顺直省议会与北洋政府时期直隶的司法改革

赵艳玲

（衡水学院 法政系，河北 衡水 053000）

顺直省议会与北洋政府时期直隶的司法改革

赵艳玲

（衡水学院 法政系，河北 衡水 053000）

顺直省议会就民国时期司法领域存在的因政刑不分而引发的种种弊端提出了加强司法监督，督促成立县司法公署，加快司法独立，健全审判公开和旁听等制度，从而推动了近代直隶司法改革，促进了民初分权制衡体制的产生。

顺直省议会；北洋政府；直隶；司法独立

顺直省议会成立于1913年3月，是以建立分权制衡体制为目的而设立的直隶地方立法和监督机关，1927年随北洋政府一同覆灭。顺直省议会存在期间，曾就司法领域存在的种种弊端，提出了大量促进司法独立的议案和建议，推动了近代中国司法近代化的步伐，促进了民初分权制衡体制的产生。

中国传统封建社会中，行政权包揽一切，政刑不分，“专制国家没有任何基本法律，也没有法律机构……专制国家被尊重的是习惯而不是法律”①。专制集权体制的弊端在清末已引起官方注意，“以行政官而兼有立法权，则必有籍行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情；以立法官而兼有司法权，则必有谋断之便利，制为严峻之法律……举人民之生命权力，遂妨害于无穷”，故而当时大臣也纷纷上奏主张“司法独立，揆时度势，最为切实可行”②。清末官制改革中，司法独立作为立宪政体之要素被积极地推行。在中央，改刑部为法部，设大理院为全国最高审判机构；在地方上，则改各省按察使为提法使司，并创设各省各级审判厅，以明确划分地方行政与司法审判之权。“各审判衙门，朝廷既予独立执法之权，行政各官即不准违法干涉。各审判官吏等遇有民刑诉讼案件，尤当恪遵国法，听断公平”③。1907年直隶创设审判厅，清末直隶司法独立已初现端倪。

民国建立后，共和代制度取代了专制制度。从1913年成立到1927年消亡，顺直省议会存在期间，为实现司法独立，清除司法弊端，提出了大量建议和议案，对司法建设起到了积极作用。

一、改革司法弊端，加强司法监督和司法公正

第一届顺直省议会于1917年11月，提议天津地方审判厅添设高等审判分厅，“以平上诉而伸冤抑”④。12月11日，提出并通过了《直隶添设地方审判厅及高等分厅以利上诉而平冤抑案》，咨交省长⑤。1918年，第二届顺直省议会通过了《监督各县知事监理司法案》、《恢复各县审检所案》、《各县设立写状处案》等议案⑥。第三届顺直省议会议案中也有涉及司法建设方面的议案。概括而言，这些议案主要关注的是去除司法弊端、实现司法独立、完善司法制度和程序等方面。

1918年5月，顺直省议会通过了议员黎炳文提交的《议决整顿各县司法案》。议案针对当时司法领域存在的种种弊端，提出了进行司法整顿的具体建议。

1.加强对司法机关和监狱的监督。议案中指出，当时对各县司法重要案件，“毫无监督之法”，种种弊端时有发生。故议会提出具体整顿办法，“由高等审检两厅，选熟悉司法人员，并呈请行政长官加委亲赴”进行监督。再由审检厅令保安员“视察各县监狱”。⑦此条建议，强调选用“熟悉司法”的人员进行监督，开始重视司法队伍的素质建设。

2.案件的送达和审理实行“牌示”制度，减少和去除“阻压上诉”。当时上诉案件被积压现象严重，有鉴于此，议案提出，通令各县实行“判词牌示”制度。受理案件后，必须确切通知上诉人“某日开审”；必须在当事人“收到手印”后方为完成审判。⑧将审判行为置于上诉者和监督机关的共同监督之下。

3.增强对错判案的惩处，“严刑惩戒出入人罪”，加强司法公正。“出罪”是指将有罪的人判为无罪，或将重罪判为轻罪；“入罪”是指将无罪者判为有罪，或将轻罪判为重罪。民初大量司法官不依法断案，以致造成出入人罪。议案指出，司法案件关系到“民命财产”，判案决不能“凭喜怒为准则”。为减少错案冤案，议案强调各县令“要严格恪守规章，蠲除私见”，如有错案冤案出现，“均捉出惩戒处分”。此项建议对加强司法官的责任心、保证法律的统一适用性及减少冤案发生具有积极意义。

4.严惩“私用刑讯者”，奖励揭发者。民国元年，司法部通令无论公开审判或预审，均不准再用刑讯及其他方法凌虐逼供，违者按照刑律第一百四十四条认真处罚。但有些司法官仍置若罔闻，因而议案提出“严惩违法者，奖励揭发者”的具体措施，对私用刑讯者，“严予纠察”；同时对纠察举发者“给予奖励”⑨，双管齐下，予以纠正。这引起了行政官方的注意，如1918年直隶省长曹锐再次颁布《禁用刑讯令》，“特再通令训戒严禁用刑”⑩。但是刑讯屡禁不止，1922年发生安新县知事擅用体刑之事，为此1922年12月，顺直省议员时得霖等提议《再咨省长通令全省禁用刑讯》，省议会再次提议禁用刑讯，“若非严令禁止，则民权益被蹂躏，司法黑幕，势必怡笑外人，而华府议废之领事裁判权将永无收回之一日”。并请将安新县知事王声查办，“依法惩处”⑪，以正风气。

5.制作三联单据，统一司法罚金“收据格式”。当时社会上乱收罚金现象严重，罚款时不给收据，民众极为不满。议案提出整顿办法，即“开具三联单据”。仿照厘税三联单式，“由高等厅盖印编号，第二联缴验，第三联存查。骑缝处将罚金数目写明，第一联给予缴款人……无据不得解除缴纳责任”。⑫这一改革措施，既有利于规范当时的司法罚金行为，减少作弊，又有助于提高司法部门的社会形象。

6.“严厉查究苛扣囚粮之狱吏”。当时直隶各监狱所发囚粮，常有不足之时，主要由于狱吏任意苛扣囚粮所致，“贪官污吏任意剥削苛扣，长官再苛扣，于吏卒生死操诸狱吏”⑬。议案建议，“对于苛扣囚粮，应严以惩戒”。此建议得到采纳并实施，例“大兴县查有前案情弊，当将该案共犯何子平、张明两名，饬令该县严办，判处徒刑各三年”。

7.提倡监狱做工。议案指出，国家以许多金钱豢养一般无用之徒，“于经济上有妨发展”，“犯人因寂寞终年无进取之心，消磨殆尽，精神大受影响，出狱后仍系游民”⑭。提倡监狱工作，不仅可以以此补充监狱经费，又可以让犯人学到技术和生存技能，出狱后有生活保障，并可以启发天良，促进悔过。可谓一举多得。

以上可见，省议会对当时司法部门存在的种种弊端进行了分析，并有针对性地提出整顿办法。

二、督促成立县司法公署，加快司法独立

我国传统司法制度只有办案之专官，无特设之法院，司法权多由各级行政部门掌管。清末司法改革之重要价值之一是，改变几千年中国传统的司法行政合一的政治体制。进入民国，司法公正和司法独立的理念进一步指导着司法改革实践。民国六年五月一日政府公布《县司法公署组织章程》，催促各县成立司法公署。但由于诸多原因，逶延数载，直至1924年（民国十二年），章程仍未“见诸实行”⑮。除各大省会有少数之独立司法机关外，“各县司法事务仍由县知事监理”⑯，司法与行政尚未分途，直隶各县司法机关仍未扩充和独立。随着社会的进步，诉讼案日益增多，县知事兼任司法事务的弊害越来越明显。议会指出“若不急谋筹设”，司法独立“将永无实行之一日”⑰。

1922年10月至1923年1月，顺直省议会第三届第二期常会期间，专门就司法独立问题进行了讨论，形成两个决议案：《咨省长及各特区长官筹设司法公署案》和《建议留用解部之司法收入已充县司法公署经费案》。议员兰兴周等提出的《留用解部之司法收入已充县司法公署经费案》，首先分析了司法不独立的弊端：其一，不利于司法队伍建设和司法公正。各县知事既“无专门法律学识”，又因行政职务繁重，没有时间和精力悉心研究司法之事；各县公署虽承审员受县知事的委托和监督，“委托和监督裁判难期公允，必然影响执法公正”。其二，使上诉案件积压严重、错案冤案增加。县知事因行政事务之繁，对于稍复杂的案件，往往累月经年不能判结，使诉讼人受无穷之拖累。而为了尽快处理上诉，县知事又常采取逼供、假供，故意舞弊，颠倒是非者屡见不鲜。“故各县司法界之现状，黑幕重重”，此县知事之兼理司法“不可不亟谋改良者一也”⑱。其三，不利于领事裁判权的收回。议案指出，华盛顿会议上，我国代表向各国竭力要求撤回领事裁判权，“经各国谅解，承认收回”。然而各国提出需派员调查我国司法之程度后，再决定应否收回。而现在，我国除各大都会外，各县之司法事务仍由县知事兼理，司法与行政尚未分途。恐将来各国必借口我国司法毫无进步，而为之拒绝。“因循鞲预，坐失事机，不亦大可惜乎”。此县知事之兼理司法，“不可不亟谋改良者”⑲。基于以上诸弊端，议会呼吁为司法前途计，司法改革“不可再缓”，司法独立若“不急谋筹设，将永无实行之一日”⑳。

接着，议案又对司法未能独立的原因做了深入切实的分析，指出司法独立的主要障碍是“财政经费不足”。进入民国，各省“财政支拙已达极点，经费筹措不易”㉑，组织司法机关，谈起来容易。议案还建议了筹集经费的两条办法。第一，将各县司法收入，悉数“充县司法公署经费”。以往中央对于各县司法大宗诉讼费收入，一部分留用，一部分解部。议案指出，国家征收诉讼费之本旨，原本是用以维持司法机关，“非以之充裕国库也”。以往国家将所征之讼费，“滥行挹注”，而用于司法建设者甚少。今后应将各县司法收入解部之款，“悉数留充县经费”，用以筹设司法公署㉒，“以期司法之改良”㉓。这样既不违背国家征收讼费之本旨，又符合政府筹设司法公署之原意，且对于收回领事裁判权有益无害。除讼费之外，议案还建议将状纸费、挂号费、罚金及其他之一切司法收入，“分别造册详报省署”。第二，设立司法筹备处，负责各县司法公署的筹备工作。具体任务是，核计各县现在司法收入及支出数目，并依部定县司法公署组织章程，应用经费若干，如有不符或如何变通核减，或如何设法拨补；司法公署之官吏如何甄别、录作；预定各县设立之地点，成立之期，“逐一筹划，期尽周详”㉔。

议会将上述办法咨达省长，并特备说明，司法独立，是关系一省人民生计之重要事件，“不可不亟谋补救”，希望省长明令设立，“倘能成立，则不单为吾直全省人民之幸，且可为各省之先道焉。”顺直省议会作为人民之代表机关，对于全省人民之切肤利害关系之司法独立做出了努力。

三、健全审判公开和旁听等司法制度

在顺直省议会存在期间，提出一些加强审判公开和旁听制度的议案。如1918年，第二届顺直省议会通过了《议决各县设立写状处案》㉕；1919年12月通过了《建议司法部取消旁听券办法实行审判公开案》㉖。当时各级审判厅审理民刑诉讼案件时，原被告家属或亲人必须向厅内领取旁听券，始可入厅旁听，甚至有时竟禁止旁听。法官与当事人，处于对立之地位。顺直省议会指出，法庭判案应以公开为原则，此种限制办法，“与司法独立殊属未合”。提出取消旁听券办法，以后开庭时，任何人可以入内旁听，“以昭大公”㉗。再如，民国成立后，司法部曾通令废除跪审制度。但直隶各县知事审案时，仍勒令跪讯，“人民稍加反抗，即加诃责，殊背人道”。有鉴于此，1920年12月顺直省议会咨请省长通令各县禁止跪审。如有违者，即按刑律凌虐治罪，“以符其共和制度”㉘。1922年，省议会曾向省长反映司法官充任兼职者日多，“各法政学校往往有律师充任校长或教务长，而其管辖区域内之法官即在校内兼充教员者”。议会指出，这种状况对于司法前途“有莫大障碍”，请加以整顿。议会的建议引起省长和司法部关注，司法部于1922年9月特通令直隶高等暨地方检察厅，“转饬推检各员，如有上项（司法官兼任教员或校长）情事，应将教席即行辞退，嗣后不许再蹈前辙。至于日常酬酢，该在职法官亦宜检点，不得与律师往还过密以妨职务”。㉙省议会的这些建议对司法制度建设、司法程序透明公正等起到了积极作用。

当然，在实际运作中，由于经费短缺和军阀混战的动荡环境，致使省议会的改革建议大多停留在纸面上，真正实施的议案很少。即便如此，省议会的上述建议对促进近代直隶司法建设、三权分立政制的产生起到了积极推动作用，加快了近代中国司法独立的步伐。

注释：

①【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁泽译，商务印书馆1961年版，第17-18页。

②故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第821页。

③《上谕》，《大清宣统新法令》（第15册），商务印书馆编译所编，清宣统二三年（1910-1911），第1页。

④《提议设审判分厅》，《大公报》1917年11月27日。

⑤《省会开会旁听记》，《大公报》1917年12月11日。

⑥《顺直第二届第一会期议案录》议决案：《议决监督各县知事监理司法案》、《议决恢复各县审检所案》、《议决各县设立写状处案》。北京大学图书馆藏。

⑦⑧《议决整顿各县司法案》，《顺直省议会第二届第二期临时会议案录》第4页。

⑨《议决整顿各县司法案》，《顺直省议会第二届第二期临时会议案录》第5页。

⑩《禁用刑讯》，《大公报》1918年3月18日《时评二》。

⑪《省议员提议禁用刑讯》，《大公报》1922年12月20日。

⑫⑬⑭《议决整顿各县司法案》，《顺直省议会第二届第二期临时会议案录》第5页、第6页、第7页。

⑮⑰⑳㉓《省议员提议筹设县司法公署》，《大公报》1922年12月29日。

⑯《咨省长及各特区长官筹设司法公署案》，《顺直省议会第三届第二期常会议案录》，民国十二年一月三十一日，国家图书馆藏。

⑱⑲《省议员提议筹设县司法公署》，《大公报》1922年12月27日。

㉑㉒㉔《建议留用解部之司法收入已从县司法公署经费案》，《顺直省议会第三届第二期常会议案录》，民国十三年一月二十七日，国家图书馆藏。

㉕《顺直第二届第一会期议案录》议决案《议决监督各县知事监理司法案》《议决恢复各县审检所案》。《议决各县设立写状处案》。北京大学图书馆藏。

㉖《省议会议事日表》，《大公报》1919年12月12日；《省会开会旁听记》，《大公报》1919年12月20日。

㉗《审判公开之咨请》，《大公报》1920年1月12日。

㉘《省会请禁跪审》，《大公报》1920年1月29日。

㉙《取缔法官充任兼职》，《大公报》1922年12月9日。

责任编辑：武玲玲

责任校对：李金霞

Shunzhi Provincial Congress and the Judicial Reform in Zhili Province During Beiyang Government

Zhao Yanling

Shunzhi Provincial Congress proposed some measures to get rid of the malpractices in the judicial area during the rule of Republic of China due to the mixture of executive and judicial functions.These measures include strengthening judicial supervision,establishing county-level judicial office,improve the practices of open sentence and auditor system,which have promoted the judicial reform in Zhili Province and the power division and balance system.

Shunzhi Provincial Congress;Beiyang government;Zhili;judicial independence

K258.4

A

1673-1573（2010）02-0014-03

2010-03-15

河北省哲学社会科学基金项目“直隶省议会与政府、民众的互动关系研究”（HB10NLS048）

赵艳玲（1969-），女，河北尧阳人，衡水学院法政系副教授，河北师范大学历史文化学院博士研究生，研究方向为中国近代政治文化史。