和谐社会视角下法治政府建设路径探析

王 冕

(湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000)

和谐社会视角下法治政府建设路径探析

王 冕

(湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000)

建设法治政府是实现依法治国、构建社会主义和谐社会的必然要求。建设法治政府的前提是树立法治理念，必须摒弃人治思想、树立法律信仰、强化程序意识;建设法治政府的基础是加强法律制度建设，必须明确政府职能定位、提高立法质量、严格执行《行政许可法》;建设法治政府的关键是严格行政执法，必须端正行政执法观念、转变行政执法职能、改革行政执法体制、完善行政执法责任追究制;建设法治政府的保障是完善监督机制，必须加强和完善民主监督、社会监督、内部监督和专门监督。

法治;政府;依法行政

党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将这一治国方略载入宪法。党的十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为全面建设小康社会，完善社会主义市场经济体制的重要任务。在构建社会主义和谐社会的进程中，“民主法治”是其基本内涵之一，法治政府建设是和谐社会的必然要求。国务院于2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》指出:“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈地努力，基本实现建设法治政府的目标。”法治政府成为政府形象建设的重要目标。

要建设法治政府，必须依法行政，即各级行政机关依据法律规定行使行政权力，管理国家事务。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，依法行政是新的历史条件下党执政的基本方式。行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律、法规的许多规定主要是靠行政机关来执行的，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。就现代法治要求而言，法律要约束被管理的对象，同时也要约束管理者自己。在这两者的统一中，管理者依法办事是矛盾的主要方面。管理者根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权力，履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求，就无法对被管理者提出要求。因此，行政必须纳入法治的轨道，严格依法行政，就是建设法治政府的关键。

一、树立法治理念是法治政府建设的前提

(一)摒弃人治思想

我国虽确立了依法治国的基本方略，但人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。在实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还比较严重。所以人治思想在广大干部思想中仍很普遍。因此，我们各级领导干部，必须摒弃人治观念，树立依法治理社会、依法管理事物的依法行政和依法治国的观念。

摒弃人治观念，核心是树立权力法定意识。法律的核心问题是权利，一切法律活动都是围绕权利的实现而展开;执政的核心问题是权力，一切政治活动都是围绕权力的运行而展开。法律是设定政府权力的基础，公共权力必须根据法律规定行使。现代法治的本意旨在捍卫公民权利，抵抗权力的不当侵扰。政府依法行政，必须遵循“无法定依据即无权力”的原则，牢固树立权力有限和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权，是人民通过宪法和法律赋予的，即行政权力的取得、扩大、取消都要由法律规定或授权，有法律依据，不得逾越法律规定或授权的范围，同时法定权力要和责任相一致;政府和政府机关工作人员只能在宪法和法律规定的范围内行使权力;任何法外之权、滥用职权，或者职权不作为都违背权力授予者的本意，都是违法行为。

(二)树立法律信仰

现行法律得到公民普遍的服从是法治的基本要求，而成为社会普遍认同的绝对权威是法治的根本特征。法治理念要深入人心，法律必须被信仰。在当前法治建设进程中，法律信仰仍然没有树立，社会上还有不少人并不把法律当回事:当权者以言代法、以权废法等权大于法现象屡见不鲜，执法者有法不依、执法不严、违法不究时有存在，普通民众遇到某些矛盾或纠纷，习惯于去找关系、托人情，试图通过人情、权势等因素使自己超越现有的法律程序和规则，而不是运用现有的法律程序、手段和方式来解决。美国法学家伯乐曼指出:“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［1］还有学者断言:“塑造全民的法律信仰是法治的必由之路”［2］;“如果中国要走向法治化，那么我们就不能不培养和唤起人们对法律的献身的激情与热忱”［3］。个人认为，当法律“形同虚设”时，法治必然会被人治所替代，实现“依法治国”和民主政治的良好愿望必将成为泡影。因些，树立全体民众的法律信仰，对于实现法治中国的目标至关重要。当前，树立法律信仰，一是要淡化法律的工具色彩，注重法律的人权内涵价值。从古至今，法律一度成为道德的工具、政治的工具，法律工具主义忽视了法律本身的独立价值和蕴藏的人文精神，容易导致政治的狂热和政策的失误，当演变成“法律虚无主义”时，法律所保护的个人自由、财产、尊严等权利也随之变得虚无。二是要确保法律的“善良”和可操作性。古希腊先贤亚里士多德有句名言:“法治应包含两层含义:已成立的法律获得普遍的服从;而大家服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”［4］我们要信仰的并非法律条文本身，而是它所蕴涵的内在价值。对于“恶法”，我们无从信仰。三是实现司法公正，树立司法权威。人们对法律价值实现的最直观感受来自法官的审判。法律制定即使再正义再完善，如果在法官这里被歪曲或被抛弃，那么法律的尊严荡然无存。

(三)强化程序意识

依法行政是行政机关从事行政活动的基本要求，行政活动的合法性、合理性与正确性除了要有实体保障外，还须有程序保障。国家权力的行使一般只有在符合法定程序的条件下，才能是合法的。如果忽略和轻视行政程序，依法行政就会成为一句空洞的口号。传统社会文化心理中人们更注重结果公平、忽视程序意识的思维使相当一部分人将程序仅仅视为实现实体正义的手段和工具，只强调程序在保证实体正义实现上的有效性或有用性，这种意识又在一定程度上导致人们偏重追求结果的公正即实体正义，不重视甚至忽视法律程序。因此，强化程序合法意识既是一个长期过程，又是一项紧迫任务。首先，要充分认识程序的独立价值意义。程序不仅仅是依附于实体而存在的，从一定意义上讲，程序正义的实现即意味着实体正义的实现;从法律层面上讲，在严格程序下所实现的法律公正即意味着实现了客观公正。其次，树立程序优先的理念。由于实体正义的复杂性、多元性，人们很难在制度设计时预设实体正义的目标。但是，人们可以通过严格的程序设计来保证实体正义的实现。再次，树立尊重程序的理念。通过广泛、深入的宣传教育，使人们认识到，任何权益的实现和维护都必须遵守正当的程序，做到在社会生活中尊重程序、遵守程序。司法工作者要树立“违反法定程序也是违法”、“任何法定程序外的手段与方法都是对法治的破坏”的观念，在行政权力运行过程中不随意违反、减免和更改程序，做到在司法实践中坚持程序优先、保证程序正义。

二、加强法律制度建设是法治政府建设的基础

(一)明确政府职能定位

法治政府要求政府严格按照法定职能和法定程序履行职能，行于当行、止于当止，这说明政府的职能是有界限的。这个界限从积极方面就是要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，从消极方面是指不得在法定职能以外自定职权，法外行政。当前，经济社会发展中遇到的不少问题，归根到底都与政府职能配置有关。建设法治政府目标的提出，进一步明确了政府转变职能的任务。首先，按照怎样的顺序界定和规范政府职能。政府职能定位的实质就是处理好政府、市场、社会的关系。要按照(先)公民/市场——(再)社会——(后)政府的模式，科学界定和规范政府职能，建设“有限”和“有为”的政府。正如科恩指出的:“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与决策的制定过程。”［5］对应当由公民、市场、社会组织自主承担，并且他们有兴趣、也愿意而且有能力自主承担的事情，要放权于民，放权于市场，放权于社会，政府承担那些公民、市场、社会组织做不到或者以各自的能力不可能做好的事情。其次，政府要进一步完善经济调节方式，处理好行政调节、法律调节等与市场规律的关系，使我们采取的调控手段和措施符合市场规律。第三，政府要切实履行市场监管职责，平等地保护各类产权、各类市场主体，保障其平等的法律地位和发展权利。第四，政府要强化社会管理和公共服务职能，把财力物力更多地向社会管理和公共服务领域倾斜，更多地关注社会事业的发展，更多地关注“三农”问题的解决，更多地关注自然生态环境与资源的保护，以实现全面、协调和可持续的发展。

(二)提高立法质量

建设法治政府，必须加强立法工作，而立法工作重在提高质量。党的十六大明确提出“加强立法工作、提高立法质量”的总体要求。

一是搭建公民参与的阳光平台。发扬社会主义民主，广泛听取人民意见，反映和体现人民意志是提高立法质量的核心内容。美国法律学者科恩在《论民主》中提出:我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。如果法律是公正的，我可以引以为荣;如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力。所以，在立法之前倾听各方面的意见，是保证立法质量和法律实施的重要因素。目前，很多地方推行了公开征求立法建议制度、坚持和完善法律草案公布机制，建立公民旁听人大常委会会议制度，选择法律草案中人民群众普遍关心的问题进行充分论证，认真听取各方面特别是基层群众的意见，将采纳群众意见情况以适当方式向社会反馈等等。这些制度在法治政府的建设中应该成为常态化、制度化的做法。

二是建立完善的专家咨询制度。立法是为全社会定规矩，咨询专家的专业和职业有局限性，势必影响立法咨询的效果和效率，不利于立法质量提高。因此，立法机关应选拔从事学科多样化、职业多元化的立法咨询专家，使他们真正成为立法的智囊团。采用“组织推荐”和“民间自荐”结合的方式，最大限度地挖掘立法的智力资源，发挥民众参与立法的积极性。同时，立法咨询专家作用的发挥要有制度保障。立法咨询专家是立法的参与者而非决断者，这样的角色定位决定了专家作用的发挥必须通过制度来保障。参与者无论社会地位高低，参与地位必须平等;参与者无论能力大小，参与的机会必须充分而均等;参与的事项无论复杂与否，参与的程序都必须系统和完整;参与的权利无论在哪个环节受到侵犯，都必须具有相应的救济制度。

三是抓好立法后的综合评估工作。《全面推进依法行政实施纲要》明确要求:“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。”立法跟踪评估便于发现规章执行过程中的问题，并及时加以解决。为了保证评估的客观性和公正性，评估工作可以委托非政府组织完成，评估的手段也可以多样化，如社会调查、定量分析、成本效益分析等等。评估的内容，一是合法性，虽然规章在起草，审查和通过时，对合法性进行了审查，但也可能存在和上位法相悖或“法律打架”等问题，也可能施行后公布了新的上位法，在评估时要了解是否通过了备案审查。如有的行政诉讼案件，法院对规章的合理性如何判断的，是否参照等等。二是合理性，主要评估是否在体现社会公共利益的同时，维护公民的合法权益，是否在体现大多数人意志的时候，把少数人的损失降到最小。三是可操作性，要了解规章所确立的制度执行起来是否方便快捷。四是可接受性，也就是社会公众对这个规章的认可程度。五是规避执行，即是否还有漏洞，导致管理相对人合法合理地不执行规章。

(三)严格执行行政许可法

《行政许可法》的公布标志着政府对经济社会事务的管理进一步走向制度化、规范化、法制化。各级政府和各部门要以实施这部法律为契机，积极推进行政管理体制改革和创新，提高依法行政的水平。

一是要深化行政审批制度改革。这是行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变的具体体现。行政审批制度改革，其实是政府自我限权，自我规范，自我完善，要按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和下放行政审批项目，研究清理规范非行政许可审批项目。2001年以来，国务院已先后分五批取消和调整管理层级行政审批项目。各地区、各部门要认真做好取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接工作，切实加强后续监管。要按照深化行政管理体制改革、转变政府职能的要求，继续深化行政审批制度改革，进一步减少行政审批项目，规范审批流程，创新审批方式，健全行政审批制约监督机制，加强对行政审批权运行的监督。

二是严格依法设定和实施行政许可。一是行政许可的设定要于法有据。“除了法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章可以设定行政许可外，其他规范性文件一律不能再设定行政许可。依法可以设定行政许可的，也不能超越权限、超越范围、违反程序。”［6］二是实施行政许可要严格按照法定程序进行。三是实施行政许可不得违法收费。“凡是没有法定依据，实施行政许可一律不得收费;依法可以收费的，要按照法定项目和标准收取并严格管理。实施行政许可所需的费用，各级财政要列入预算予以保障。要通过实施行政许可法，切实解决权力与利益挂钩的问题。”［7］

三是强化对行政许可的监督检查。为确保行政许可法的各项规定落到实处，国务院要对地方和部门设定与实施行政许可进行检查，各地方、各部门也要加强对下级行政机关的检查。要重点检查违法设定行政许可，搞地方保护、行业垄断，该许可的不许可、不该许可的乱许可，许可后不依法履行监督职责的问题。对造成严重后果的违法行为，一经发现就要坚决纠正，并严肃处理有关责任人和行政领导。

三、严格行政执法是法治政府建设的关键

(一)端正行政执法观念

“严格执法，热情服务”这八个字，是江泽民同志对广大行政执法人员的严格要求，同时也是对社会主义国家政府行政执法目的的精辟概括。行政执法的基本目的，一是要维护公共利益;二是要服务社会。从维护公共利益的角度来讲，行政执法必须“严格执法”;从服务社会的角度来讲，就必须要“热情服务”。在进入市场经济、推进依法治国和中国加入世界贸易组织的历史背景下，各级行政执法机关及其行政执法人员要牢固树立执政为民、公正执法和服务于民的观念，摒弃“权力本位”和特权意识，对行政执法人员中极少数素质低下、执法过程中耍特权、作风霸道、危害行政管理相对人权益的人员，要坚决清除出行政执法队伍。通过强化对执法人员的管理和监督，建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，这是提高行政执法水平的基本保证。

(二)转变行政执法职能

目前，政府部门对市场主体及其行为设置的许可审批太多，事后监管太少，似乎一谈到行政执法就是许可审批，就是处罚收费。这种状况严重地影响着政府的形象。对此，必须尽快地转变政府职能，变多审批少监管为少审批多监管，坚决防止以批代管、重批轻管、只批不管的现象，要本着公共利益需要、市场处置优先和服务社会公众的原则，审查并削减现有的许可审批项目，对有些领域中的许可审批事项可以改为登记备案，无需经过许可审批。实行相对集中许可审批，将许可审批权与检查处罚权相对分离的制度。政府部门要把主要时间和精力放在服务、监管和维护市场秩序的上面，对违法者进行严管重罚，从而切实转变政府管理职能，变管制型政府为服务型政府，变审批后不管政府为责任政府，变“人治”政府为法治政府。

(三)改革行政执法体制

转变政府职能，必须改革行政管理体制。目前，行政机关仍然管了很多不该管、管不了、管不好的事情，机构臃肿、职责不清、执法不规范等问题相当严重;政策制定职能与监督处罚职能不分、监督处罚职能与技术检验职能不分等现象仍存在。对此，需要进一步理清政府内部上下级之间和政府机关各部门、政府机关与社会组织之间的关系，实行“两个分开”，即“制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，将监督处罚职能与技术监督职能分开”［8］。将技术检测、检验和检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩，使其面向全社会，依法独立地、客观地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供服务。其次，相对集中行政执法权，调整并理设置行政执法机构，实行综合行政执法，切实改变现阶段存在着的多重多头执法的问题。要采取切实可行的措施，严格控制行政执法机构不断膨胀的势头，能够不设的机构坚决不设，能够合设的必须合设。

(四)建立行政执法责任制

国务院指出:“推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。”［9］推行行政执法责任制首先要梳理执法依据，将法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。执法依据赋予的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是法定义务，有关部门不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。同时，强化错案追究制度，这是把行政执法责任制落到实处的切实保障。从一定意义上说，没有错案追究制度，就没有真正的行政执法责任制;没有完善的错案追究制度，就没有彻底的行政执法责任制。

四、完善监督机制是法治政府建设的保障

有权力就必须有监督。政府的权力源自人民的授权，对政府权力的控制，只靠自身内在的道德自律是不够的。正如孟德斯鸠所言:一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。

(一)自觉接受民主监督

自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受司法机关的监督。各级政府要根据宪法和法律的规定，明确政府同人大的监督与被监督关系，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作和接受其质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取他们对政府工作的意见和建议。坚持把政治协商纳入政府决策程序，在作出决策之前，主动通过政协的各种例会及专题调研、座谈会等形式进行协商，做到不经协商不予决策。在起草重要的政府规范性文件、规章草案时，邀请政协有关专门委员会或政协委员参与调研、论证。认真做好政协建议案、提案、调研报告的办理工作，承办部门应及时研究处理并作出正式答复。接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，维护和履行人民法院作出的行政判决和裁定。

(二)高度重视社会监督

温家宝总理指出:“要更加重视人民群众和社会舆论监督。要依法保障人民群众直接监督政府的权利。支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光。”［6］各级行政机关要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权力，支持人民群众对关系公共利益的重大行政决策、执行过程的监督，拓宽监督渠道，完善监督机制，切实保障人民群众举报、投诉的权利，及时依法查处和纠正各类违法行为。建立行政违法投诉举报中心，公开举报电话及其他联系方式，及时受理和处理行政违法案件。主动接受新闻舆论监督，支持新闻媒体宣传报道与群众切身利益密切相关的行政决策，对重大违法行为进行曝光。近几年，一些地方政府在面对媒体对其不当行为曝光时，采取了违法、违规对待新闻媒体的做法，其结果既无利于事情的解决，反而在很大程度上影响政府在人们群众心中的形象。

(三)不断完善内部监督

要依法界定执法的职责，科学设定执法的岗位，规范执法的程序。加强行政决策责任追究制度和层级监督制度建设，探索行政决策监督机制、层级监督方式和行政执法绩效评估及考核办法，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，规范监督的监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用。坚持并不断完善报告工作、执法检查、审查批准、备案审查、考核奖惩等层级监督制度，建立健全经常性的巡视督察机制，不断强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真实行行政复议制度。这是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府严格依法行政。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法作出行政复议决定;对违法或者不当的行政决定，必须坚决予以撤销或者变更。完善复议工作制度和责任追究制度，探索提高复议工作质量的新方法和新举措，如建立简易复议程序解决争议，充分发挥行政复议在政府层级监督中的自我纠错、快捷有效解决行政争议的作用。

(四)大力加强专门监督

积极配合和支持监察、审计等专门监督机关的工作，完善相关法律机制，确保专门监督机关切实履行职责，依法独立开展专门监督，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。各级审计、监察部门要切实履行职责，敢于坚持原则，严格执法执纪，提高监督实效。审计部门要加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，及时发现问题，并依法处理。监察部门要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。近年来，国务院审计署掀起了一轮又一轮的“审计风暴”，使广大人们群众看到政府依法行政、打造透明政府的决心和信心，同时我们要看到，“审计风暴”之后必须带来“问责风暴”，审计才能真正达到效果。

［1］ 伯乐曼.法律与宗教［M］.上海:三联书店，1991:28.

［2］ 谢晖.法律信仰的理念与基础［M］.山东:山东人民出版社，1997:25.

［3］ 范进学.论法律信仰危机与中国法治化［J］.法商研究，1997(2):5.

［4］ 亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1965:199.

［5］ 科恩.论民主［M］.北京:商务印书馆，1988:15.

［6］ 温家宝在全国依法行政工作电视电话会议上的讲话［N］.人民日报，2004-07-05.

［7］ 国务院办公厅.转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知［R］.国办发〔2002〕56号.

［8］ 国务院办公厅.关于推行行政执法责任制的若干意见［R］.国办发〔2005〕37号.

［9］ 温家宝.全国依法行政工作会议上的讲话［R］.2010-08-27.

责任编辑:杨光宗

On Legal Government Construction from the Perspective of Harmonious Society

WANG Mian
(School of Law，Hubei University for Nationalities，Enshi 445000，China)

Building legal government is the inevitable request to realize administration in accordance with law and to construct a harmonious socialist society.The premise of legal government construction is fostering the concept of legal administration，abandoning the idea of individual administration，setting up belief in law，strengthening program consciousness.The foundation of legal government construction is strengthening the legal system construction，being clear about the government function orientation，improving quality of law，and strictly implementing Administrative License Law.The key of legal government construction is strengthening administrative law enforcement，purifying the view of administrative law enforcement，changing the function of the administrative law enforcement，reforming theadministrativelaw enforcement system，and perfecting theadministrativelaw enforcement responsibility investigating system.The guarantee of legal government construction is perfecting supervision mechanism including strengthening and improving democratic supervision，social supervision and internal supervision and special supervision.

rule of law;government;administrating according to law

DF3

A

1004-941(2010)05-0052-05

2010-10-13

国家民委2009年民族问题研究“和谐社会视角下的民族地区政府形象建设研究”成果(项目编号:GM-2009-03)。

王冕(1977-)，男，湖北宜昌人，硕士，现主要研究方向为民族地区行政管理。