北洋政府时期的县知事研究

刘彤

摘 要：县知事是北洋政府时期的县级行政长官。县知事的选用、职权、薪俸等制度与传统县官相比有较大的变化。这种变化正是从传统体制向近代体制的转变过程中在基层政权的反映。可惜的是这种转变却因北洋政府时期的军人当政、穷兵黩武而受到了很大的破坏。不过在民主革命过程中产生的一些新的因素毕竟还在增长，北洋政府时期的县知事毕竟已跨出了中世纪的门槛，这也正是历史的价值功能所在。

关键词：北洋政府；县知事；人事选用；行政执掌

中图分类号：K249 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）18-0176-02

县在封建王朝国家政权体制中是最低一级的基层政权。在从封建王朝国家体制向近代国家体制的转变过程中，基层政权也不可避免地因上层体制的剧变而发生改观。1913年1月8日，北京政府规定把凡有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方，一律改称县，并明确规定，“县置知事，隶属道尹，为县行政长官”[1]。自此以后的整个北洋政府时期，“县知事”就成为县的行政长官。

一、县知事的选拔与任用

县官乃吏治之基，故此，历代王朝都十分重视对县官的选用。在北洋政府时期，对县官的选用也颇为重视，要求严格“统一中央用人行政之权，荡涤地方滥用私人之弊”[2]。特别在袁世凯当政时期，曾多次命令各省巡按使严格考核所属县知事，对“劣员”要“立时撤换，勿稍瞻徇”[3]。县知事的任用资格，一般有两种方式：一种是考试，另一种是保荐。

考试选官是中国传统知县选拔的“正途”。北洋政府时期，考试依然是选拔官吏的有效手段，考试的资格要具备下列条件之一：“（一）国内外大专学校学习法律、政治、经济毕业，或修业一年半以上并历办行政事务满三年以上；（二）曾任简任或荐人文官满三年以上，或具有同上相当资格并在前项学校修业一年半，曾办行政事务满二年以上；（三）具有上项文官的相当资格并在前项学校修业一年半，曾办行政事务满一年以上；（四）无上述各项资格，由国务总理、各部总长、各地方最高行政长官特选的”[4]302。考试由县知事试验委员会主持，县知事试验委员会由委员长一人、主试委员若干人、监视委员二至四人组成。考试分甑录试、第一试、第二试、口试四个程序。甑录试论文一篇，不及格的不再应第一试。第一试的考试科目有现行法令解释、国际条约大要等。第二试的科目有地方行政的策问、设案判断、草拟文牍等。口试的主要内容是就当地的民情风俗、行政经验设问[5]。

保荐是北洋政府选用县知事的另一条途径。保荐的资格为：“须有政事学识的著述，或有政事经验的成绩”。由保荐到任用，有一定的程序。凡“各部总长或各地方最高行政长官认为富有政事学识经验的，可将事实列举，连同品行才具的考语出具保荐文，送由内务部交于知事试验委员会审核。审核合格的，交内务部注册后，分发任用。”[6]事实上，通过保荐选官在帝政时代就存在着，但在北洋政府时期，由于吏治腐败，政治黑暗，所谓的保荐其实并不能达到真正的选贤荐能的目的。大官僚所保荐的依然是“贤能老吏”居多。而且所荐之人大多是通过行贿或者其他不正当手段才能如愿以偿。这也可以说是整个北洋府时期基层官员失范的一个表征。到后来的军阀混战的年代里，保荐更成为大小军阀用来奖赏或赠送朋友的礼品。

此外，北洋政府在分发任用县长时，要求注意籍贯回避。回避制度是为防止亲属关系被引进政治领域拉亲结派、以权谋私、激化统治阶级与人民大众的矛盾而采取的一种任官限制制度。早在秦汉时期，中国的吏治就有地方各级官员回避本籍的规定。其后历代相沿。到北洋政府时期，依然要求实行地方官员的籍贯回避。

北洋政府规定，地方各级官员必须回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所500里之外，在任用时要求省级行政长官转送铨叙局审核后，在呈请任命，以防打破地方官员回避的规定。1920年1月13日，大总统徐世昌通令要求“所有任用知事，其籍隶本省人员，应照章回你，亦经内务部呈请通行。”[4]307-308实际上回避治制度是利弊相因的。而北洋政府要求实施回避制度，更多的是考虑为了较好地控制基层政权。

尽管北洋政府一再通令要求坚持籍贯回避，但是回避制度还是首先从省级行政机构打开了缺口。由于民国初年中央政府的权威渐趋衰落，地方自治成为当时流行的口号，于是大多数本省籍的人开始成为省级行政长官。当然大多数县级政权来讲，基本上还能坚持籍贯回避，但已不是绝对化了。如保安县（今延安志丹）知事大多为陕北籍人，甚至还有本县人任本县知事的情形。如大荔人张星汉在1916年5月曾任大荔县知事。由此可见，在北洋政府时期，回避制度已成为一种治标不治本的形式了，绵延两千多年的回避制度在北洋政府时期走到了他的尽头。

二、县知事的职责与权限

在北洋政府时期，县知事的任务较为繁重，职权也较为广泛。关于北洋政府时期的职责与权限，大体包括以下几方面的内容。

第一，行政方面的职权。行政之权是县知事的本职。根据北洋政府的官吏制度，县知事属于行政官员。县知事除要办理本县行政事项外，还要完成国家与省所委托的任务，同时还须兼办同邻县的某些事项。具体来讲，县知事的行政职权有以下四项：“（一）发布命令权。县知事在不抵触中央和省法令的前提下，可以发布县令和县单行章程；（二）任命权。县知事以下之科长、科员、技士等皆由县知事自己任命委派。（三）监督权。县知事对于所辖人员的行政处分认为违背法令、妨害公益或逾越权限时，可以停止或撤销其处分。（四）军事权。县知事在维持治安认为有必要时，可调用地方武力。若与非常事变，可转请邻近驻军派兵处理。”[7]100

第二，立法方面的职权。在北洋政府时期，县知事所享有的立法职权较大，主要有下列几项：“（一）提议权。县知事有向县议事会或县参议会提出议案的权力。县议事会或县参事会开会时，县知事均得亲自或派员到会陈述意见，但不得参加表决。（二）编制预算、决算权。县知事必须将第二年的收支编成预算，提交县议事会议决，然后再向上级呈报。（三）请求复议权。对于县议事会或县参事会的决议认为违法时，可请求复议。如果县议事会或参事会仍执前议时，县知事有权撤销议案。[4]307但在1914年，袁世凯下令停止举办各级地方自治，县级立法机关也就相应撤销，县知事的上述职权也就随之取缔了。

第三，司法方面的职权。民国初年，各县多置审检所，附设于县知事公署内。对于司法机关审理的案件，县知事有权发出传票、拘票、押票、搜索票等。如果没有设立审判厅的各县，第一审的民事、刑事诉讼属于地方管辖的，都由县知事审理。此外，作为县级政权的长官，县知事还须承担税收、教育福利、公共工程等职责。但是由于中国地域广阔，各地情形也很难整齐划一，所以在民国初年又将全国各县按事务繁简、地形等因素划分为三等，这样由于各县的等级不同，其职责与权限也就相应有所区别了。

值得一提的是，在司法方面北洋政府时期已经出现了专门的司法机构，这样司法就从行政中独立出来。然而在北洋政府时期，等级与特权依然是相辅相成的存在人治大于法制仍是当时凸显得政治文化，因此对于县知事的职责与权限，在大多数情况下也仅仅是冠冕堂皇的制度而已。

三、县知事的薪俸待遇

传统县官的薪俸数额较低，一般仅能得到一份名义上的薪俸，“知县在首府者年俸60两，在外地者年俸30两。”[8][41]在清雍正年间，在名义薪俸外，又给县官添了一份实质性的津贴，即“养廉银”（意即以滋养廉洁的钱）。在北洋政府时期，行政官的待遇，一般是以货币的形式支付，称为“官俸”。官俸一般按月计算，所以也叫“月俸”。

北洋政府对行政官员的薪俸发放，是按官等来定的。县知事的最高等级为360元，最低等级为200元。除了上述薪俸外，北洋政府还规定县知事的其他待遇。如果“县知事已进至最高级月俸满五年以上并确有功绩的，还可以给予500元内的年功加俸”。同时还规定，“县知事的退官、休止、死亡，仍给本月全俸。退官的仍在继续办公事、清理余务时，照常给俸。休职的在休职期间，仍给俸1/3。凡在官一年内因病不能办公99日，或因事不能办公30日，要按年俸减去1/4。”[4]355法定兼官，除有给津贴的规定外，不受津贴。综合北洋政府时期的薪俸数额，与其他社会群体相比，收入应当还算较为可观的，大概要高于当时大学里副教授的收入水平。北洋政府之所以提高县知事的薪俸与待遇，正是考虑县级基层政权的重要作用，从而以此来维护中央的统治，形成一种“万事一系，并奉以完全主权，万众一心、山呼雷动”[8]130的局面。

然而北洋政府时期县知事的薪俸与待遇，虽然有着较为严格的制度标准，但很难严格实行。究其原因，一方面是由于全国各地经济发展水平并不平衡，各省财政收入并不统一；另一方面在当时军阀当道、吏治腐败的年代里，长官意志决定一切仍是北洋政府时期的统治之道，这些制度在绝大多数时间里也仅仅是一纸空文。

纵观北洋政府时期的县知事群体，与传统封建社会时期的县官群体相比，封建性是其共有的特点。尽管曾经有过资产阶级的民主革命激荡，但在当时却不可能放出民主主义的光芒。但值得一提的是，北洋政府时期的县知事群体，至少在制度层面上还保留有南京临时政府的一些“痕迹”。因此可以说新的因素毕竟还在增长。正是从这个意义上讲，北洋政府时期的县知事群体毕竟已经不是中世纪的县令或知县群体了。

参考文献：

[1]东方杂志[J].第11卷1号.

[2]北洋政府公报[Z].1914-4-23.

[3]北洋政府公报[Z].1914-5-23.

[4]钱实甫.北洋政府时期的政治制度[M].北京：中华书局，1984.

[5]东方杂志[Z].第10卷第7号.

[6]陕西省志·政务志[M].西安：陕西人民出版社，1997.

[7]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003.

[8]中华民国资料丛刊.护国运动[Z].南京：江苏古迹出版社，1986.