论关系网文化对政府官员腐败行为的影响及对策

□杜晓丽 聂家华

论关系网文化对政府官员腐败行为的影响及对策

□杜晓丽1聂家华2

关系网是由许多个人按照共同利益所结成的一个可标识、有功能的统一体。它没有正式的规章制度,在不可见的压力下运作。它是一种网络结构,与法制社会的“科层制”是寄生关系、包容关系。关系网文化产生了更为严重的腐败行为,造成集体腐败现象,形成反侦查网,诱发政府官员的期权化腐败行为,人们在这种根深蒂固的关系网文化下不仅没有削弱反而强化了社会腐败问题。为此,我们要打破这种关系网,要进一步加强制度建设,民主建设,实行政务公开,加强廉政教育,提倡社会新风尚,从关系网这一层面解决我国政府官员的腐败行为问题。

关系网;腐败行为;集体腐败;期权化腐败;反侦查网

一、关系网文化的界定

(一 )关系

关系在社会学中是指人和人或人和事物之间的某种性质的联系,如拉关系、关系户、同志关系、居民关系、社会关系等等。该文对“关系”还作了进一步的分析,关系的一个基本特征是熟识性或紧密性;关系并不仅仅是一种联系,而是双方交换有价值的物质或情感的一种纽带。

(二 )关系网

“关系网可定义为由许多个人经排列组合形成一个可标识、有功能的统一体,是一种非正式的组织。”[1]

关系网不同于社会上的组织,他有其自身的特点,正是因为他这些特点,他在人们的社会生活中发挥着非常特殊的作用。

1.关系网的特点

建立的非原则性。它既不是按照国家的正式法律法规,也不是依据社会的伦理规范而建立起来的,它是在正式的原则和制度之外建立起来的。这也就是说,它从一开始就是正式制度之外产生的一种制度,是正式制度异化的结果。作为制度的不合理性 (非法性)。关系网的产生既不是统治阶级意志的要求,也不是被统治阶级愿望的产物。从本性上来说,无论是统治阶级还是下层民众都不愿意而且厌恶关系网的存在和发展。这也就是说,关系网无论对上还是对下都是不合理的。

作为制度的隐蔽性。它是一种制度,但是它又缺乏正式制度的那种明文的章程和规定性。它是一种组织,但它既无正式的组织成员,也无有形的组织机构;既无正式的组织活动,也无正式的组织领导。

对官僚制和宗法制的综合性与不同质性。关系网是社会宗法制度向国家官僚制度中的一种延伸,是存在官僚制中的一种变相的宗族制度。但是关系网又与宗族制度不同,因为它不是以家庭为轴心建立起来的,而是以权力为核心建立起来的。宗族或类似宗族的官僚之间的个人关系则在关系网的形成中起了粘合的作用。[1]

2.关系网的功能

一是人际交流的基本渠道。例如人们在日常生活中的情感寄托、意见的征询、烦恼的宣泄等;二是人际互助的重要工具。无论是在生活中遇到困难时的经济支持,还是寻求发展如“找工作”、“办企业”等等。三是开发社会资源的重要途径。如林南认为,资源不但可以被个人占有,而且也嵌入社会网络之中,通过关系网络可以摄取。这种网络结构观突破了资源只有通过占有才能加以运用的地位结构观的认识局限。对中国社会人际关系网络研究的不断深入,使人们逐步认识到关系网不仅是一种客观存在,而且发挥着重要的人际交流和社会整合功能。“关系也许是个人间社会互动的最重要机制”,关系网深入到社会生活的方方面面,而且受到社会文化变迁深刻的影响。

3.关系网文化

关系多了便形成错综复杂的网络,关系网滋生多了便产生一块块群落,足以与团体和法律制度建构的公共秩序相抗衡。关系滋生的社会属于关系社会,关系社会是一种体制外社会。这种在关系社会中所形成的默认的风俗习惯和行为准则就被称之为关系网文化。

文化是在大众的认可下形成,并影响人们的行为。关系网文化是在中国宗法制度的背景下形成,已是根深蒂固,它深刻影响着社会生活的方方面面。

关系网所形成的网络是杂乱的,无秩序可寻的,它不同于经过缜密思索而建立起来的规章制度。结构决定性质,关系网既可以是紧密、结实的,又会突然变得松散而不堪一击,关系网文化所具有的性质不同于功效保持不变的规则、刻板的法律制度,两者甚至有冲突。

二、关系网与科层制之间的关系

1.寄生关系

由于关系社会的网络结构与法制社会的“科层团体制”不同,一个网络制,一个团体制,关系网从不诉求颠覆法制社会。相反,它要寄生在单位和团体身上吮吸血液,营养自己。中国的关系网像蚂蟥、蛔虫、螨虫一样吸附在政治经济团体尤其是实行科层制的大型团体上寄生,可以说关系网的本质是寄生。

2.包容关系

在科层制内,官员沿着科层制的金字塔结构有意构建关系并逐步形成了蔓延、最终覆盖科层制的关系网。平级的官员因职权分工不同而相互勾结建立关系,职权小的官员巴结职权大的官员,每一位官员都在潜移默化地为自己建立关系,使自己进入某个关系网内。在科层制内部,纵向、横向都建立了关系网;同时各个权力系统间因权力划分不同而建立关系网,它已经具有了组织性,并通过这个组织垄断所及的各种权力,使其为网络内人物服务。它实际上是国家权力根据关系网的不同而进行的再组织、再分配,其危害是显而易见的——国家权力被关系网所控制,形成了强大的权力关系网。社会稀缺资源被权力关系网所控制,处在权力关系网之外的社会大众则想方设法利用各种社会关系网,如亲情关系的递延,同学、老乡、战友等关系进入到权力关系网,进而实现自己的利益。科层制处于权力关系网乃至整个社会关系网内部,被其包容,权力关系网居于核心地位。

三、政府官员腐败行为的分析

“腐败行为可定义为党和国家机构所任命的公职人员,为满足私欲或谋取私利或局部利益而实施的严重违背党纪政纪、违反国家规律、侵犯党和国家、人民的利益,并造成严重后果或者恶劣政治影响的蜕化变质行为。”[3]

腐败行为有三个要素,即腐败行为的主体、表现的形式和一定的度。所谓腐败行为的主体是指腐败行为所依存的事物主体,我们通常所说的腐败主体一般是指政府官员;腐败行为的表现形式即腐败行为存在的方式,主要是指政府官员思想和行为上的腐化堕落,而这种腐化堕落是违反党员、国家公职人员的行为规范,是违纪违法的。

腐败分子走向腐败的轨迹,都有一个渐进的过程。“在这个逐渐走向腐败的渐进过程中,心里的蜕变导致了行为的偏差。”[4]首先腐败分子对于自己的腐败行为都有自己的价值判断,大致可分为以下两点：

(1)腐败者对其腐败行为合理性和正当性进行判断。按社会的标准,腐败行为当然是违法的、不应该做的。但对腐败者个人来说就不同了,他是根据自己的世界观、价值观来作出判断的。

(2)腐败者对其利益方面的判断。政府官员腐败同样是一种经济人的理性选择行为。作为理性的决策者,政府官员根据私人收益与私人成本的比较来决定自身行为。从政府官员个人的角度来看,腐败的收益就是利用职权从他人或者国家那里非法获得的利益,包括直接贪污、盗窃、侵占的国家财产,间接收受的他人贿赂,肆意用权的权力感,肉欲的满足和关系资本的积累等等。政府官员腐败的私人成本,主要是腐败活动一旦败露所可能遭受到的损失,包括失去现有的官职、权力、工资与社会地位,受到的法律惩罚、纪律处分、公众蔑视和心理煎熬等等。当官员腐败的私人净收益大于私人成本时,政府官员才可能选择腐败行为。欲望和动机是人类行为的出发点,政府官员腐败行为的心理动机是其经济人角色,而腐败行为之所以发生的现实基础则在于特定的制度条件。而在关系网文化的影响下,腐败的收益极大,惩罚力度和查处概率却很低,这自然会诱使政府官员滥用权力。

在这一理性选择过程中,关系网可以提供那些获得可自由支配权力的官员实施腐败的可靠路径。当有些腐败分子虽然没有这种权力,也可以通过权钱交易或拉拢腐蚀的办法与拥有这种权力的人相结合建立自己的关系网。很多腐败分子跑关系、贿赂、拉帮结派,削尖脑袋往上爬,其目的很明确,就是要获取这种权力,进而获得腐败机会 (像许多买官卖官的腐败现象就属此列)。此外,更多的官员是利用关系网来加强自己的权力稳定性,进行寻租行为,为自己谋取私利。

四、关系网文化对官员腐败行为的影响

1.关系网引发政府官员集体腐败现象

政府官员建立关系网实际就是利用不同部门公共权力之间的协作实现个人无法单独实现的目的。每个人手中往往只有“一段权”,要完成腐败行为,就需要将整个“权力链”都打通,这就出现了一个机构多人“落水”或多个部门关键人物“落水”的现象,这样就产生了集体腐败现象。集体腐败产生的原因很复杂,但其中重要的一点是共同利益。在腐败的关系网中,犯罪分子往往都是利益共同体,也自觉地按对犯罪的’贡献大小’进行分配。同时共同利益让犯罪分子深陷“犯罪的漩涡”中无法自拔。

2.关系网形成反侦查网

日常中的这种“关系网”的建立,也是最大、最明显的一种反侦查活动,它起到的作用甚至是在侦查未开始前,就欲把侦查活动永远的消除,对犯罪分子来说起到了“预防被侦查”、“预防被刑罚”的重大作用。侦查过程中所遇到的各种说情风,各种外来干涉,包括行政干涉甚至以地方党的领导者的名义予以命令,均与关系网有关。正由于此作用,一些人才不遗余力地致力于“关系网”的建立,拼命钻入某一关系网之中,在关系网的保护下,得到升官提拔,然后贪污受贿,大家共同发财,共同逃避、抵制侦查。

由于它往往是系统化的集体,其势力可能延及行政、司法、监察等各个方面的关键人物,形成完善的反侦查体系,有的经过多次对关系网存在的薄弱方面主动加固,几乎形成了无懈可击的完美网络。同时,网与网之间也相互交叉、联络,不触动社会根基,这种网络已达到不可动摇的地步。

3.关系网文化诱发政府官员期权化腐败

从某种程度上说,人走了“茶”就应该“凉”。某些官员在位时,掌握着各种项目、工程资金使用的审批权、决策权,他们将这种权力作为一种无形资产进行“投资”。离职的官员还能自如地调动其权力资源、关系资源,充当利益集团代言人,大肆进行卖权牟利的勾当,其原因是他们在官场上建立的关系网,很容易为企业的生意带来无可比拟的优势。而整个权力寻租过程都是“照章事”,见不到明晃晃的现金交易,也不存在任何“把柄”捏在人家手里。

虽然中纪委 2001年曾出台了廉洁自律规定,设置了一个“新职隔离缓冲期”来防范权力场上的“期货交易”,但此规定执行起来难度较大,一些干部在自愿辞职时,往往会以没有考虑好为借口,拒绝透露此后的去向。面对“权力期权”这种被反腐败“逼”出来的新“策略”,我们的法律和制度不仅要规范在职官员的公权私用行为,也要对离职尤其是对那些下海经商或离退休后经商办企业的领导干部严加约束,实行跟踪监督,看看这些官员的资产增值究竟是怎么来的,是充分利用了原有的关系网、人情链,还是利用了“余权”、公权的“剩余资源”。

4.关系网文化强化政府官员的腐败行为

关系网文化是腐败产生和蔓延的温床。“关系网”的社会根源是旧社会的人身依附下礼尚往来习俗的变种,是宗法关系的变种。在现代社会官员谋求利益的过程中,我们依然可以发现浓厚的“宗族”观念的影子。至于老乡、同学、战友等,不过是这种关系的扩展和变形而已。“熟谙中国文化传统的人们在寻租的过程中,一般也能心领神会地通过这种非正式的关系渠道来实现‘沟通’。基于利益整合起来的关系网,开始时也通常需要由亲密的人们‘引线搭桥’,然后经过试探达到信任,这种关系网因为能够在网的内部实现资源的合理配置,并建立起‘一损俱损’的安全闸机制而越来越受到欢迎。”[5]

举一个简单的例子,有一个老人过公路时不幸被行驶的一辆货车撞倒,当场丧命。事后当事人的家属都纷纷聚在一起商量如何找关系,送礼,希望把事情的责任尽量往对方推,这样可以获得更多的赔偿。这便是一场彻头彻尾的密谋腐败的行为,出了事首先想的不是通过法律程序来解决,总是想着找关系、走后门的方式来解决。大凡处理违法乱纪者时,总是说情者络绎不绝,有朋友、有亲戚、有领导、甚至有执法执纪的领导,一阵糖衣炮弹过后,结果是以权代法,以法代刑,党政纪处分代替司法追究,大事化小,小事化了。久而久之,关系网下的腐败分子愈来愈胆大,拉下水的人愈来愈多。这就形成了恶性循环、怂恿了违法乱纪、不法之徒有恃无恐,从而形成了今日官场之风气。

民众一方面不断遣责政府的腐败,另一方面却总是不停地参与腐败行为、制造腐败。从这方面可以说政府腐败并不只是政府造成的,也有民众的参与怂恿行为。这一行为不但没有遏制腐败,反而强化了政府官员的腐败行为。我们的意识、我们的文化给腐败提供滋生发展的温床。如上述案例所示,许多民众一旦出了什么事首先想到的并不是以法律程序来解决,仍像以有旧社会一样以人情、伦理作为调解民事矛盾的方法,其中的人情往来,伦理事故又带有许多说不清,道不明的利益关系,无法分清私权与公权的关系,自然给腐败提供滋生的温床。

实质上,这已不是政府腐败的问题,而是社会腐败的问题。根深蒂固的关系网文化使人们在潜移默化中形成了腐败的心理,在这种氛围下腐败才会猖獗,政府官员才目无法纪。也许腐败的本质在于人们存在的腐败心理,意识上的偏位。那些巨贪,大贪们也是受到人们大众的腐败意识所影响,要扼住政府腐败必先整治社会上的腐败。社会腐败是政府腐败的滋生地,那些政府官员观念也是根植于社会大环境之下,人们对政府的公正,法律的公正失去了信心,社会的公信力消失无形。我们的社会里出现了诚信危机、道德危机,人文危机。民众自身的腐败意识与奴性纵容了政府的腐败,接着又推动民众腐败心理的发展,掩盖了人们对公义、公平、公正的渴望,形成恶性循环。由此,官员的腐败并不只他们自身的腐败,政府的腐败,也是社会的腐败。

五、政策建议

对关系网文化的危害人们认识很多,但在办案中打击某个关系网的针对性行动基本上还没有,这是由于一是人们没有看到关系网的本质,没有看到它的集体性、相对独立性、对国家权力的垄断性;二是关系网的难以侦破性,动其一点,牵涉到的是一面甚至几面,反侦查会扑面而来,仅由几个侦察员根本无法与其抗衡;三是社会习俗的掩盖下法不责众的心里在作怪。因此建议从制度建设、加强监督、加强民主、提高政府官员思想价值观、提倡新社会新风俗等方面来减弱关系网对政府官员腐败行为的影响。

1.加强制度建设

官员实施腐败行为的前提之一是掌握可自由支配的权力,关系网提供途径。这种自由支配的权力是由于制度漏洞,他们钻空子,找制度漏洞来获得这种权力。因而必须进一步加强制度建设,做到权责分明。

关系网在制度空隙中寻找路径建立起另一套机制,要完善制度体系设法把关系网挤压出来。利用制度之仞剑,切断关系网,使其松散。

具体措施有通过预防性立法,制定回避制度、财产申报制度和轮换制度,以防止公职人员以权谋私,从源头上预防和解决腐败问题。

2.加强监督保证公共事务的高度透明性

关系网自身具有隐蔽性特点,腐败行为也总是采取诡秘的形式,封闭信息。暗箱操作是腐败分子最基本的手段。因此,如要预防和制止腐败,政务公开是必须的。高度的透明性是腐败者最忌讳的敌人。“必须把透明性放在一个极其重要的位置,建设阳光工程,形成一个办事公开化的制度体系。(除涉及国家安全外)不能以任何理由封闭信息,进行暗箱操作。”[6]对工程承包、政府采购、干部选拔等,更是要全面公开,每一个重要环节都要置于媒体和群众监督之下,每一个政府官员时刻都被置于公众的监督之下,无论他是在任职期间腐败还是在辞职以后期权化的腐败,都能够被新闻媒体曝光,并且都能够受到法律的严惩,只有这样,中国政府的反腐败工作才能够收到成效。

3.加强民主建设

关系网的形成之初是因为少数人掌握权力,关系网为权力而建立。只要权力过度集中,少数人垄断权力,拉帮结派、搞小团体的现象就不可避免,关系网就会出现更新的形式。而当权力真正回归民众时,致力于为垄断权力资源的关系网便无从建立。因而要彻底反腐败、彻底打击关系网,只有把国家权力真正回归全体民众,实现宪法规定的“一切权力来自于人民”,才是真正的“治本”之策。[7]

4.加强廉政教育,提高政府官员的思想道德素质

思想决定行为,必须加强对领导干部进行遵纪守法、廉洁奉公教育,改变正在形成或已经形成犯罪动机的官员的心里状态,筑起心里上“抗腐蚀”的长城,达到抑制犯罪的作用。矫正腐败分子的心里结构,改变他们在金钱物质利益面前的意志薄弱性,提高领导干部大公无私、廉洁奉公的自觉性。这一点坚持住了,也就等于在根本上堵住了腐败的思想根源。

5.提倡新社会新风尚

打击“关系网”关键要从移风易俗抓起,要在社会上提倡新社会新风尚,对旧社会的习俗应彻底清除。真正的法治国家不仅需要有完善的制度,更需要有维护法律权威的机构,独立于政府的机构与体制,以及法治意识强烈的民众。

在党领导人民移风易俗的同时,要下决心对已经暴露出的各个关系网予以取缔,严禁新的关系网出现,对已露出犯罪迹象的关系网首要人物要坚决打击。同时要求办案部门在办案过程中深挖关系网内部的共同犯罪和包庇行为,将用公款请客送礼的坚决进行党政纪处分,必要时要追究法律责任。为严厉打击这种行为,建议《刑法》增设拉帮结派、垄断国家权力罪,以便沉重打击关系网。在党政纪处分中,也要增强对用公款请客送礼、拉帮结派的打击力度。自觉抵制怀习俗,奉行社会主义新风尚,从行动上支持党的领导,使党能领导人民顺利实现这一点。

[1]于洋.江湖中国：一个非正式制度在中国的起因[M].当代中国出版社,2006(1)：67-82.

[2]何宏光、李远行.中国社会语境下关系网的发生、运作和变迁[J].安徽大学学报 (哲学社会科学版),2008,(1)：153-156.

[3]朱锡平.腐败行为的形成机理与反腐败[J].宁夏大学学报 (社会科学版),1997,(2)：85-90.

[4]杜国辉.腐败现象的行为学透视[J].探索与争鸣,2002,(8)：25-27.

[5]张硕、李永刚.官员腐败的文化传统溯源[J].探索,1999,(5)：106-108.

[6]金绪泽、孟攀科.论腐败产生的根源以及制约机制[J].行政与法 ,2003,(9)：69-71.

[7]李锡哲.论权力腐败的治理对策[D].大连理工大学硕士学位论文,2004(7)：1-22.

The relationship network is composed ofmany individuals in accordancewith the common interestsof the for m of a logo and there are features of the continuum.It has no formal rules and regulations,be operated under the pressure which is not foreseeable.It is a network structure,which is different from the rule of law society"Bureaucracy"but closely related.The relationship network is parasitic bureaucracy in the structure of the monopoly of state power.Many government officials involve in corruption through manufacture and make use of relationship network.Network culture have had a more serious corruption,for example,the collective result of corruption,the for mation of anti-detection network,induced by government officials of corruption options.Under such deep-rooted cultural relations,the people do not weaken but strengthen the social problem of corruption.To this end,we have to break the network,it is necessary to further strengthen the institutional construction and building democracy,public affairs and strengthen the clean government education,from this aspect to resolve the problem of corruption of Government officials.

Influence of the Culture of Relationship Network on the GovernmentOfficials′Corruption

DU X iao-li&NIE Jia-hua(112)

D523

A

1008-8091(2010)01-0112-05

2009-07-14

1.浙江大学公共管理学院,浙江杭州,310029;2.曲阜师范大学政治与社会发展学院,山东日照,276826

杜晓丽 (1986- ),女,江苏徐州人,浙江大学公共管理学院硕士研究生,研究方向：公共政策和公共经济;聂家华 (1966- ),男,山东淄博人,曲阜师范大学政治与社会发展学院教授,史学博士,研究方向：社会学理论。

杨红香)