实施“三个集中”，推进城乡一体化发展研究——以新乡市为例*

吴 希

(河南机电高等专科学校管理工程系，河南 新乡 453002)

进入21世纪以来，河南省各地市在总结全国各地实行“三个集中”经验，尤其是上海和苏南地区经验的基础上，结合本地实际情况，选择城乡一体化的发展路径，拟定“土地向规模经营集中，产业向聚集区集中，农民居住向城镇和中心村集中”的现实任务。集中土地，为工业化和城市化奠定了基础，是“三个集中”的先导和中心环节;集中人口，为土地的规模经营和产业园区的建设创造了基础，提供了平台，是“三个集中”的核心;集中产业，为农业的发展和城镇建设提供了资金，是经济发展的强力支撑，是“三个集中”的关键。三者互为联系、互为依存，相互影响、相互促进。下面以新乡市为例，进行“三个集中”的城乡一体化推进机制研究。

1 推进“三个集中”的理论基础

新乡市推进“三个集中”方针进程，具有普遍性，顺应经济社会发展的演进规律，符合相关理论，体现出“理论指导实践，实践佐证理论”原则，理论支撑实践的进行，实践又反过来发展了理论。此外，具体实施过程中，在“系统论”和“非均衡发展”方面具有独特性和创新性。

1.1 顺应经济社会发展的基本规律

1.1.1 顺应工业化、城市化的演进规律

“三个集中”是在集中达到一定程度后，与现有社会经济发展水平相适应的适度分散战略。首先是产业的集中发展，发挥以工业经济为核心的产业发展带动作用;然后通过城市经营的办法，来实现拆迁、筹集拆迁安置的费用，提供就业岗位，从而实现农村劳动力的转移，即农民的集中;进而在农民自愿的前提下，通过土地流转的办法在原来的农村地区实现土地规模经营，也就是土地的集中，最终达到现代农业、现代农村和现代农民的全面实现。

1.1.2 符合经济发展的聚集经济效应和产业发展理论

推进“三个集中”的发展战略体现了聚集经济可以带来的巨大效应。通过集中产业、土地、人口三个因素，区域经济中心可获得包括基础设施、交通运输服务、信息交换等在内的优势环境、条件和竞争力，从而吸引众多企业和机构及社会经济各部门在该空间内集聚，实现资源转换、价值增值、物资集散和流转等功能。同时，大量企业、机构的集聚对各种资源要素产生强大的吸引力，也对环境、条件提出了更高的要求，进而进一步增强集聚能力和竞争力。具体而言，“集中产业”便于工业企业和产业有序流动和优化组合，形成以一个主导产业为核心，大量产业联系密切的企业园区;“集中土地”可以提高农业的规模经营水平，实现标准化、规模化和农业产业化生产;“集中人口”有助于农民享受到城镇较为完善的基础设施和城市文明，最大地发挥公共产品效率。

“三个集中”注重根据产业发展阶段和特点，从产业演进入手，大力推进产业结构升级和产业多元化。“集中产业”体现了产业发展的阶段性要求和发展方向;“集中土地”体现了用“工业手段抓农业”的农业经营模式;“集中人口”则体现了第三产业发展的需要，也是完成劳动力迅速从第一产业向第二、三产业转移的有效方式。

1.1.3 遵循市场经济发展的基本规律

把推进“三个集中”作为推动城乡一体化的重要战略举措，“集中”就是出于市场经济角度，将资源、资金、技术在集中区域范围内合理、有序、高效地配置，以通过市场竞争求得更高的经济效益和更强的经济实力。同时，政府作为制度要素的供给者通过制定多项政策措施，形成一整套制度框架，全面协调各方利益。

1.1.4 体现城乡相互依存、共生共荣的规律

“三个集中”是从区域城乡联系角度出发，从解决“三农”问题中所遇到的现实问题出发，以实现城乡一体化为目标，随着生产力的发展促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是不断创新和优化的战略［1］。推行“三个集中”就是促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展。“三个集中”实质上是通过统筹规划城乡地域结构、产业布局、资源综合利用、协调劳动力就业与转移和保护生态环境等具体行为，来寻求持续、协调、全面地发展。

1.2 充分运用“系统论”观点和“非均衡发展”理论

1.2.1 “系统论”观点的运用

新乡市在推进“三个集中”过程中，把“统筹兼顾”作为根本要求，很好地运用并体现了系统论的概念和观点。首先，注重“全面发展”，把以“三个集中”推进城乡一体化发展看成是一个系统工程，着眼于对自然、经济、社会三个复杂系统的全面思考，着眼于物质文明、政治文明、精神文明、和谐社会的全面建设与整体进步，着眼于政府、企业和公众之社会结构的全方位管理;其次，注重“协调发展”，社会系统和自然系统之间、社会系统内部之间，区域间人口资源环境之间，以及经济、政治、文化、社会之间，相互协作、相互影响，从而形成结构合理、功能完备、速度相宜和效益兼顾的社会发展形态;第三，注重“可持续发展”，将对自然的索取与向自然的回馈相平衡，当前的发展也不以牺牲将来的发展机会为代价;第四，坚持“以人为本”，注重社会公平，让广大人民群众都能够平等地分享到经济社会发展的成果［2］。

1.2.2 “非均衡发展”理论的运用

在统筹推进“三个集中”进程中，新乡市结合所辖各乡镇发展现状和分布特点，进行重新规划和划分，选择基础较好的乡镇优先试点推行“三个集中”，也就是先培养“增长极”，将资源和要素集中在试点乡镇，随着“三个集中”的进一步发展，再发挥“涓滴效应”，使得其他乡镇逐渐缩小与试点乡镇的差距，最终达到所有乡镇共同发展的目标。

非均衡发展本身会带来一定弊端，这其间新乡市则注重做到统筹全局、兼顾各方，正确处理各种复杂的矛盾，以科学发展观和“五个统筹”作为发展的根本要求，最大限度地兼顾各个方面，力求全面、协调、可持续发展，即社会和谐。

2 新乡市统筹实施“三个集中”思路提出的政策依据和现实背景

新乡市在坚持中央和省级政策指导下，遵循现代经济发展的规律和要求，综合考虑农业和农村经济发展在国民经济发展中的重要作用，结合新乡城市总体规划的空间发展战略，制定了“三个集中”的发展思路，来推动城乡一体化发展，充分体现城乡统筹、协调发展的本质要求。

2.1 思路提出的政策依据

农业、农村和农民问题(以下简称“三农”问题)，长久以来始终是关系我国经济和社会发展的全局性问题。党的十六届五中全会作出了“加快社会主义新农村建设”的重大决定，并提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路，是解决”三农“问题、全面建设小康社会的重大战略举措”。新乡市在国家政策的指导下，先后编订了一系列发展规划纲要，并在2007年3月27日颁布实施《新乡市社会主义新农村空间布局规划纲要》，力图抓住国家新一轮土地利用总体规划修编的战略机遇，科学布局，统筹安排各类区域发展用地，通过实施“三个集中”，加快推进城镇化、工业化、农业现代化进程，为全面建设小康社会奠定发展基础。

2.2 思路提出的现实背景

新乡市全市总面积8169平方公里，其中乡村面积7747平方公里，共有乡镇122个。全市总人口557.89万，其中农村人口占到全市总人口的4/5以上。由于长期以来新乡农村的发展落后于城市的发展，城乡经济社会差距日益明显，引发了诸多社会问题:农业产业化、规模化不足，农业结构与市场需求脱节，农产品除满足农民自食自用外，商品率低，立足于传统农业生产的农民收入增长，远远落后于城市居民收入的增加;随着耕地的不断减少，在农村形成了大量的富余劳动力，加上农民自身观念滞后和素质的不足，农民转岗就业后再失业的比率较高;对城乡社会事业的投入不均衡，直接导致农村社会事业发展严重滞后;乡镇规模不大，部分乡镇布局不合理，致使乡镇难以形成规模效益和聚集效益，阻碍了农村经济和社会事业快速发展。

3 新乡市实施“三个集中”，发展城乡一体化的对策建议

新乡市实施“三个集中”，推动城乡一体化发展，还处在初始阶段，就目前的现实状况和任务目标，本文在借助实施“三个集中”推动城乡一体化发展方面，给出以下对策建议:

3.1 土地向规模经营集中方面

3.1.1 创新土地规模经营模式

建立土地股份合作社，农民以承包地、集体以宅基地整理后的新增耕地入股，统一经营;引入企业独立经营，进行土地产业化规模经营;采用“公司+农户”的利益联合方式，通过公司在技术和市场销售上的支持，减少农户生产的风险。［3］

3.1.2 多元融资，解决资金难题

推行土地规模经营需要大量资金作为保证，无论是对土地整理和基础设施建设，还是农民安居房建设，都需要巨额资金，仅依靠财政出资，很难破解启动资金的难题，所以在现有政府主导的融资模式上，适度推行“政府引导，企业为主”的模式，充分利用市场机制的作用，引导企业参与土地规模经营的启动投资。

3.1.3 坚持“农民为主体”的原则

土地规模经营过程中，利益格局变化最大的，无疑是广大农民。所以，必须充分尊重农民的利益。在推行土地集中的决策和执行中，要充分尊重农民的意愿;在土地资源形成规模和集中经营后，要充分照顾农民的利益，帮助他们改善生活方式，建立农民增收的长效机制。

3.2 产业向聚集区集中方面

3.2.1 加强规划引导，避免盲目发展

严格按照全市产业空间布局规划，引导企业和企业合理有序集中。同时要避免两个盲目发展现象的出现:一是只注重产业和经济发展，忽视环保要求;二是聚集区发展其他聚集区定位的产业。

3.2.2 多渠道并行，加速集中步伐

发展政府规划和引导下的多渠道并行的集中方式:其一，以政府作为主体或激发民间资本进行聚集区基本环境建设，再通过招商引资吸引外来资本、技术、人才等要素向聚集区集中;其二，以龙头企业带动产业集中，逐步形成核心优势，加速相关企业和同行业在市场驱动下，向聚集区集中。

3.2.3 提高政府服务质量，优化聚集区发展软环境

政府要提高服务质量，增强竞争优势。优化软环境，构建公共服务保障平台，简化项目报批手续和流程，保持政策的连续性和透明度，加强知识产权保护。

3.3 农民居住向城镇和中心村集中方面

3.3.1 分类型完成农民居住集中

根据土地资源的走向，以三种类型推进农民集中居住:一是农民可以通过统一安置由分散居住变为集中居住，由农民直接转变为城镇居民;二是农民可以通过出租地获利，然后通过市场化方式形成集中居住;三是利用土地整理获得资金，农民可以在改善居住条件的过程中逐步实现集中居住［3］。

3.3.2 建立健全农民社会保障制度

完善和健全农民养老保险制度;建立健全失地农民的生活保障保险制度;推行新型医疗合作保险制度建设;建立农民居住最低生活保障制度;建立农民教育投入促进制度;建立农民权益保护的法律援助机制。

3.3.3 注重解决农民就业问题

有效解决农民就业问题，才能使农民集中居住后的生活和收入有保障。可以通过政府指导留地安置就业办法和有针对性的再就业培训，促进农民通过劳动力市场寻找就业机会，最终建立与集中居住相适应的生产方式。

［1］周静.论我国统筹城乡发展的基本思想和实现途径［J］.理论导刊，2008，(7):46 －47.

［2］颜华.我国统筹城乡发展问题研究［D］.东北农业大学，2005:42－43.

［3］罗勤辉，吴希.统筹实施“三个集中”，助推城乡一体化［A］.成都市社会科学院.成都推进城乡一体化研究文集［C］.成都:四川人民出版社，2007.225 －245.