和谐社会视角下公平政府建设路径探析

邓 磊

(湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000)

和谐社会视角下公平政府建设路径探析

邓 磊

(湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000)

建立一个公平社会，是人类自古以来孜孜以求的美好理想，也是社会主义不懈追求的崇高目标。社会主义和谐社会是公平正义的社会，建设公平政府是我国各级政府治理的重要目标。底线公平是公平政府建设的基础，必须保障公民的生存基本需求，保障公民的教育公平，保障公民的健康公平;制度公平是公平政府建设的核心，必须建立公平的经济制度、政治制度和文化制度;代际公平是公平政府建设的使命，必须建设资源节约型社会，加强环境保护，搞好民族文化传承。

和谐社会;公平政府;建设路径

建立一个公平的社会，是人类自古以来孜孜以求的美好理想，也是社会主义不懈追求的崇高目标。建立公平社会不仅关系到社会主义基本价值观的实现，而且关系到社会主义和谐社会的构建，关系到人的全面发展和社会的全面进步。一个和谐的社会一定是一个公平的社会，只有社会公平，社会才能和谐。如果社会不能保持一定程度的公平，必然会导致民心不稳，产生不稳定的因素，影响和谐社会构建。社会公平是指社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。公平本质上是一种有条件的平等，是一个具体的、相对的范畴，并不是绝对的平等。恩格斯指出:“在国和国、省和省、甚至地方和地方之间总会有生活条件方面的某种不平等存在，这种不平等可以减少到最低限度，但是永远不可能完全消除。阿尔卑斯山的居民和平原上的居民的生活条件总是不同的。”［1］因此，社会是否公平，不是社会发展的自然结果，而是政府治理的结果。政府用什么理念去治理社会，直接关系到社会是否公平。胡锦涛指出:社会主义和谐社会是公平正义的社会，必须把社会公平提到更加突出的位置。我国的政府治理要突出社会公平，必须把政府建设成为公平政府。以底线公平为基础，以制度公平为核心，以事实公平为目标，是我国建设公平政府路径的必然选择。

一、底线公平是公平政府建设的基础

恩格斯认为:“平等的观念，无论以资产阶级的形式，还是以无产阶级的形式出现，本身都是一种历史的产物，这一观念的形成，需要一定的历史关系，而这种历史关系本身又以长期的以往的历史为前提。所以这样的平等观念什么都是，就不是永恒的真理。”［2］选择什么样的社会公平，它要受到一个国家政治、经济、文化和社会诸多因素的影响。我国尚处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，经过改革开放三十多年的发展，虽然GDP总量跃居世界第二，但人均GDP还不高，因此，我国目前的公平就是要使每个人的物质生活和精神生活的基础和条件能够得到有效的保障，每个人的发展能力能够得到充分的开发，每个人都能获得的生存和发展的机会。如何实现这样的公平呢?政府必须从我国的基本国情出发，从大多数人民群众最基本、最迫切的需要出发，找到一条公平的底线，维护好这条底线。在人的基本需要中，生存的需求、发展的需求、健康的需求是最基础性需求。解决生存需求必须解决人民的温饱问题，解决发展需求必须解决教育的需求，解决健康的需求必须解决公共卫生和医疗救助的需求，这是人人离不开、社会公认的底线。政府是社会公正的主要责任者，它的责任就是在公民自我保障能力不足的时候，确保没有人因温饱而影响他们的生存，因贫困而辍学，因无法就医而死亡，优先解决弱势群体的需要，解决富裕反衬下的贫困问题、教育问题和医疗问题。

保障公平底线必须保障生存基本需求。人的个体在知识、能力、禀赋、资源、环境等诸方面存在差异，这就导致了人与人之间获得物质财富多寡的差异。有一部分人获得的物质财富不足以满足他们最基本的生存要求，尚不能解决他们的温饱问题，这就需要政府对这个群体给予高度的关注。改革开放以来，我国在大多数人走向富裕的同时，也还有很大一个群体处于贫困状态，他们的基本生存需求都难以得到解决。根据中国国际扶贫中心提供的数据，按照中国官方贫困标准衡量，从1978年到2007年，中国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口数量已从2.5亿下降到1487万，占农村总人口的比重由30.7%下降到1.6%。如果按照人均1天消费1美元的国际标准，中国的贫困人口总数仅次于印度，列世界第二位。解决困难群体的生存需求，主要有四条路径:一是通过解决就业问题，使没有收入来源的群体通过自己的劳动获得稳定的收入。加快发展经济发展，提供较多的就业岗位;高度关注那些没有生产资料、自身就业竞争能力又不强的人群，给他们安排一定的就业岗位。二是继续做好农村扶贫工作。我国从1978年就开始农村的扶贫工作，使我国的贫困人口由1978年的2.5亿减少到1400多万，这个成绩是巨大的，为世界反贫困做出了重大贡献。我们应从这几十年的扶贫工作中总结经验，更好地做好扶贫工作，进一步减少贫困人口。三是要完善社会保障制度，建立城乡一体化的低保制度，扩大低保覆盖面，根据经济社会发展调整低保标准，提高低保人群的生活水平。四是做好突发事件中受灾群众的救济工作。在地震、水灾、旱灾等突发自然灾害情况下，受灾群众生存的基本需求短时间内无法自身解决，政府必须给予强力救济。

保障公平底线必须保障教育公平。胡锦涛指出:“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。［3］教育公平从法律的角度看，是指人人享有平等的教育权利;从教育政策的角度看，是指人人平等地享有公共教育资源;从教育活动的角度看，是指人人受到平等的教育对待，人人具有同等地取得学业成就和就业前景的机会。改革开放以来，我国的教育事业取得了巨大的成就，但由于多方面的原因造成的城市教育与农村教育的不公平、区域教育之间的不公平、学校教育之间的不公平、强势群体与弱势群体的不公平日益凸显。教育是国家和民族振兴的基石，在整个社会公平体系中具有基础性、全局性和先导性。教育的不公平会影响到国家的稳定和教育事业的发展。因此，各级政府应把教育公平纳入到底线公平的范畴，加以高度重视。保障教育公平，政府必须做好以下几方面的工作:一是加大教育投入，改变政府教育投入不足的问题。我国政府教育投入多年来一直低于世界平均水平，导致了教育的高收费和办学条件难以改善的局面。政府应该把教育投入提高至GDP总量的4%以上，逐步改善办学条件。二是建立小学、中学12年免费教育制度，完善大学的奖学金、助学金和学生贷款制度，为优秀学生、贫困学生提供经济上的支持，确保没有学生因家庭困难而丧失受教育的机会。三是合理配置教育资源，努力实现教育的均衡发展。加大对落后地区、农村中小学的建设力度，使每一所学校都能具备基本的教学设备、师资条件，逐步缩小城乡差别和区域差别，确保基础教育均衡发展。四是强化政府教育责任，把“生均教育投资”、“人均受教育年限”等指标纳入政府绩效评价体系予以考核，对不达标的予以问责。

保障公平底线必须保障健康公平。近十多年来，我国医疗卫生改革由政府主导逐步转向市场主导，医疗卫生事业走向市场化、商业化，医疗机构的公益目标被经济目标所取代，偏离了医疗卫生事业的公益本质与人人享有基本医疗服务的发展目标，违背了医疗事业的发展规律，动摇了公民健康权和负担的公平性。市场经济条件下的医疗体制改革，由于收入差距的原因，富裕的社会成员医疗卫生服务的需要可以得到充分的满足，贫困阶层则连最基本的医疗卫生服务都享受不到。在2000年世界卫生组织对成员国进行卫生筹资与分配的公平性的评估排序中，中国在191个国家中列188位，倒数第四。要保障健康公平，政府必须多种措施并举。一是加大政府对医疗卫生的投入。2008年卫生部统计信息中心发布的《2003—2007年我国卫生发展情况简报》指出:“2006年全国卫生总费用达9856.3亿元，政府、社会和个人卫生支出分别占18%、32.6%和49.4%。”［4］而在世界上公共卫生政府投入比重发达国家为70%，发展中国家为55%。［5］中国政府在医疗卫生的投入上远低于世界平均水平，甚至离发展中国家的平均水平也有较大的差距。要保障全民健康权，政府必须加大投入。二是政府要建立以基本医疗卫生服务制度为主的医疗卫生保障体系。从国情出发，将医疗卫生工作的重点放在农村，加强县、乡、村三级卫生服务网络建设;加快以社区为基础的新型城市医疗服务体系建设，解决看病难的问题。三是强化政府对医疗卫生的社会管理功能，使人人享有基本医疗卫生服务。要保证基本医疗卫生服务覆盖城乡全体居民，保证全民都拥有基本医疗卫生服务权益和得到相应的公共卫生产品和医疗服务。

二、制度公平是公平政府建设的核心

制度是在一定社会的物质生产条件下，在一定的经济、政治、思想文化状况以及现实的人的状况之上形成的相对稳定的规范。制度的本质在于它在一定的意义上约束着人们的行为，表征着人们之间关系的某种结构性和秩序性。制度的确立为人们的交往行动提供了一个客观的标准和尺度，确定了人们之间的交往规则。制度公平是以一定的规范形式和合法形式表现出来的人与人之间的公平关系，具有规范性和合法性两大显著特征。邓小平指出:制度“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。［6］要建立公平政府，实现制度公平则是核心。这是因为:第一，社会生产力发展变革需要制度公平。人类社会经历的不同性质的社会，实际上就是实行不同性质公平制度的社会。一种新的社会制度取代一种旧的社会制度，也就是一种新的公平制度取代一种旧的公平制度，它反映了生产力发展的要求。随着我国生产力的发展，政府必须要建立与现实生产力相适应的公平制度，并根据生产力发展水平的变化而调整制度，从而达到制度公平。第二，协调人与人之间的利益关系需要制度公平。由于资源的稀缺性，人们的交往活动往往会因利益问题而产生矛盾和冲突。要解决这些矛盾和冲突，就要有一定的制度作为协调人与人之间利益关系的规范和标准。政府就需要在市场经济的条件下，不断实现制度公平化和公平制度化。第三，实现人的自由而全面的发展需要制度公平。实现人的全面而自由的发展是社会主义追求的终极目标。而人们总是存在于一定的制度体系之中，人的发展脱离不了制度的影响，制度公平有利于社会结构和秩序的合理化，有利于为人的全面而自由的发展提供制度上的支持和保障。

实现制度公平必须建立公平的经济制度。公平的经济制度是实现经济公平的重要保障，它主要包括三个方面:一是所有制制度。我国目前还处于社会主义初级阶段，我们的所有制制度是以公有制为主体、多种所有制共同发展，这是我国现实生产力发展的必然选择，但不是社会公平的最佳选择。因为有私有制存在就有剥削存在，有剥削存在就产生不公平。随着生产力水平的逐步提高，我国公有制的比例将进一步加大，直至全面实行公有制，那时将消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕，达到真正的经济公平。二是分配制度。我国目前实行的是按劳分配为主体、多种分配制度并存的分配制度。这种分配制度在我国现行的所有制制度基础上具有公平性，但是，“这种平等的权利，对不同等的劳动来说是不平等的权利。它不承认任何阶级差别，因为每个人都像其他人一样只是劳动者;但是它默认，劳动者的不同等的个人天赋，从而不同等的工作能力，是天然特权。所以就它的内容来讲，它像一切权利一样是一种不平等的权利。”［7］只有共产主义社会实行按需分配后才能实现完全的分配公平。三是均衡发展的制度。由于历史、地理、文化等多种因素导致了生产力发展的不平衡，生产力发展的不平衡导致经济发展不平衡，由此而产生并拉大区域差距，影响社会公平。要缩小这种差距，必须要政府出台相关的制度帮助落后地区发展经济。特别是在我国幅员辽阔、生产力发展水平差异很大的情况下，政府尤其要制定区域经济发展扶持制度，帮助西部地区、少数民族地区和欠发达地区发展经济，以此推进在市场经济条件下的经济公平。

实现制度公平必须建立公平的政治制度。政治公平是指社会成员在社会生活中，应获得的平等利用政治资源的政治权力。政治资源是国民运用合法政治权力所能获取或享用的政治待遇和政治机会，是政治权力的实施所取得的结果。要保障政治公平，就必须建立公平的政治制度。我国目前公平政治制度建设主要是三个方面:一是坚持和完善人民代表大会制度，切实保障人民的各项权利。要根据党的十六大提出的“扩大公民有序政治参与”的精神，逐步将我国县乡人大代表直选扩大到省州级人大代表直选，最后走向全国直选，以扩大公民的政治权利。要落实人民代表民众化的精神，适度减少人大代表中官员的比例，增加普通公民的比例，以体现人民代表大会制度的本质要求。二是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发扬民主、扩大有序参与，推动社会主义民主政治发展。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商的重要途径和制度保障，要广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参政议政，了解各界群众的意见、愿望和诉求，不断拓展社会主义民主的广度和深度。三是坚持和完善民族区域自治制度。我国现有155个民族自治地方，55个少数民族，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。实行民族区域自治制度保障了少数民族在政治上的平等地位和权利。要全面贯彻落实《民族区域自治法》，推进民族区域自治，维护民族团结、国家统一和社会安定。

实现制度公平必须建立公平的文化制度。文化公平是指是指人人都拥有平等享受文化资源的机会和权利，每个人所特有的文化需求都能得到满足，这种机会和权利不受性别、种族、身份、阶层等因素的影响。它包括:人人平等享有公共文化服务的权利，平等享有科学文化进步的权利，平等享有参与文化生活与文化创造的权利，平等参与文化政策的制定、执行和评估的权利。由于公共财政对公共文化事业投入不足、公共文化服务体系不健全、基层(特别是农村)公共文化服务功能比较薄弱，导致了公民的文化权利实现度还比较低;由于文化发展中存在地域间、城乡间、阶层间的不均衡发展，公共文化服务的各种资源分布不均衡，出现了地区间的“鸿沟”、城乡“二元结构”与阶层间的“差序结构”等文化不公平的现象。要保障文化公平，就必须建立公平的政治制度，一是建立政府财政向公共文化领域的投入制度，将公共文化支出占政府总支出的比重提高到3%以上，以满足公共文化发展的需要。二是建立覆盖城乡的六级(国家、省、市、县、乡镇、农村与社区)公共文化服务体系、文化信息资源共享工程体系、文化保障体系以及图书馆网络体系，充分满足人民群众的公共文化需求，创造和谐发展的社会文化环境。三是打破文化资源的部门界限、地域界限与行业界限，协调地区之间、城乡之间以及不同阶层之间的文化资源配置，整合公共文化资源，防止公共文化资源过分集中于发达地区、城市与高收入群体，确保公共文化均衡发展。出台文化扶持政策，保护弱势群体和贫困地区文化权利，缩小地区间的文化差距，保证文化资源与文化财富在分配对象、内容与方式上的公平。

三、代际公平是公平政府建设的使命

代际公平是指当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。代际公平理论来源于美国国际法学者爱迪·B·维丝。代际公平中有一个重要的“托管”的概念，认为人类每一代人都是后代人类的受托人，在后代人的委托之下，当代人有责任保护地球环境并将它完好地交给后代人。代际公平由三项基本原则组成:一是“保存选择原则”，就是说每一代人应该为后代人保存自然和文化资源的多样性，避免限制后代人的权利，使后代人有和前代人相似的可供选择的多样性;二是“保存质量原则”，就是说每一代人都应该保证地球的质量，在交给下一代时，不比自己从前一代人手里接过来时更差，也就是说，地球没有在这一代人手里受到破坏;三是“保护获取原则”，即各世代的每个成员都有权公平地获取其从前代继承的遗产，并应当保护后代人的这种获取权。这些原则要求在开发、利用地球的自然、文化资源之际，约束当今世代的行为。［8］代际公平的根本要求是人类的经济和社会活动既要满足当代人的需求又不损害后代人满足其需求的能力的发展，当发展能够保证当代人的福利增加时也不会使后代人的福利减少。个体的自然人在谋取自身的利益时，往往忽视后代人的利益，甚至以牺牲后代人的利益为代价，是无法实现代际公平的。要实现代际公平，只有依靠政府来完成。建设公平政府，不仅要实现代内公平，而且要实现代际公平。实现代际公平是历史赋予政府的神圣使命。

实现代际公平要建设资源节约型社会。我国人口众多，人均资源相对贫乏，涉及人类生存的淡水、耕地、森林和草原的人均占有量只有世界平均水平的28%、32%、14%和32%左右，矿产资源人均占有量则不到世界平均水平的一半。［9］生态环境恶化从城市向农村转移，农业在这种资源匮乏的情况下，我国却仍然依靠“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式发展经济，经济发展与资源短缺的矛盾日益突出。要解决这一矛盾，必须走建设资源节约型社会之路。一方面政府应出台建设资源节约型社会的激励机制的政策，鼓励企业和个人节约资源。如:建立政府绿色采购制度，把促进节能降耗、保护环境、建设节约型社会作为政府对采购活动的政策要求，引导企业走节能降耗的绿色发展之路;调整完善现有政策，制定更有利于节能降耗的优惠政策;鼓励发展循环经济，对进行节能降耗改造的企业和个人实行财政性补贴;国家出资或在政策上重点扶持绿色技术的开发和研究，建立有利于资源节约的绿色技术支撑体系。另一方面政府应出台建设资源节约型社会的约束机制的政策，促使企业和个人节约资源。如:落实节能减排目标责任制，制定绿色GDP考核标准，实行节能降耗问责，建立资源节约型社会的政策约束机制;制定相关法律和制度，建立资源节约型社会的法律约束机制;完善资源价格体系，强化资源成本意识，建立资源成本约束机制;依法淘汰高耗能企业，下达相应淘汰落后产能计划，加快建立落后产能退出机制;建立资源节约型社会的市场准入体系，完善市场约束机制。

实现代际公平要加强环境保护。环境污染与治理是我国环境保护最重要的领域。在粗放型经济增长方式的影响下，我国的自然生态环境日渐恶化。我国的环境污染包括大气，海洋，淡水，土壤，固体废弃物，噪音，辐射污染等七类，污染面从城市蔓延到农村，从发达地区扩大到欠发达地区;形成点源、面源共存，生活污染与工业排放叠加，新旧污染与二次污染相互复合，环保冲突事件时有发生，尤其是工业发展所产生的污染，呈现出逐年加剧的趋势。加强环境保护，政府要做好五个方面的工作:一是根据我国生态环境现状和经济社会持续发展的要求，推行有利于生态环境的政策，实现经济发展由单纯的增长型经济转向效率型经济转变、社会消费由追求高消费、高消耗的传统消费观念向适度消费转变、环境保护从注重污染控制向整个生态环境的建设转变。二是健全和完善环境保护的相关法律，强化法制管理，加强政府的规划管理，运用经济手段加强自然资源管理，强化从源头防治污染和保护生态，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况，促使人类行动有序化、防止环境破坏和污染。三是遵循生态规律，根据可持续发展战略要求，打破各种人为壁垒和体制障碍，建立新型的生产和经营体系，实现经济发展与环境建设相协调。四是加大政府投入，开展技术攻关，大力发展环保产业。五是政府要利用一切现代化的宣传工具和教育手段，普及环境知识，宣传有关法律，开展多形式的保护环境的教育活动，并把宣传教育贯彻到产业活动中去，提高全民生态环境意识尤其是各级领导干部、决策人员和青少年的生态环境意识，使环境保护成为每个人自觉自愿的行为。

实现代际公平要搞好民族文化传承。民族文化是指各民族在其发展历程中创造的物质财富与精神财富的总和，是民族特征的具体体现，是一个民族的灵魂。民族文化包括物质文化和精神文化，物质文化是指饮食、衣着、住宅、生产工具等内容;精神文化是指语言、文字、文学、科学、艺术、哲学、宗教、风俗、节日和传统等内容。生物需要多样性，文化也一样需要多样性。在现代化的进程中，越是全球化，越应当保持自己的民族特色和民族个性，否则就会在全球化的浪潮中迷失了自我。如何保持文化的多样性和民族的个性化，这就要求世界各民族搞好本民族的文化传承。我国是一个拥有56个民族的大家庭，各民族文化的传承和交融形成了灿烂的中华文化。把民族文化传承好是每一个中国人的责任，更是我国各级政府的责任。做好民族文化传承主要要做好几件事情:一是加大力度保护民族物质文化遗产，防止物质文化遗产损毁。二是加大对非物质文化遗产的保护和传承，对已经消亡或濒临消亡的非物质文化遗产进行抢救性研究、开发，培养传承人，使其得以传承。三是编写有关民族文化遗产的书籍(包括正规教材和乡土教材)，介绍各民族的优秀文化，并将重要的内容纳入学校教育之中，建立一套传承民族文化的课程体系。四是在学校、社区和家庭广泛开展民族文化活动，营造传承民族文化的环境氛围，形成良好的民族文化传承生态系统，充分发挥学校教育、社区教育、家庭教育的文化传成功能，提升民族文化传承的水平。

［1］ 恩格斯.马克思恩格斯全集:第19卷［M］.北京:人民出版社，1963:8.

［2］ 恩格斯.马克思恩格斯全集:第20卷［M］.北京:人民出版社，1971:117.

［3］ 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］//人民日报理论部.坚持和发展中国特色社会主义若干重大问题解析.北京:人民日报出版社，2007:37.

［4］ 吴军，詹洪春.医患双方都要减压［J］.中国医药导报，2008(9):8.

［5］ 景安.分配领域需要一场革命——怎样保障公平分配［EB/OL］(2007-［210-0275］)4http://www.xuanju.org/sort1D=396.

［6］ 邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:333.

［7］ 马克思.马克思恩格斯选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995:305.

［8］ E·B·魏伊丝.公平地对待未来人类:国际法、共同遗产与世代间衡平［M］.汪劲，于芳，等，译.北京:法律出版社，2000:41-42.

［9］ 王娟.生态社会主义对我国实施可持续发展战略的启示［J］.甘肃社会科学，2007(6)208.

责任编辑:杨光宗

On Impartial Government Construction from the Perspective of Harmonious Society

DENG Lei
(School of Law，Hubei University for Nationalities，Enshi 445000，China)

Establishing an impartial society is a human′s ever-chasing dream since ancient times and is also the socialist′s ever-pursuing lofty goal.Socialistic harmonious society is a society of justice，and building an impartial government is the important goal of Chinese government building at all levels.Impartial bottom line is the foundation of impartial government construction，which includes ensuring citizen′s basic needs，impartial education and impartial health.Impartial institution is the core of impartial government construction，which contains establishment of the impartial economic system，political system and cultural systems.Impartial intergenerational relationship is the mission of impartial government construction，involving constructing resources-saving society，strengthening environmental protection，improving national culture inheritance.

harmonious society;impartial government;constructing method

D632.1

A

1004-941(2010)05-0047-05

2010-10-12

国家民委2009年民族问题研究“和谐社会视角下的民族地区政府形象建设研究”成果(项目编号:GM-2009-03)。

邓磊(1965-)，男，湖北恩施人，博士，副教授，现主要研究方向为马克思主义中国化和民族问题。