三十年来我国民族区域自治制度研究综述

潘红祥

(中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074)

三十年来我国民族区域自治制度研究综述

潘红祥

(中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074)

改革开放30年以来，我国学术界在民族区域自治的正当性、民族自治地方建置、自治机关民族化、自治权、民族法制建设等领域对民族区域自治制度的理论和实践问题进行了深入的研究和探讨，提出了许多有益的观点和建议，对发展和完善民族区域自治制度起到了积极的促进作用。

民族区域自治;自治权;民族法制

民族区域自治制度是指在中国社会主义宪政体制内，以少数民族聚居区为基础实行民族区域自治的一系列法令、规定、措施、办法、方法等的总称。它是中国共产党把马克思主义民族理论与中国民族问题的实际结合起来，协调处理民族关系和实现民族平等的基本政策，是中国国策构成中的一项基本政治制度，也是少数民族权益的制度性保障机制。改革开放以来，尤其是21世纪以来，全球化背景下民族主义的张扬以及中国以市场为取向的经济改革带来的中西部差距的拉大，推动了中国民族区域自治制度的理论和实践问题的研究。这一时期，国内发表或出版了大量研究民族区域自治制度的论文与论著，极大地丰富了中国民族区域自治制度的研究内容。

一、民族区域自治制度的正当性研究

(一)从理论渊源和历史过程的角度探讨民族区域自治的正当性

代表性论著有陈嘉陵《中国的民族区域自治制度》、张尔驹《中国民族区域自治的理论和实践》、《中国民族区域自治史纲》和金炳镐《新中国民族区域自治制度60年》和胡建国的《简述民族区域自治制度的形成和发展》、周平的《民族区域自治制度在中国的形成和演进》等，这些论著主要从马克思主义民族理论、中共领导人的民族观、中国单一制中央集权的传统以及民族大杂居小聚居的国情等层面详细地论述了民族区域自治制度建立的历史依据、理论渊源与发展历程。正如侯德泉博士在《角色、结构与功能——民族区域自治的政治体系分析》一文中所说的那样:从“路径依赖”的角度来看，民族区域自治是马克思主义民族平等理论与中国制度文化传统相结合的产物;从制度选择的主体来看，民族区域自治是中国共产党领导全国各族人民进行民主革命实践的经验总结;从社会思潮的角度来看，民族区域自治制度是现代中国民族主义与民主主义共同影响、合力作用的结果［1］。

(二)从比较研究的视角阐述民族区域自治的正当性

该命题主要探讨我国为什么要实行民族区域自治而不像前苏联等国家那样实行联邦制。发表的论文有吴江的《社会主义和民族问题》、潘志平的《中国的民族区域自治制度与苏维埃型民族共和制联模式》、牟本理的《民族区域自治制度的比较研究》、周忠瑜的《民族区域自治与联邦制的比较研究》等。其中周忠瑜的观点最具有代表性，他认为:在民族问题上，联共党选择了民族自决权理论和联邦制的国家形式，但随着中国共产党的逐渐成熟，中国共产党人选择了民族区域自治制度。实践证明，以民族自决权、联邦制为标志的民族理论和政策是前苏联、东欧诸国发生民族分离的重要原因。而中国共产党的民族区域自治制度符合中国各民族的实际，它不仅经受住20世纪末世界风云变幻和国内政治风波考验，经受住了国际上民族分离主义浪潮的考验，表现出了越来越强大的生命力［2］。

(三)从价值与功能的角度阐述民族区域自治的正当性

这方面的代表性论文有侯德泉的《民族区域自治:民族政策、政治制度和政治体系》和《角色、结构与功能——民族区域自治的政治体系分析》、何龙群的《论中国共产党民族政策的价值取向》、黎莲芬在《民族区域自治制度的价值蕴涵和价值功能》、宋才发的《论中国民族区域自治制度的作用和特色》、吴仕民的《论中国民族区域自治制度的功能》等。上述论文的突出特点是从内容，即政治、经济、文化和社会等诸方面讨论民族区域自治的功能。如侯德泉认为，民族区域自治的政治功能主要表现为自治地方的自治机关有维护国家统一、维持本地区安全稳定、保证国家宪法和法律在本地区得到遵守和执行的职责;经济功能主要包括管理经济、发展生产、改善民生;文化功能在于激发各族人民的文化创造活力，鼓励不同民族文化的交流和学习，促进了各族人民的全面发展，使他们的基本文化权益得到更好保障，使社会文化生活更加丰富多彩，使人民精神风貌更加昂扬向上;社会功能主要是通过在公平的基础上合理利用民族自治地方和非民族自治地方的优势资源，缩小民族自治地方与汉族聚居区的发展差距，有助于国家区域间的协调发展和可持续发展。少数民族的平等权利得到普遍尊重和制度保障，促进了全国范围内各民族的团结友爱和共同繁荣［1］。与上述论证思路不同，彭建军从形式的角度论述了民族区域自治的价值。他指出，从宪法的实施看民族区域自治的价值有:第一，民族区域自治体现宪政价值;第二，民族区域自治体现法的价值;第三，民族区域自治保障少数民族和民族地区的利益，并实现其与国家利益的整合，在利益出现冲突时发挥一种利益整合的功能;第四，民族区域自治具有世界性价值，值得多民族国家借鉴［3］。

(四)从宪政和人权保障的角度论证民族区域自治的正当性

杨侯第主编的《中国少数民族人权述要》、郎维伟、王允武等人合著的《中国民族政策与少数民族人权保护》、李廷贵的《民族区域自治制度与少数民族人权保障》和陈云生的《中国民族区域自治制度与少数民族人权的保护》主要从人权的视角论证了民族区域自治制度是实现少数民族人权的重要形式。如陈云生认为，民族区域自治制度对少数民族人权的保护主要体现在保证各种不同聚居情况的少数民族都能行使区域自治的权利、保障少数民族公民担任国家机关和区域自治机关公职的权利、少数民族的经济权利得到了基本的保障或较好的改善、少数民族的文化教育和使用本民族的语言文字得到了保障［4］。戴小明、潘弘祥从宪政理论的视角指出，民族区域自治拓展了中国宪政建设的现实内涵。西方古典宪政理论并没有考虑多民族共存时的政治治理问题，社会主义宪政理论通过对西方古典宪政理论所蕴涵的自由主义和个人主义传统的辩证否定，注重社会公正问题，注重追求社会的实质平等，注重保障和发展群体权利，有别于西方理论家用所谓的保障公民权来解释少数民族的权利。由于代议民主制度的结构性缺陷，国家必须通过实行民族自治以救济受损害的少数民族的群体权利。因此，民族区域自治是多民族国家代议民主制度的必要补充，是多民族国家宪政建设的基本要素［5］。

从已有的研究成果看，绝大多数学者认为，民族区域自治制度是适合我国国情的一项基本政治制度，显示出了自身的优越性，他们主张坚持和完善民族区域自治政策以适应现实发展需要，但也有学者持不同看法。如马戎认为，一系列以少数族群为对象的制度性安排和各项优惠政策在推动我国各少数族群社会、经济、教育、文化各个领域的发展方面，都起到了积极的推动作用。但是，各族干部群众的“族群意识”依然保持并在这些制度与政策的环境下有所加强。因此，他主张把族群逐步地引导到主要代表不同文化群体的角色之中，把族群关系用“文化多元主义”的思路来引导。同时在作为政治实体的民族—国家的层面，强调所有公民在政治及宪法规定的所有权利和义务方面的平等，包括维持和发展自己独特文化(包括语言文字、宗教信仰、生活习俗等)的权利［6］。也有学者采取折衷的观点。施雪华认为，中国目前需要通过保障平等的公民权来逐步实现少数民族的“公民化”，促进少数民族对自身公民身份的认同。只有以公民身份来规范多数民族成员、少数民族成员与国家的关系，以公民的身份来对待每一个民族的成员才是真正的民族平等，否则，无论给多数民族成员，还是给少数民族成员以公民资格与待遇(权利与义务)外的特殊资格与待遇(特殊权利与义务)，都是在制造公民之间的不平等。因此，在今后的几十年内(直到现代化基本完成)应分阶段逐步减少而不应在短时期内很快取消目前中国少数民族享有的超出普通公民资格与身份之外的特殊待遇。这样既实现了未来中国民族之间的真正平等，又不会引起民族之间特别是少数民族的矛盾［7］。

二、民族自治地方建置研究

我国的民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级，但随着城市化的发展，不少自治县被改为市，更多的民族自治地方也面临着城市化的问题，由此而给民族区域自治带来了新课题。不少学者敏锐地认识到了这一问题，纷纷发表论著探讨当前我国法律引入自治市建制的迫切性。其中代表性论著有田烨的《新中国民族地区行政区划研究》与龙晔生、朱朝晖的《自治州县改设民族自治市初探》、鲍明的《21世纪中国应设立民族自治市——城市化浪潮下民族区域自治的合理走向》和《中国民族区域自治的城市制度安排与制度创新》、朱玉福的《自治市法律地位刍议》)以及金炳镐、田烨的《新世纪中国民族区域自治制度创新的一个亮点— —“民族自治市”》等。鲍明认为，在城市化浪潮下，我国的民族区域自治正从以农村区域自治为主转向扩大城市区域自治的新阶段。在行政区划单位体系中增设自治市，是消解城市化与民族区域自治的矛盾与冲突的可行办法［8］。金炳镐、田烨等学者通过田野调查印证了自治县改市之后所面临的困境。他们指出，民族自治地方改为市后，由于不再是民族自治地方，一些民族区域自治的政治权利没有了，一些后出台的新政策享受不到。此外，由于缺乏法律保障、因人废事以及省一级政府发文效力有限，一些优惠政策在执行过程中有很大的随意性，自治权利的丧失对经济发展具有负面影响。因此，为适应民族自治地方和聚居地方城市化的需要，应对《宪法》、《民族区域自治法》以及组织法等相关法律进行修改，明确“民族自治市”的法律地位，保证“民族自治市”依法行使自治权［9］。李安辉则提出，除了应该设置“民族自治市”外，对还没达到建立“自治市”条件的地方，根据实际需要，增设城市民族区［10］。

三、民族自治机关民族化研究

民族区域自治制度的核心要素就是自治机关和自治权，而实现区域自治的民族特性就体现在自治机关的民族化方面。没有民族自治机关的民族化，便不可能行使好自治权，更不可能真正实行好民族区域自治。

民族自治机关民族化的内容之一就是民族自治机关的组成人员和自治机关所属工作部门的干部应尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员，达到真正实现由实行区域自治的民族当家做主、管理本民族内部事务的权利的目的。因此，民族自治机关民族化的中心环节是民族自治机关干部民族化，实质即少数民族干部的培养选拔问题。

由于少数民族干部培养选拔问题的研究大多涉及具体的实证数据，因此，这方面的研究成果多为民族工作事务部门同志的贡献。从研究成果的内容上看，反映的问题具有相当的共性。其中国家民委人事司调研组对少数民族干部培养选拔工作存在的问题分析较为全面。调研组认为，现阶段少数民族干部培养选拔工作存在的问题有:第一，少数民族干部队伍在数量、结构和素质等方面，与新的形势和任务的要求相比不相适应。第二，少数民族干部来源减少，后备不足。第三，少数民族干部培养力度不够。第四，新形势下对少数民族干部选拔任用的方式还需要进一步改进和完善。第五，少数民族人才资源整体开发、协调发展不够，民族地区人才流失严重。第六，分类指导不够，工作机制还不够健全。在此基础上，调研组提出了自己的对策和建议:一是进一步提高思想认识，明确工作思路;二是努力拓宽渠道，扩大少数民族干部队伍的来源;三是制定和完善培养选拔的有关政策措施;四是建立健全机制，加强分类指导。［11］

四、民族自治地方自治权研究

(一)民族自治地方立法自治权内涵和属性研究

自治权到底是何种性质的权力(权利)，学术界主要有三种观点。第一种是权力说。吴宗金认为，自治权是指“法律法规明确规定的，由自治机关根据法律规定的原则。结合当地民族的政治、经济和文化特点，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权力”［12］65。王允武等学者也持相同看法。第二种是权利说。金炳镐认为:“民族自治权，是国家根据统一和自治原则赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据统一和自治原则应该享有的权利。”［13］周平认为:“所谓自治权，是国家授予民族自治地方自治机关的一种附加于地方国家机关职权基础上的特殊权利，是实行区域自治的少数民族管理本民族内部事务的权利。”［14］102刘惊海、陈云生、乌力更等学者与他们的意见一致。第三种是权力与权利统一说。吴仕民认为:“自治权是民族自治地方的自治机关依法享有的管理民族自治地方事务的各项权力的总和。这是一项包括多方面内容的权利，主旨是自治机关依据民族自治地方的实际，执行国家的政策法律。”［15］曾宪义赞同这种说法。

从法律规范的角度而言，自治权是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方自治机关的一项管理职权，它是一种权力，而从民族区域自治制度所蕴涵的内在价值而言，自治权是少数民族权利和利益的一种集体诉求，它是一种权利。因此，自治权是权力和权利的统一，它“既是自主地管理本民族内部事务的权利，也是管理本地方事务的权力，是二者的叠加”［16］。

(二)影响自治权行使的制约因素及其对策研究

学术界对该主题的研究成果较为丰富，代表性论著熊文钊主编的《大国地方——中国民族区域自治制度的新发展》、宋才发的《民族区域自治制度重大问题研究》、以及陈国安的《浅谈贵州省自治地方行使自治权的制约因素》、金炳镐《试论自治机关的建设与自治权的行使》、乌力更《关于自治权行使过程中的问题与对策研究》、王传发的《民族自治地方自治权流失的原因分析与对策思考和韩慧、徐会平《民族区域自治权行使的影响因素及保障对策——中央与地方关系的视角》等。陈国安认为，关于行使自治权的制约因素有这样几个方面:一是民族干部数量不足，素质较差，科技干部太少;二是贫困面大，经济发展困难重重;三是资金缺乏，“巧妇难为无米之炊”。四是条件太差，教育科技都很落后。五是宣传不够，《民族区域自治法》难以兑现［17］。乌力更认为，影响自治权充分行使的因素主要有:制度不完善，法律不健全;民族自治地方人的自治意识不强;民族自治地方人的依赖思想严重，缺乏创新精神。他侧重从民族法制建设和监督机制保障方面讨论了完善自治权行使的对策，指出:第一，尽早地制定出民族区域自治法的实施细则;第二，关于民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定和补充规定都亟待补充和修改;第三，建立和健全法律监督机制，包括权力机关监督、司法监督、行政执法监督、人民群众监督和舆论监督等机制。其中，加强司法监督工作是重中之重［18］。王传发认为，自治权的行使不到位和流失的原因有如下几个方面:(1)主观原因表现为民族自治地方公民的自治权意识淡薄。(2)现实原因表现为民族自治地方制度供给不足，运行无力。(3)体制原因是民族自治地方党的领导机关与自治机关的关系还需进一步明确和规范。最为突出的是自治机关的自治权在纵向上受到上级国家机关的限制，在横向上受到党委等其他机关的限制。因此，要充分尊重和保障自治机关的自治权，还权于自治机关;增强民族自治机关的自治意识，提升民族自治机关能力，使自治权有效落实;进一步明确和规范民族区域自治地方党的领导机关与自治机关的关系，促进各自职能的充分发挥［19］。韩慧、徐会平等学者从中央与地方关系等层面多角度地分析了影响民族区域自治权行使的因素，他们认为，民族区域自治制度的非内生性致使民族区域自治权的行使缺乏最直接的民众支持;民族自治地方财政的非自足性导致自治权的行使过多地依赖中央财政的援助;民族自治地方自治机关的双重属性在一定程度上影响自治权的行使与落实;民族区域自治权的非彻底化影响民族区域自治权的行使与落实。保障民族区域自治权有效行使的主要措施有:构建合理规范的中央与民族区域自治地方政府的关系，实现二者关系由行政化向法制化的转变;构筑科学合理的民族立法体制，对全国性法律法规中涉及民族区域自治地方有关内容的，充分尊重民族区域自治地方的意见和建议;进一步加强民族法制建设，在民族区域自治法中加入违法责任和制裁条款，实施争议解决机制;建立完善规范的财政转移支付制度，构筑合理的中央与民族区域自治地方财政关系［20］。

不少学者还专门探讨了自治权的法律保障问题。张文山认为，法律保障机制是自治权理论的重要组成部分，也是完善民族区域自治法的重点之一。自治权的法律保障机制应由法律解释机制、审查监督机制、平衡争议机制、违法制裁机制构成［21］。李春晖从法律保障的角度探讨了保障民族自治地方自治权的行使的对策:一是自治权的立法保障;二是自治权的执法保障;三是自治权的司法保障。在自治权的法律保障中，立法保障是前提，执法保障是关键，司法保障是最后的屏障［22］。

五、民族区域自治法制建设研究

充分行使立法自治权、健全民族法制体系，建立完备的自治权法律保障机制是保证民族区域自治制度有效运行和自治权有效行使的途径和措施。因此，该主题的研究既涉及民族区域自治地方立法权含义与立法权限、立法体制等理论问题，又涉及民族法律体系和法律保障机制等问题。这方面的代表论著有吴仕民主编的《新时期民族区域自治制度与法制建设》、张文山的《突破传统思维的瓶颈——民族区域自治法配套立法问题研究》与《通往自治的桥梁:自治条例与单行条例研究》、康耀坤等人的《中国民族自治地方立法研究》、彭谦的《中国民族立法制度研究》、宋才发的《民族区域自治制度的发展与完善:自治区自治条例研究》。代表性的论文有刘作翔的《完善我国民族区域自治法律法规体系的设想》、陈洪波、王光萍的《当前我国民族立法工作中存在的主要问题、成因及对策研究》、戴小明、黄木的《论民族区域自治地方立法》、王允武、田钒平的《关于完善我国民族区域自治地方立法体制的思考》、陈绍凡的《我国民族自治地方立法若干问题新探》、康耀坤的《民族自治地方立法权问题研究》、潘弘祥的《自治立法的宪政困境及其路径选择》等。

(一)民族自治地方立法权含义与立法权限研究

对民族区域自治地方立法权含义的理解存在着广义和狭义两种思路。广义论者认为，民族区域自治地方的立法权指的是民族区域自治地方根据不同的行政级别，按照《宪法》和有关法律的规定，享有制定地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例的权力，以及制定针对有关法律的“变通规定”、“补充规定”的权力［23］。狭义论者认为，民族自治地方的立法权就是指民族自治地方制定自治法规的权力［24］。相应地，关于民族自治地方的立法权限就有两种表述。广义论者认为，民族自治地方的立法权包括:与一般地方相同的地方性法规制定权和制定自主性法规和制定变通性法规的权力［25］。狭义论者认为，民族自治地方立法权包括自治条例制定权、单行条例制定权、变通规定制定权、补充规定制定权和变通执行或者停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示的自治权四种［26］。在学界，主张狭义论的学者占多数。

(二)民族自治地方立法现状研究

在有关民族自治地方立法的研究成果中，存在有两种研究的思维进路。

1.功能主义的思维，即从系统论的角度来探讨民族自治地方立法问题。陈洪波、王光萍认为，民族立法工作存在的主要问题表现为:立法工作滞后且不平衡;民族法律体系不配套，难衔接，变通权行使远未到位;自治法规地方特色和民族特色不明显且针对性和操作性不强;立法技术、法律规范和立法程序不完备;缺乏法的科学性、权威性和强制性等。他们从思想认识、自治法规的立法体制、权限范围、批准程序和效力等级、民族立法理论研究和立法队伍建设等方面探究了造成上述问题的主要原因，并从如何提高对民族立法工作重要性、必要性和紧迫性的认识，进一步理顺立法权限和立法体制，科学编制立法纲要、规划和计划，加强制度建设，建立健全民族立法民主化和科学化机制，加强民族立法理论和立法队伍建设等方面，提出了解决上述问题的具体措施。同时，强调搞好民族立法工作必须正确处理的几个关系问题，即统一与自治的关系、自治与发展的关系、少数民族习惯法与现代法律创制的关系、党的领导与人大依法行使立法权的关系、民族政策与民族法的关系以及民族经济法律制度与其他民族法律制度的关系［27］。戴小明等学者指出，民族自治地方立法是介于一般地方立法、经济特区立法与特别行政区立法之间的一种特殊地方立法形式。实现新世纪民族区域自治地方立法的完善目标，关键在于一方面从外部入手，要理顺民族地方与中央、上级国家机关的关系;另一方面从内部挖潜，要健全民族区域自治地方利益表达机制。具体对策是健全民族区域自治地方立法的主体制度，进一步完善批准制度，明确批准的含义、标准与期限，健全民族区域自治地方立法的权力救济制度，完善民族区域自治地方的立法程序制度，加强民族区域自治地方立法的理论研究［28］。潘弘祥认为，我国民族自治地方立法存在的问题主要表现为:自治立法数量不足，体系缺乏系统性，不能充分满足民族地区经济社会发展的需要;立法内容上以原则性规定为主，形式上“大而全”或“小而全”，民族特色不够明显和突出;立法监督“过度”与“失软”并存。他着重从中央与地方关系角度分析了原因并提出了对策，指出，导致民族自治地方立法自治权行使不充分的根本原因是现实宪政体制下集权的政治理念和行政化的分权体制。因此，必须树立地方自治理念，将行政化的中央与地方权力划分模式转变为立法化的中央与地方分权模式，进一步明确中央与民族自治地方权限;完善中央与民族自治地方畅通的利益表达机制;健全中央与地方权限争议的解决机制［29］。

2.规范主义的思维，即从文本分析入手来探讨民族自治地方立法问题。王允武、田钒平认为，我国民族区域自治地方立法体制存在问题，这些问题突出表现有三各方面。一是民族自治地方自治立法权限的范围不统一，即法律、法规的授权规定存在不一致，尤其是在立法主体上出现混乱现象。二是民族自治地方立法主体的设置不科学。表现在民族自治地方自治立法工作不活跃，要改变这种状况，关键在于完善立法主体的设置，建议赋予民族自治地方的人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力。三是特殊民族立法程序不合理。批准”程序的存在实际上是对自治立法权的限制，破坏了民族自治地方的自治立法权的完整性，与宪法的有关规定是相违背的。［30］陈绍凡在《我国民族自治地方立法若干问题新探》一文中探讨了有关我国民族自治地方立法的三个重要问题，即自治法规的报批;单行条例与地方性法规的关系;变通、补充规定的定位。着重指出:在赋予民族自治地方人大常委会以自治法规的制定权的基础上，改自治法规的报批制为备案制，是完善民族自治地方立法体制的需要;理顺单行条例与地方性法规的关系，有助于民族自治地方立法的均衡发展;取消变通、补充规定这种立法形式，突出和强化自治条例和单行条例的作用，利于实现民族自治地方立法的规范化、简约化和科学化［31］。

(三)民族法制体系研究

在健全民族法制体系方面，学者们给予了较多关注，论述较为集中。有学者认为，我国专门规定民族问题的法律仅有一部，远远不能满足民族工作的需要。因此，应研究制度《散居少数民族权益保障法》、《少数民族语言文字法》、《少数民族教育法》和《少数民族地区资源开发保护法》等。同时，应加强民族行政法规的制定工作，推进民族自治地方立法，加强民族法意外的其他法律中涉及民族问题条款的制定工作［15］。李安辉认为，现阶段，当务之急是要制定出五个自治区的自治条例。其次，我国现有的民族自治条例、单行条例、变通和补充规定，是在计划经济的大背景下制定的，需要根据修改后的民族区域自治法进行修正，突出条例的指导性和可操作性。再次，在进行调查研究的基础上，全国人大常委会、国务院有关部委应完善民族区域自治制度配套的法律体系，修改和完善《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》，制定《民族政策监督法》、《散杂居少数民族权益保障法》等法律法规［10］。

(四)民族法制监督机制研究

从目前的情况看，我国民族法在实施过程还存在诸多问题，这与监督机制的缺失有很大关系。针对这一现状，学者们提出了自己的对策。有学者指出，要强化专门监督:一是以立法的行使确立人大的民族委员会和政府的民族事务委员会的监督权限，使这两个委员会真正担负期民族法的实施的监督职能;二是诉讼的形式，处理违法民族法的各类案件，充分发挥司法监督的功能;三是在民族立法环节上，注意民族法规范的量化和具体化以及法律责任［15］177。还有学者对立法监督制度存在的问题进行的分析，提出了完善对策。秦前红、姜琦指出，民族区域自治的立法监督存在严重的权限划分不清和程序设置不当的问题，直接影响了民族区域自治制度的效能发挥，妨害了少数民族自治权的落实，同时也极大地破坏了社会主义法制的根本统一性，应尽快将相关基本法律的规定纳入到合宪的轨道上来、细化民族区域自治立法监督的原则性规定、设立进行立法监督的专门机关和提高立法监督人员的素质［32］。还有学者就民族区域自治的司法监督制度进行了专门的探讨。刘惊海、施文正建议，应当通过积极行为一方提出“民族区域自治案件”，进而通过诉讼促使另一方来积极履行应履行的民族区域自治法律义务，从而推动民族区域自治的完善与发展。民族区域自治案件包括:国家行政机关不履行法定对民族自治地方帮助责任;自治法规制定后，国家行政机关不从事应当从事的抽象行政行为;对民族自治地方自治机关抽象行为的正确性发生异议;行政法规与自治法规相冲突;认为国家机关的抽象行政行为侵犯了民族自治地方的合法权益;认为国家大规模建设项目有不符合民族区域自治法律精神的问题;认为民族自治地方自治机关不履行法定自治权;民族自治地方与其它地方因民族区域自治所发生的矛盾等等。其具体程序是:当事人向全国人大民委直接提起，民委作为全国人大的调查议事机构，它形成对民族区域自治案件的处理结果并报全国人大常委会通过，以全国人大常委会名义发布［33］。

结语

民族区域自治制度是我国协调和处理民族关系应该长期坚持的基本国策，中国学者在这一点上已形成了一致的共识。但是，在具体的实践操作层面以及对具体的制度规范的理解方面仍存在着诸多歧义和争议，学术研究也存在着理论抽象不够、学术性不强等缺陷，这为我们今后的研究提供了一些新的问题，留下了可供拓展的空间。这里面既包括民族区域自治制度的理论问题，也包括民族区域自治制度的实践问题;既包括理论创新问题，也包括实践创新问题。其中最重要的是包括全球化与中国社会转型背景下中国民族区域自治制度发展的内在逻辑及方向、民族区域自治制度内在内容的适应性和协调性、民族区域自治制度实践的制约因素及其保障机制等实效性问题，这需要学术界进行系统的总结和梳理，以此提升理论高度和提出系统化、可操作性的完善对策。

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责任编辑:杨光宗

A Review of Researches into Regional National Autonomy System in China for 30 Years

PAN Hong-xiang
(School of Law，South-Central University For Nationalities，Wuhan 430074，China)

Since the Reform and Opening-up policy，the academic community has made in-depth studies of the theory and practice of regional national autonomy system from the aspects of regional ethnic autonomy legitimacy，the establishment of national autonomous areas，nationalization of autonomous organs，autonomous right，and the national legal system construction and proposed many useful ideas and suggestions on the development and improvement of the regional national autonomy system.

regional national autonomy system;autonomous right;national legal system

D633.2

A

1004-941(2010)05-0146-07

2010-08-15

潘红祥(1970-)，男，湖北天门人，副教授，博士，现主要研究方向为宪政制度。