县域城市化进程中的土地制度障碍

2010-04-12张登国

山东农业大学学报（社会科学版） 2010年1期

□张登国

县域城市化进程中的土地制度障碍

□张登国

县域城市化是梯度城市化的重要节点,是构建城乡一体化的重要路径,是推动县域经济发展的有力杠杆。县域城市化推进过程中存在很多制度性障碍,比如户籍制度、教育制度、社会保障制度、土地制度等的障碍,土地制度的障碍是其中比较重要的一个层面。现行的土地流转制度、土地征用制度、宅基地制度等都制约着农民的城市化,因此,必须通过改革土地流转制度和土地征用制度,解除土地对农民的束缚和进城的障碍,促进农民进城推动县域城市化的发展。

县域城市化;土地制度;障碍

一、问题的缘起

整个中国社会的发展是极不平衡的,中国社会正处于一个梯度社会转型与进化的过程之中,决定了中国未来城市化必须走梯度性的区域发展道路,县域城市化是梯度城市化的重要节点。县域城市化还是构建城乡一体化的重要路径,县域城镇作为县域范围内经济和社会的发展中心,一方面要利用其区位优势、文明与文化优势、产业优势等,主动集聚所属农村地区的各类生产要素投入县域城镇的发展;另一方面,县域城镇也要逐步扩大对所属农村地区的经济、文化、生活方式等方面的辐射和扩散,提高城乡一体化的发展水平。

县域城市化进程中的制度性障碍的一个重要特征就是城市化制度的滞后。“在当代中国城市化过程中,城市化发展政策严重滞后,以城市经营的理论为例,很多城市早期是以行政划拨的形式批土地,等到了开始对土地经营实行‘招拍挂’时,城市土地早已大量流失,也就是城市土地经营政策大大晚于房地产发展的实际状况。其他诸如物业管理、房屋拆迁等,都曾出现政策滞后现象。”[1]还比如联产承包责任制的改革,虽然联产承包责任制改革将农村土地的使用权与所有权做出了适当的分离,并且这样的分离在改革早期确实极大地调动了农民的生产积极性,但是在土地非农化过程中却不能有效地保护农民自身的利益。集体所有制限制了农村土地进入国家土地一级市场,农民不能自由买卖或出租自己的土地,也不能真正拥有对自己房产的所有权,农村房产也不能进入商品房市场。这从制度上直接构成了对农民经济上的歧视和损害。[2]

二、土地制度制约县域城市化的发展

长期以来,在县域城市化进程中,大量农村人口进入城镇后,都要面临其农村承包土地权益的处置问题。土地权益是农村户口的最大附着权益。尽管近年来的户籍制度改革文件都明确规定：农民进镇落户后可以保留原来的承包土地。但是在地方政府的执行操作中,存在着很多的政策疏漏,如果进城就意味着失去土地,那么就等于说他已经没有了退路,因此进城的风险很大、成本较高。《中华人们共和国宪法》规定,农村土地归农民集体所有,但是农民集体是一个很模糊的概念,导致土地所有权主体不清,阻碍了土地使用权的转让。中国现有的法律允许农村集体土地流转,但是对流转的程序、管理、利益分配等没有明确的规定。农村土地无法自由流转,使土地的价值难以得到体现,造成了农民和土地之间的人身依附关系,阻碍了农民的城市化转移。而且现行的征地补偿标准过低,农民无法分享土地增值的收益分配,使失地农民难以支付城市化的各项成本。

在乡村社会,土地是农民安身立命之本,承担着生产和社会保障的双重功能。马克思曾说过,“土地是一切生产和一切存在的源泉”[3]。孟德拉斯在描述法国农民时,也指出,“金钱不是一种可靠的价值。真正具有价值的只有土地。”[4]美国学者伊利等人认为,“土地制度,正如伴随着不动产制度的权利和责任一样,是一个社会的基本制度。”[5]土地制度决定着土地的获取、土地的开发等,控制着城市地域空间的扩张和农村地域空间的转变。中国实行的是土地公有制,城市土地归国家所有,农村土地归农村集体所有。由此可见,土地对于农民的重要价值,土地制度对县域城市化的重要意义。费孝通先生也曾指出,“长在土里的庄稼行动不得,侍侯庄稼的老农也因之像是半身插入了土里。”[6]不流动性成为乡村社会的一种本质特征,大量的农民成为那种特殊环境下的附属品,而且这种不流动性也在一定程度上限制了农民的外出流动。据估算,中国农村的剩余劳动力人口有一亿人,占农村实有劳动力的近 1/4,但由于农民不掌有对自己土地使用权的转让权,这使得庞大数目的剩余劳动力被紧紧地拴在土地上,从而成为城市化进程的一个“瓶颈”。

从国外的情况看,大多数国家实行的是土地私有制,土地的转让是自由的。土地制度的差异,对城市化进程有不同的影响。在土地私有制的国家,当农业生产受到其他产业的挤压而无利可图时,通过土地的转让,可以形成规模化的农业生产,以提高农业劳动生产率。通过城市和非农产业的拉动,农村人口和农业劳动力进入城市,加快城市化的发展。土地是农民最重要和最基本的财产,据估计,农民财产的70%-80%是以土地形式存在的隐性资产。由于没有明确的产权,农民的土地财产无法进入市场交易,这些土地只能够在农业用地范围内流转,农民却不能够按照工业化和城市化的方式来自由处置自己的土地。在这种情况下,即使放开城镇户口迁移政策,也难以使农民大规模进入城镇。

对土地的眷恋、依赖的情愫也阻碍着乡村人口向城镇的迁移。张鸿雁教授曾说过：“对土地的眷恋蕴涵着传统生活方式对人走入新的生活方式的羁绊。在广西贫困山区,尽管自然条件十分不利于人的生存与发展,而且使人只能维系最低生活水平,可是让当地居民从山上迁下来时,却很艰难。”[7]费孝通先生也讲过：“土地,那相对的用之不尽的性质使人们的生活有相对的保障。虽然有坏年景,但土地从不使人们的幻想彻底破灭,因为将来丰收的希望总是存在,并且这种希望是常常能实现的。如果我们拿其它种类的生产劳动来看,就会发现那些工作的风险要大得多。一个村民用下面的语言向我表述了他的安全感：‘地就在那里摆着。你可以天天见到它。强盗不能把它抢走。窃贼不能把它偷走。人死了地还在。’占有土地的动机与这种安全感有直接关系。”[8]

根据对山东邹平县进城务工农民土地处理情况的调查,超过 1/2的人是由家人耕种,其次是租给别人和交还集体。也就是说,很少有人把土地进行流转,只有 21.7%的人把土地交还给村集体。从数据来看,由家人耕种的占到53.4%,这个数据比例很大,在一定程度上是农民城市化的一个障碍,其家人也很难实现城市化。很多人都不愿意放弃农村户口,因为放弃农村户口就放弃了农村的土地和宅基地,这显然不符合农民经济理性的心理。如果不能妥善解决农村的土地问题,县域城市化的问题就很难推进。从邹平的实际情况来看,全县农户家庭承包土地流转合同份数 2567份,农户家庭承包耕地流转总面积 9997亩,其中转包的面积5301亩,转让的面积 539亩,互换的面积 300亩,出租的面积 2968亩,其他形式流转的面积889亩。魏桥镇和码头镇土地流转为零,农户家庭承包土地流转合同份数为零,土地流转面积为零。

三、加强土地制度改革,推动县域城市化

张鸿雁教授曾提出“中国正在发生第六次城市革命”的著名论断。“第六次城市革命”,就是需要中国真正推进和实施以“土地为核心的城市社会结构变迁”,就是在城市化过程中比较彻底地解决农民离开土地的问题。“要想农民富有,就必须要减少农民”,而任何减少农民的过程,都是让农民离开土地的过程。全世界只有中国把土地无偿地供农民使用,并冠以集体所有。在资本主义国家或者是后发展中国家,土地都是可以通过货币形式进行流转和买卖的,而我们的农民把土地作为集体所有,在市场的流转中十分艰难。这种土地关系很难使土地真正成为农民自己个人的保障资源。另外,一个国家最大的资产与资本就是土地,而城市化的发展必然迫使国家土地资源进行某种流转,这个过程应该是土地合理的、科学的流转与利用过程。中国的耕地有 18亿亩左右,假设可以货币化,一亩地 1万元,其总价值就是 18万亿元。如果每亩地价值十万元,其数额将达180万亿元以上,这么大的一笔财富既没有进入市场领域,更没有进行人为的资本运作。如果这类资本可以运转起来,其社会整体的财富意义具有国家整体性发展价值。但如果农民还是固化在土地上,那么未来 20年的中国城市化的发展既不可能有很好的突破,而且会带来更多的社会问题。因此我们必须思考中国未来城市发展的结构性变迁。也就是说要在城市化进程中创造新型的土地的资本运作关系,下一步的社会整体发展、整体结构空间开放应该是以“实现第三次土地关系创新”为重要内容,给中国城市社会的来临创造一个全新的社会动力机制。[9]

在县域城市化进程中,农民进城后还面临着与原有土地的关系处理、农地的使用权能否转让、宅基地是否还耕等问题,这些都是县域城市化进程中必须要考虑的问题。要使进城后的农民能彻底转化为城市市民,必须割断进城农民与土地的关系。通过深化土地制度改革,积极探索农村土地使用权流转的机制,建立农村土地使用权交易市场,盘活土地资产,允许农民对承包的土地出租和有偿转让,并允许农民的土地作为资本入股,增强农民进城落户的能力,解决其土地问题。已转为城镇户口如果退出宅基地,政府应给予一定的补偿。

1.健全土地流转制度

选择科学的土地流转形式。农村土地使用权流转已经成为土地改革的一个发展趋向,它是基于发生在农户与农户之间、农户与企业之间、农户与社区之间的一种市场交换行为。在实际操作中,土地流转的形式特别多,转包模式、反租倒包模式、土地互换模式、土地股份合作制模式、土地拍卖模式、异地承包模式、季节性流转模式、土地信托模式等。[10]由于中国的县域空间辽阔,地区差异较大,经济发展水平不平衡,因此要因地制宜采取不同的土地流转方式,避免实行“一刀切”的统一做法,在实践中不断探索最适合县域发展的土地流转形式,解决进城农民的后顾之忧,增强其进城落户的能力,加快人口向城镇转移的步伐,促进县域城市化的发展。

建立和完善土地流转制度,完善相关的法律制度,比如,现行的《土地管理法》与《农村土地承包法》存在矛盾,《土地承包法》第三十二和三十四条明确规定：家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡 (镇)人民政府批准。”该条款隐含着限制农村土地跨地域流转问题,应该将《土地管理法》中限制农地流转的有关内容删改,与《农村土地承包法》的有关规定相一致。

建立健全土地流转市场。规范土地流转行为,以完善的政策指导土地流转,以严格的程序管理规范土地流转,以妥善的合同管理规范土地流转。建立土地流转中介组织,明确其法律地位,规范其职能,负责土地流转的管理及中介,包括土地流转规划,收集发布土地供求信息,进行项目推介,规范土地流转程序,指导办理土地流转手续,协调处理各方关系,搞好土地流转的各项服务。充分发挥村级集体组织在农村土地流转中的作用,村级集体组织本身是集体土地所有权的代理人,一直充当政府与农户之间的桥梁,执行政府在农村的政策,同时也往往为广大农户谋取利益,因此能得到了广大农户和上级政府的双重认同。因此,借助并充分发挥村级集体组织的力量,以较小的交易成本进行土地流转,实现土地集中连片和专业化规模经营,是促进土地流转,建立健全农村土地流转市场的有效途径。

2.完善土地征用制度

世界大多数国家和地区都建立了土地征用制度,土地征用不属于一般的土地交易范畴,而是政府的强制购买。土地征用是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为,在美国称为“最高土地权”的形式,英国称为“强制收买”或“强制取得”,法国、德国称为“征收”,日本称为“土地收用”或“土地收买”,台湾地区称为“土地征收”,香港地区称为“官地收回”。无论各国及地区土地征用制度的形式如何,实质上均可归结为土地征用权的行使问题。土地征用制度是指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要,强制地将属于单位或集体所有的土地收回或收归国有,并给予一定补偿的行为。土地征用的对象包括城市国有土地的使用权和集体所有土地的所有权。目前农村集体土地征用制度存在的若干弊端,不仅使被征地农民的合法利益得不到很好的实现,而且还导致侵占农民耕地的现象不断发生。

明确公共利益征地的范围。我国目前使用的是一般原则方法,规定国家可因公共利益需要征地,但没有规定因公共利益征地的范围。由于规定的模糊性,也就导致了各级国家行政部门拥有很大的自由度来决定公共利益的含义。在这种制度下,国家不仅可以因“公共利益”征用农地,而且还可以征用土地用于其他所有非公共用途。因此,必须将国家征用土地的权利有效地限制在具体的“公共利益”上,最好的方法是在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公共利益”。列举应该是包容性列举,而不应该是排他性列举,同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由国务院批准。对于既有非盈利公共事业性质又有盈利性质的双重用途来说,应该以用途的主要性质而定,只有其主要性质为非盈利性的公共目的,方可征地。国家对农地的征用含有任何盈利性成分的,必须证明征用土地的主要用途是公共利益性的,而不是商业性的。盈利性的用地主要动用土地储备中心的土地,通过土地置换或移民等方式获得非农用地。并且可以按照发达国家的经验,征地时考虑“国家征地按市价补偿”的新原则。

推行土地年租制。为了限制土地征用权滥用,保护所有者私人利益,必须严格界定“公共利益需要”,要严格区别公益性和非公益性的不同性质,采取不同的用地方式,尽量缩小征地范围。对国家公益性 (公共利益的需要)建设用地,可采取征用的办法,但征地补偿款不应层层截留,大部分应归农民;对非公益性 (工商企业)用地,不宜再采取征用和“一次性买断”的做法,应采取通过向国家、向农民购买、租赁(以年为限支付租金)或以土地参股等市场方式取得,价格由市场决定,使农民获得长期稳定的收益。其次要限制地方政府在土地征用上的审批权,杜绝以各种借口如发展地方经济等,任意扩大地方政府审批权,滥占土地;在土地转为非农地的问题上,要以立法的方式,制定硬性指标,提高门槛,使土地转为非农地操作规范化。

改革征地补偿办法。宿州市现行的征地补偿方法不合理,主要表现在：一是采取“一次性买断”和现金补偿的办法,且补偿费不能全部到位。二是土地征用补偿费用偏低,现行的《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费用由三部分组成：一是土地补偿费,标准为该耕地年产值的 6-10倍;二是安置补助费,标准为该耕地年产值的 4-6倍;三是被征用土地上附着物和青苗的补偿费,三项补偿合并计算,一个被征地的农民有时每亩只能得到 7000元左右的补偿,并从此割断了与土地的联系,面临新的生计、基本生活保障等问题。从被征地农民的长远生计考虑,可以把“一次性买断”的办法,改为采用多样化的土地征用补偿办法,除了采取货币补偿外,还应该考虑实行实物补偿、债券补偿以及按月、按季度、按年的发放方式等等。征地农民在提供的多种补偿方式中有更多的选择余地,以满足自己不同的需求。

3.创新农村宅基地制度

对于在小城镇就业的农民来说,如果要在城镇建房或者买房,他要付出很大一笔城市土地使用费,而在村里建房的话,却可以不付土地使用费。虽然现在农民进入小城镇的限制很小,但是小城镇的社会保障体系很薄弱,农民在放弃农村权利时在小城镇得不到相应补偿,农民进入小城镇的热情不会高。城镇土地有偿使用的优越性已经被证明,而农村宅基地使用制度改革的潜力很大。从宅基地有偿使用的改革情况看,控制宅基地的多占、乱占肯定是必要的,农村宅基地可能的改革方向是,地方政府对宅基地的面积确立一个指标,土地占用与指标相同的,不收费;占用土地少于指标的给予资金补偿,占用越少,补偿越多;占用土地高于指标的收费,占用越多,收费越高。如果农民已经在小城镇就业,不在村里建房获得的资金补偿可以在小城镇买房。这笔补偿资金一部分来自于宅基地多占用的收费,另一部分来自对整个集体的平均收费。因为,任何一个村集体的农民从集体土地中退出,实际上让每一个留下的人多了一份分配的份额。在农村人多地少的情况下,人口从农村迁出肯定对农村发展有利。关键在于是否承认集体土地的价值和每个所有者的权利,如果充分肯定集体土地的价值,充分肯定每个所有者的权利,这样做就是顺理成章的事。没有迁出去的人获得了更多的土地,这个收益是长期的,而且还有从国家征用中获取更多利益的可能。

另外,政府还应制定相应的政策,合理处理农村宅基地问题,鼓励农民进城就业居住。(1)对于那些全家进入小城镇、转为城镇人口,并且已有自己城镇住房的农民,其农村原有住房可以由集体收回并进行复垦。(2)实行宅基地“以旧换新”的政策,对退出宅基地的农户,在小城镇建新房所需宅基地的费用给予适当减免,或者在购买商品房时给予适当优惠。(3)将宅基地指标集中使用,新建住房尽可能安排在县域城镇的居民小区内,实现居住的社区化和集中化。(4)支持有条件的村庄整体搬迁到城镇,建设集体住宅小区,将原有村庄用地进行复垦。

[1]张鸿雁,谢静.“制度投入主导型”城市化论[J].上海城市管理职业技术学院学报,2006,(2).

[2]王春光.城乡结构：中国社会转型中的迟滞者[J].中国农业大学学报 (社会科学版),2007,(1).

[3]马克思恩格斯选集 (第二卷)[M].北京：人民出版社 ,1974：109.

[4][法]孟德拉斯著,李培林译.农民的终结 [M].北京：中国社会科学出版社,1991：147.

[5][美]R.T.伊利,E.W.莫尔豪斯著;滕维藻译.土地经济学 [M].北京：商务印书馆,1982：164.

[6]费孝通著.乡土中国生育制度 [M].北京：三联书店 ,1985：3.

[7]张鸿雁.农村人口都市化与社会结构变迁新论——孟德拉斯《农民的终结》带来的思考 [M].民族研究,2002,(1).

[8]费孝通著.江村经济[M].南京：江苏人民出版社,1986：129.

[9]张鸿雁.中国式城市文艺复兴的发生与第六次城市革命[J].城市问题,2008,(1).

[10]钱良信.土地使用权流转的主要模式及需要注意的问题[J].调研世界,2002,(10).

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1008-8091(2010)01-0041-05