省以下经营性国有资产监督管理机构设置分析

孙晴刘宁

（通化市财政局，吉林 134100）

省以下经营性国有资产监督管理机构设置分析

孙晴刘宁

（通化市财政局，吉林 134100）

国家的政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，实现政企分开、政资分开是市场经济的必然选择。自我国成立国资委后，较好地履行了出资人的职责。鉴于省以下（不含省，下同）经营性国有资产相对较少，管理机构没有全面成立，实际工作中还存在诸多问题，本文从国资委设立的必要性出发，对其独立性及监督和管理模式进行分析，以完善省以下经营性国有资产监督管理机构的设置。

经营性国有资产 机构设置 独立性 监督管理

十六大之后，我国在国家级和省级分别成立了国有资产专门管理机构——国资委，具体履行出资人职责，对经营性国有资产实现“人、财、事”合一的管理模式，解决了“所有者缺位”、“出资人虚置”和“多头管理”的问题。由于省以下（不含省，下同）经营性国有资产相对较少，管理机构没有全面成立，在实际工作中存在职能、机构不对等问题。现结合省以下国有资产经营情况对机构设置、职能确立及其监管加以分析。

一、省以下国资委机构设置的必要性分析

政企分开、政资公开是市场经济国家管理经营性国有资产的基本原则和方式，有利于发挥企业作为市场主体的作用，防止政府用公权影响市场的公平竞争和秩序。国有企业经过几轮体制改革，特别是省以下国有企业所剩不多，但从各方面考虑，省以下成立国资委有其必要性。

1.出资人虚置和多头管理，国有资产保值增值责任难以落实。现行体制是在政府领导下的多个部门行使出资人职能，即：发改委管项目、行业主管局管人事和生产经营、财政部门管资产、劳动部门管劳资、一些大企业的领导者任免由组织部门管理。这些部门各管一块，“五龙治水”，没有一个部门对国有资产全面负责。经营性资产管理的核心是讲效益、求保值增值，各部门都是“婆婆”，好事抢，坏事躲，没有真正的“老板”，国有资产保值增值责任难以落实。

2.经营性国有资产减少为国资委成立提供了基础。计划经济时期，国有经济就是全国经济，不可能由一个部门管理全国的国有资产，政企不分是当时的现实选择。随着国有经济的大踏步退出竞争领域，为政企分开、由一个部门集中管理经营性国有资产、履行出资人职能提供了可能。特别是省以下的国有资产相对较少，行业较单一，集中管理效率会更高。

3.省以下经营性国有资产虽少，但仍然存在。如省以下公用企业（自来水、公汽、煤气、供热、污水处理等）由于市场容量小，不适于市场化经营，并且事实也证明，这些公司还是国有独资经营为宜，所以经营性国有资产还会存在。此外，还有政府投融资公司、特业公司（保安、监企）等的存在。

4.相关法律要求。《公司法》规定，“国有独资公司是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府委托本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。”、“国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准。”、“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。”这些规定都要求要有一个机构来行使国有资产出资人职能，否则工商注册、股东会议决议、组建董事会、派驻监事等事项都无法操作。此外，《企业国有资产法》、《证券法》等也对国有资产出资人提出了诸多明确的要求，这些规定都需要一个具体的机构来执行。

二、省以下国资委机构设置的独立性分析

从政企分开、政资分开的角度考虑，国资委应该独立于行政管理部门之外，只行使出资人职能，不参与政府公共管理。

省以下经营性国有资产已逐步退出竞争性领域，主要投资到民间资本不愿或不宜进入的领域，如政府投融资公司、公用事业、水利投资、职业教育等。并且随着市场化的深化，民间投资范围将会越来越大。总体上看，今后经营性国有资产总量会增加，但数量会减少，所以省以下可以不设立独立的国资委。

鉴于各行业主管部门分别负责社会经济管理的相关领域，如直接管理国有企业，将对私营经济有不公之嫌，不利于公平竞争。因此，从资本运作和提高行政效益考虑，国资委与财政部门合署办公更为合理可行。

首先，作为综合部门，财政部门一直负责政府的资金和资产，包括经营性国有资产。负责国有资产的产权登记、清产核资、资产评估、产权交易和保值增值。从资产具体管理者和保值增值的角度考虑，国资委与财政部门合署办公应为首选。

其次，经营性国有资产的组成结构也决定由财政管理更为合适。省以下经营性国有资产主要包括四大类：一是政府融资平台，这是以财政信用为担保的政府贷款公司。二是公用企业，这部分企业是强调公众利益，保本经营或亏损经营的需要财政补贴的企业。三是基本停业或是靠出租国有资产维持经营的企业，这部分企业需要财政出资最终解决人员和债务。四是行业标准高，需要行业主管部门的大力支持（公安、劳改劳教系统、担保行业）。前三类企业需要财政部门的支持，第四类企业由财政部门组织协调起来会简单一些。

第三，法律规定国有资本经营预算由财政部门编制。其他各部门都只能是局部或低层次的编制，也无法与公共预算、社会保障预算、基金预算相结合。

三、国资委的监督和管理模式分析

1.国资委的监管模式。考虑财政部门是行政管理部门，而国有资产出资人又有特殊的身份要求，应采取三级管理模式，即：国资委（财政部门、行政机关）——国有资产经营公司（政府特殊企业）——国有出资企业。三级管理模式有利于将制度层面的监督、出资人的所有权管理、出资企业具体经营分开，实现宏观管理和微观经营的结合。一是独立的国资委是政府特设机构，可以既是管理者，也可以是出资人。而财政部门是行政机关，不能具体操作出资手续。所以有限授权国有资产经营公司作为出资人更加合适，归避了行政部门出资的问题。二是国资委从政策层面进行监督管理；资产经营公司从出资人角度进行公司集团式监督管理；国有出资企业负责具体经营，以保值增值为目标实施经营。

2.国有资产的管理模式。一是经营性与非经营性资产的统一管理。非经营性资产不直接参与经营，但其存量资产可以以抵押等方式吸收经营资金，并且许多行政事业单位也有经营性资产（房屋、设备出租等），所以在省以下资产总量不大的情况，将经营性与非经营性资产统一管理更有利于发挥资产的最大使用效益。在具体操作中，可以将非经营性资产的资本化单独管理，不能影响政府公共运转。二是事业单位国有资产的分类管理。国外无“事业单位”这一概念。我国事业单位相当于西方经济学中的“公共部门”。我国的事业单位按照性质分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种。其中全额拨款单位的职能近于行政职能，应该按照非经营性国有资产进行管理。而差额拨款和自收自支单位有收入来源，收费标准由政府定价，如收不抵支由财政补助，是一种垄断性的单位，其本质上与公用企业一样，所以应该纳入经营性国有资产进行管理。

【责任编辑 钱莲琳】

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1672-9544（2010）11-0074-02