返乡创业扶持模式和新型信贷模式。设立农民工返乡创业培训专项基金,强化培训。二是实施农民工返乡创业工程。针对全球金融危机的影响和农民工返乡潮,国务院办公厅以及下发《关于切实做好农民工工作的通知》,要求各地大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设。发挥基建、轻工等十大振兴 计划对扶持中小企业农民工就业的吸纳作用。[14]三是优化有利于创业的服务环境。加强宣传,完善政策操作办法,在稳定就业和调控失业上下功夫,帮助生产经营遇到暂时困难的中小企业度过难关。

[1]李长健,辛晨.基于利益分析视角的我国农民工权益法律保护问题研究[J].经济经纬,2008,(4).

[2]孙珏涵.经济危机下农民工权益的法律保护问题[J].法制与社会,2009,(5).

[3][美]约翰 ·罗尔斯,何怀宏等译.正义论 [M].北京：中国社会科学出版社,1988：581.

[4][美]约翰 ·罗尔斯,何怀宏等译.正义论 [M].北京：中国社会科学出版社,1988：96.

[5]李长健.论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角[J].中国法学,2005,(3).

[6]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集 (第 1卷)[M].北京：人民出版社,1956.

[7]易外庚.金融危机对城市农民工的影响——关于典型城中村“广丰村”的调查报告 [J].江西社会科学,2009,(8).

[8]张绍平,曾煜.金融危机对农民工就业和社会保障的影响及解决路径[J].中小企业管理与科技,2009,(7).

[9]李晖,胡舜.金融危机背景下返乡农民工就业机制的思考——基于湖南返乡农民工的调查[J].湖南农业大学学报,2009,(6).

[10]朱力.农民工阶层的特征和社会地位[J].南京大学学报,2003,(6).

[11]张波.金融危机下的政府责任理论研究——以农民工权益保护为视角 [J].江苏警官学院学报,2009,(5).

[12]金太军,陈璐.论公共危机发生后农民工权益的保障[J].甘肃行政学院学报,2008,(3).

[13]李长健,唐欢庆.新生代农民工犯罪的文化社会学研究[J],当代青年研究,2007,(3).

[14]余昌淼,李红,孙宇.国际金融危机下的中国农民工问题及对策——访国务院农民工工作联席会议办公室主任、人力资源和社会保障部副部长杨志明 [J].中国党政干部论坛,2009,(5).

Outgoing is a kind of employment style for the farmerworkers at present.Under the global financial crisis,the impact of China’s labormarket has andwill continue to suffer the impact of employment,farmerworkers affected as one of the groups to be weak.To study on the impact for the farmerworkers under the world financial crisis and to combine with economic law to the core concept of community-based,to solve the protection of employment rightsof farmerworkers and countries stability and har mony has greatly promoted the development of the role.

Studies on the Protection of the FarmerW orkers’Legal Rights Under the Financial Crisis

L IChang-jian&XU L i-feng(1)

F328

A

1008-8091(2010)01-0001-05

2009-12-07

国家社科基金项目：“我国农民权益保护与新农村社区发展基本问题研究”(07BFX003);司法部国家法治与法学理论研究项目：“基于农民权益保护与新农村社区发展的农村矛盾化解机制研究”(07SFB2043)。

华中农业大学文法学院,湖北 武汉,430070

李长健 (1965- ),男,苗族,湖南泸溪县人,华中农业大学文法学院法学系主任、教授、博士生导师、武汉大学法学博士。研究方向：经济法,国际经济法,法理学,“三农”问题和农林经济管理。

邓秀丽)