当前我国非程序化行政决策：常态、异化的可能与控制

刘雪丰

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

当前我国非程序化行政决策：常态、异化的可能与控制

刘雪丰

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

非程序化行政决策的常态化是正常现象，有其内在的合理性，对不正常非程序化行政决策的批判当然有其意义，而更有难度的问题在于合理存在的非程序化行政决策依然有导致决策后果异化的可能，针对其结构不良、满意原则模糊、易引起系统不适等成因，我们的解决路径是实施非程序化行政决策向程序化行政决策转化、形成合理决策程序、提升非程序化行政决策的理性程度、开展非程序化行政决策的技术创新等方式来予以控制。

非程序化；行政决策；常态；异化

一、正视当前我国非程序化行政决策进入常态

不是程序化决策并不等于就是非程序化决策，拍脑袋做决定等政府决策者行为只能说是长官意志或一时冲动。非程序化决策（Non programmed Decisions）是针对那些不常发生的或例外的非结构化问题而进行的决策。随着行政决策面临的不确定性增大，因而非程序化行政决策的数量和重要性也都在逐步提高。

在至高无上的层面，当我们看到党和国家的高层领导人履行着“鞠躬尽瘁，死而后已”的就职诺言，在多个重大场合作出各种各样的非程序化决策，尤其是汶川大地震温家宝总理的快速亲临现场，玉树地震胡锦涛总书记立刻结束外事访问而“尽快回到人民中”。在具体细微的层面，当我们频频看到一线基层官员的决策中所遇到种种变数，都突破着程序化行政决策的情况，我们不能不反思：非程序化行政决策还只是行政行为中的偶然事件吗？如果不是，它何以可能经常发生？

非程序化行政决策的现象常态化背后有其深刻的内在依据，对它们的揭示和说明更能表明非程序化行政决策常态化的合理性。

首先，非程序化行政决策和程序化行政决策是连续统一体。当西蒙区分程序化决策和非程序化决策的时候，就已经意识到到，虽然程序化决策更为人们所认知和熟悉，但非程序化决策同时存在，程序化决策和非程序化决策“并非真是截然不同的两类决策，而是像一个光谱一样的连续统一体，其一端为高度程序化的决策，其另一端则为高度非程序化决策。我们沿着这个光谱式的统一体可以找到不同灰色梯度的各种决策。而我采用程序化和非程序化这两个词也只是用来作为光谱的黑色频段与频段的标志而已”［1］（P39）。当然，在西蒙这里，非程序化决策的存在是一回事，他在多大的意愿上去专门研究它又是另一回事。他当时的理论兴趣在于揭示决策在行政或管理中所起的重要作用。

其次，行政决策主体本身的“有限理性”。西蒙在批判传统理性决策的客观理性模式时，揭示行政决策主体做不到完全理性，只能是“有限理性”，完全理性即客观理性或“经济人”理性取决于四个条件，简言之即：数种可替代行为；明确的后果；充分的信息；确定的偏好程序等。西蒙认为，知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了客观理性在实际行政决策中是不存在的，人类依赖的是介于客观理性和非理性之间的“有限理性”。正由于此，行政决策不可能完全按程序化道路走。而且，非程序化行政决策的空间与决策所需理性的有限性成反比，行政人的理性越有限，对非程序化行政决策的运用就越多。

第三，行政活动对象越来越复杂，无内置弹性的程序化行政决策都不可避免地具有滞后性。尤其是在突发性事件中，对复杂行政问题的分析和处理仅仅用程序化决策的方式是远远不够的。程序化行政决策只能解决常规问题，即便使用计算机模拟或数据库处理等现代方式，也不过是解决概率问题。虽然行政问题总是和概率有关系，但有些行政问题与解决问题的动机和方式更有关系，所以行政人员总是被赋予自由裁量权。典型事例如温总理急赴汶川，也是当我们在电视里看到总理到了都江堰，才发现总理去的速度完全出乎我们的意料。冒着泥石流的危险，在汶川的余震里，总理当起了抗震救灾总指挥。救灾过程是程序化的，但总理急赴救灾现场的决策更多显现出非程序化色彩，从来就没有程序规定总理应该去救灾一线，这是他的信念和紧迫感造就的。而总理急赴现场这一非程序化行政决策，对汶川地震救灾所产生的感召力和影响力以及救灾的实际效果，是有目共睹的。

第四，行政决策的符号与沟通系统面对的是越来越多样态的公共主体，也使得非程序化行政决策日趋常态化。之所以选择多样态而不是多元化来描绘，是因为我们并不认为后现代已经成为事实。我们认同哈贝马斯的观点：“一个种类为了生存必须依靠语言交往和合作的结构。”当然，后现代的代表性人物所提观点对我们也有参照性。维特根斯坦指出，哲学的混乱和争论皆源自对语言的误解，源自哲学家说了不可说的东西。因此，哲学就是澄清问题的活动，它的根本任务就是把能用命题和语言说明的与不可说的东西划分开来；海德格尔认为“语言是存在的家”；解释学强调主体对事务、对象的解释、理解，注重从主体出发而发生的主体与对象的意义关系；文本主义关于“一切事物都是文本”，等等。后现代思想反对主客二分的观点不一定得到赞同，但如果我们承认我们开始脱离里格斯在《行政生态学》中所说的农业社会，我们就必须正视主体性的存在与张扬已成为不争的事实，而在我们所处的过渡型社会形态里，用于沟通的语言和符号系统是多样的，对于一线的基层行政人，特别是西方学界所称的“街头官僚”而言，在面对多样态的公共主体，除了微笑服务所规定的“你好”、“谢谢”等文明礼貌用语，其行政决策语言与符号的选择很难是条例能具体规定的。我们在《秋菊打官司》之类的影视作品里可以对此得到更多的具体理解，秋菊一有机会就上告的目的并不是要多少物质赔偿，而只是要“讨一个说法”，而恰恰对这个“说法”，不同的人有着不同的解读。

二、警惕非程序化行政决策导致行政决策后果异化

非程序化行政决策的常态化和合理性是一回事，它可能造成的后果又是另一回事。非程序化行政决策起到了程序化行政决策不能起到的作用，如高效、灵活、贴切等，在非程序化行政决策合理存在的前提下，非程序化行政决策也可能导致决策后果与初衷的背离，我们理解为行政决策后果异化。常态的非程序化行政决策之所以导致行政决策后果异化，其内在根源在于非程序化行政决策自身结构不良、与有限理性一致的满意性原则的模糊性和非程序化行政决策的突发性引发行政系统运行不适，这是我们应该警惕的。

首先，非程序化行政决策先天不足，结构不良，同类决策往往非重复出现。这不仅使行政决策过程难以控制，而且因为其不可复制性而难以测量与评价。卡利法诺曾指出：“本身并非专家的高层官员应如何处理那些部分有赖于高科技和复杂的专业知识的政策问题——尤其当这些知识具有推理性、有巨大分歧或各种‘事实’并不确定的时候。”实际上，风险是不确定性的近亲，而失误的代价有时是灾难性的，决策一旦做出就不可逆转。［2］（P275）。

决策者在高风险的非程序化决策中还能心安理得，其中最重要的原因是非程序化决策的不可复制性，所以我们的部分领导“就当交了学费”，而不去想学费的性价比有多低。

其次，非程序化行政决策满意性原则本身的模糊性。满意性原则是对有限理性的回应，本质上是一种成本收益分析的评价。疑问理性理论在评价成本收益分析在合法审判环境中的运用时做了简要陈述：“无知是理性的绝对必要条件。”在许多重要情况下，分析人员竟然不知道政策、政策结果以及用以评估这些结果的价值之间的关系，这一认识上的差距要求我们坦率地承认自己的无知，以为提问与回答的过程提前作好准备，回答过程中扩张性方法从理性上最佳地回答了问题，这些回答超过了我们积累的经验，超出了我们可得到的信息范围。［3］（P305-306）

非程序化决策是无法通过建立数学模型来为决策人制定决策提供优化方案的，在这种决策中，变量更多的是人的意志因素。而人的意志和欲望多种多样，并且各自的评价又不同。首先，生命、儿童的幸福、路边美景以及令人赏心悦目的建筑设计该值多少，权衡这些难以衡量实物价值的尝试常迫使我们做出极其困难（有时是困惑）的抉择。其次，我们对方案的取舍是一种价值判断，而理性决策的目标不考虑价值分析。［2］（P258）所以，对这种决策做满意度评价，的确会充斥着无知。

第三，非程序化行政决策的突发性，易引发行政系统的不适。行政的系统性运行是在信息充分明确的前提下进行的，非程序化行政决策往往是针对突发事件，作出决策到行动过程十分短暂，不仅信息交流在决策者与相关人员间的沟通易受阻碍，而且决策者在不同的平台上可能以不同的符号或文本传递信息，引起信息误读。在这个意义上，我们能够理解为什么越是高层的非程序化决策越应该加强信息沟通，因为越是高层的非程序化决策，越容易造成系统瘫痪。而越是基层的非程序化行政决策，又越容易陷入“上有政策，下有对策”的误区，进而因由此遭批判而丧失创新性，或可能因坚持自己的立场倾向偏激，用可以言说的语言传递难以言说的信息，同事间沟通更加困难，合作难以为继。

三、非程序化行政决策中避免异化后果的控制

解决非程序化行政决策造成的决策异化，在最基本的层面是寻求向稳定可靠的程序化决策的转化，因为不是每个非程序化行政决策都应该和可以转化为程序化行政决策，解决自身的程序正义问题是必须的，接下来是扩大决策主体有限理性边际，最后还应该考虑提升非程序化行政决策的方法。

首先，应对新情况，建立新的程序化行政决策。相对非程序化行政决策而言，程序化行政决策都要通过数理逻辑运算来进行优化选择是经过检验的和可靠的，从非程序化行政决策向程序化行政决策转化，不是每种情形都必然如此，甚至很多情形不便如此。但非程序化决策不等于靠拍脑袋获得灵感和知觉来决策，不是完全非理性决策，存在向程序化决策过渡的可能，当我们意识到突发危机的重复性后，这种转化还是很有必要的。一个典型就是2010年中国将组建专门处置自然危机的常规应急部队，并即将出台《军队处置突发事件应急指挥规定》。汶川地震以后，解放军和武警部队认真总结抗震救灾的经验和教训，进一步改进和完善了军队应急指挥机制建设，玉树地震，总参在12分钟之内就收到了中国地震局的灾情通报，使得这次玉树抗震救灾更快速、更科学。经党中央、国务院、中央军委批准，军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队，按要求2010年底将全部形成应急救援能力。［4］

其次，分解非程序化行政决策过程，分散决策权力，形成合理决策程序。在自由裁量空间不可缩小的情况下，可分解其环节，既让行政职能保持流畅的运转，又能起到相互制约的作用，而且由于在时间和空间上都拉开了距离，各环节间的不当勾结也没有机会。如对道路交通的管制，当需要相当自由裁量空间，当出具罚单和收款都归同一交警处置，交警的非程序化决策经常导致决策后果的异化，不是提高了交通管制的质量，而是造成了车主与交警的拉关系，开后门等不良社会现象，而当交警只履行一项权力：出具罚单，而收款的环节给了其他部门，影响交警非程序化决策的因素就少多了，他做非程序化决策需要思考的问题也简单多了，行政效率和行政公平都得到了很大的提高。

第三，提升非程序化行政决策的理性程度。非程序化行政决策通常依赖不够理性的方式，但不意味着非理性，非程序化行政决策和理性并不对立，而是以不同的方式和在不同程度上运用理性。当集体决策对个人决策施加影响，当智囊团提供各种参谋意见，甚至当反对派提出完全不同的声音，这些对非程序化行政决策的决策者尤其是高层决策者产生的影响是极具正面意义的，“格雷沙姆定律”的意义就在于特定的组织职责和组织单位来管理非程序化决策的制定，防止非程序化决策被程序化决策挤走。在“街头官僚”的非程序化决策中，一般说来都没有智囊团参与，许多规模较小的单位或时间紧迫的决策场合也找不到智囊专家，在这种情况下，为了提升非程序化行政决策的理性程度，保证决策的可靠性和准确性，领导者可以认真听取多方意见，尤其是尽可能让下级参与决策。决策的效果最终是由决策的质量和人们认同的程度这两个方面的因素决定的，听取不同意见，让下级参与决策，除了提高决策的质量外，还有利于提高下级对决策的认同，得到下级的支持。［5］

第四，开展非程序化行政决策的技术创新。人们在进行非程序化决策时通常所采用的传统技术是判断，而判断是通过某种不确定的方式由经验、直觉和洞察力来决定的，如我们所探问的是一个极大的难题，或者是一种将产生极为深远影响的决定性决策，我们则将被告知这种决策是需要创造精神的。在西蒙看来，非程序化决策所依靠的这些技术的心理过程至今尚很少为人们所了解，所以有关非程序化决策的理论也就显得比较空洞。［1］（P43-44）西蒙指出，如同程序化决策的技术一样，非程序化决策的技术也正经历着一场革命。这场技术革命主要表现在探索式结题技术的应用，其中包括决策者的培训和探索式计算机程序的编制。在他看来，非程序化决策的这种技术创新，不仅会为非程序化决策的自动化开拓出新的前景，而且还会有助于深化我们对人类思维过程的理解，进而提高非程序化决策的能力。［6］（P185）

［1］赫伯特·A·西蒙.管理决策新科学（李柱流译）［M］.北京：中国社会科学出版社，1982.

［2］詹姆斯·W·费斯勒，唐纳德·F·凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论（陈振明译）［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）（谢 明译）［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［4］陶兰社，应 妮.中国军队完善应急指挥机制 将出台专门法规［EB/OL］.http：//www.chinanews.com.cn/gn/ne ws/2010/04-20/2237046.shtml，2010-04-21.

［5］束荣新.浅论领导干部的非程序化决策［J］.江南论坛，2001，（11）.

［6］丁 煌.西方行政学说史（修订版）［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.

On Non-programmed Adiministrative Decisions，Normalization and Possible Alienation and its Control

LIU Xue-feng
（School of Political Science and Public Management Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China）

Normalization of the Non-programmed administrative Decisions is a normal phenomenon，it has its internal rationality.It is meaningful to criticize the abnormal Non-programmed administrative Decisions，but a harder question is that the reasonable existence Non-programmed administrative decisions still has the possibility of a decision alienation，for it is ill-structured、vague satisfaction principle and easy to cause upsets of the system.Our solutions are to make Non-programmed administrative decisions translate into the programmed administrative Decisions，to form reasonable decision-making procedures，to promote the rational level of the Non programmed administrative decisions，and to launch the technological innovation of the Non programmed administrative decisions，so as to give it efficient control.

non programmed；administrative decisions；normal；alienation

D035

A

1000-2529（2010）05-0047-03

2010-06-15

湖南省社科基金课题“当前我国公务员履责困境与出路研究”（09YBA114）；湖南省普通高校青年骨干教师资助项目（2010）

刘雪丰（1970-），男，湖南新化人，湖南师范大学公共管理学院副教授，武汉大学公共管理博士后。

（责任编校：彭大成）