农村“一事一议”制度存在的问题及对策※

○张胜利

农村“一事一议”制度存在的问题及对策※

○张胜利

为了解决农业税取消后农村公益事业投资问题，国务院办公厅于2007年1月16日转发了农业部《村民一事一议筹资筹劳管理办法》以规范村民一事一议筹资筹劳，加强农民负担监督管理，保护农民的合法权益，促进农村基层民主政治建设和推进社会主义新农村建设。众多学者就农村“一事一议”制度难以满足农村公益事业发展多有共识，普遍认为农村实施“一事一议”仍存在问题。

一、农村“一事一议”制度在实施过程中面临的问题及原因

（一）部分村干部和群众对“一事一议”认识不到位

一部分干部对“一事一议”筹资筹劳政策不熟悉、不了解；一部分群众对税费改革后却要农民出资出劳搞农村公益事业建设的做法不能理解，认为“一事一议”筹资筹劳是村干部乱收费，是增加农民负担。还有的村干部把“一事一议”当作是一种形式，走走过场，做做样子，最终还是少数人决策，更有甚者，有的村干部把“一事一议”筹集的资金视为一般村有资金，专款不专用，急事不急办，使“一事一议”制度未能发挥应有的作用。

（二）召集村民开会集中难

随着改革开放进程的加快，一些农民常年外出务工经商，留在村子里的大都是老人、妇女，文盲居多，他们的议事能力有限且参与议事意识淡薄，由于在家庭中没有做主的权力,很难甚至不敢表达自己的真实意愿，常找借口避开会议。而对于外出务工人员来说，他们最关心的是在外地打工的收入和生活，对享受不到其利益的村内公益事业缺乏必要的关心和参与的热情，加之打工地点比较分散，想要召集组织超过半数或三分之二的村民参加村民代表大会或全体村民大会有难度。

（三）资金到位难

目前我国农村经济相对薄弱，地区发展不平衡，人均可支配资金有限，除去生产生活消费所剩无几，不愿负担村级公益事业建设的筹资，这无疑增加了资金收缴的难度。另一方面，即使在村民代表大会上通过决议非办不可的公益事业也难免有少数人抗拒不筹款。部分群众还认为，他们筹集的资金有可能落入部分村干部和乡镇干部的腰包，交上的资金要打水漂，这样也加重了集资的难度。就乡镇财政保障看，随着农业税取消、两工的减少，乡镇财政陷入既要保证吃饭又要解决前些年因盲目发展乡镇企业集资贷款欠下的巨额村级债务，工作难以正常运行，更无力支付巨额的农村公益事业发展支出。

（四）规范操作难

有些地方村干部不按农业部《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定的议事范围、审批程序执行，违规操作、随意扩大议事范围，把原来由政府财政负担的项目费用强加到农民头上，对村民筹资筹劳的明细方案不张榜公示，把一些模糊不清的村议事项、未在预算方案之内甚至根本不存在的项目冠以“一事一议”的名义进行筹款，使得农民负担加重。有些地方在资金的筹集方法上与上级的要求相背离，采取一些过激做法引起村民的强烈不满。有些地方筹资的透明度不高，未及时上报资金的使用数额、使用情况，村民对资金的收取、使用、结算等不清楚。有些地方对筹集的资金也未单独建账、专款专用，甚至挪用，不用于解决村民关心的热点难点问题，使广大农民心存疑虑，影响农民筹资筹劳的积极性。

二、解决农村“一事一议”制度实施过程中的问题，加快农村公益事业发展

（一）加大宣传和引导的力度

各级政府要认真做好引导工作，做好多渠道、多媒体的宣传工作，通过广播、电视、网络、报纸、板报等形式进行广泛宣传，让广大群众了解此项政策，充分调动村民参与“一事一议”的积极性。村干部要认真研究新形势下农村发展出现的新情况、新问题，用创新的思维和方法研究“一事一议”，熟悉理解该政策的宗旨、原则、操作程序、管理方法、限额标准等，以便顺利地开展此项工作。

（二）议事形式多样化，因时因地制宜

“一事一议”要求村干部要想办法采取多种措施调动村民的积极性、主动性、创造性，让村民自觉加入其中参与项目的选定、实施等。首先，“一事一议”并不局限于召集村民开会讨论，根据每村每组的具体情况不同，村干部可以采取分任到组、分组到户的形式，深入到群众家中，逐家逐户介绍所建公益事业项目的有关情况，并进行意见征集，也可以通过网络、手机短信等途径征集村民的意见。这样虽然加重了村干部的工作量，但是，可以节省村民的时间，也能较便利地征求每一位村民的意见，解决了集中议事的困难，节省了不必要的开支，避免了召集开会期间部分村民闹意见、闹情绪。其次，村集体对本村所需兴办的公益事业，在可行性调查的基础上，提交村两委会讨论并达成共识之后，应以张榜、公告等形式进行广泛宣传，让村民有思考的余地并做到心中有数，不搞突然袭击。再次，要抓准时机，利用外出经商、务工人员回家过春节、中秋等传统节日的有利时机，召开村民代表大会，尽快议事，不能拖拖拉拉，并严格遵守有事则议、无事不议的原则。

（三）加大政府财政支持力度，筹资来源多元化

各级党委政府对“一事一议”要高度重视，使政府成为农村公益事业融资模式中的主要角色，并通过立法，把国家的重大支农、惠农政策规范化、制度化；同时，加大公共财政对农村公益事业发展的支持力度，使之成为农村公益事业发展的主要投入主体，构建起城乡统一的公共财政体系。加大对农村公益事业项目资金的倾斜和扶持力度，通过一些惠农政策的提出和资金安排、投入上的倾斜，切实解决村民兴建本村公益事业筹资上的难题。

“一事一议”的实施在充分发挥农民主体和国家主导的作用时，要根据各村的实际情况，采取灵活多样的筹资渠道，多方筹资，建立多渠道资金投入机制，积极引导社会资助，促进投资主体多元化。充分利用各项支农惠农政策，积极向上争取一部分资金，积极引导社会资本参与农村公益事业的供给。

（四）规范农村“一事一议”运作程序，加强资金监管

农村“一事一议”在运作过程中，要按照国家的规定和政策依法进行，向农民筹资应严格履行程序，需要农民“一事一议”筹资的项目、数额，须经村民议事小组提议，村民委员会对需办的项目要进行论证和作出预算，交村民会议或村民代表大会讨论，不能以任何形式弄虚作假、虚假上报，力争使每一步程序科学、公开、透明、公正，防止一些村干部谋取私利和个别村民搞小团体主义。要加强对资金的管理，公益事业项目议事前的预算、村民筹集的资金数目、建设中资金的使用以及项目结束后的决算都要进行详细公示，并逐项逐条向群众公布，注重发挥村民理财小组和村民代表的监督作用,坚持定期公开、公示公益事业建设项目的账目和有关情况，让群众对整个工程项目的进展、资金使用情况都一目了然，做到专款专用，切实把好预算关、程序关、监管关、决算关、公开关。

（五）建立有效的激励和约束机制，调动各方积极性

一方面，对于一些热心于公益事业的村干部和群众，政府可以设立专项资金和荣誉称号给予其物质和精神奖励。尤其是对公益事业进行大规模投资的个人，更应该给予鼓励，充分调动其积极性。另一方面，要建立一个有效的激励和约束机制，规范各项体制的运作，对村干部的无所作为、农户的拒交款项行为等作出具体惩罚规定，充分调动各方积极性，建设农村公共事业。

农村“一事一议”制度是新生事物。作为农村一项基础工作，该制度为广大农民带来了一定利益，可是，由于其自身的特点，难免会出现一些制度上的漏洞和问题。但是，如果花了钱后有一个好结果，能够为农民带来实惠，农民就不会怕出资出劳，也会积极参与“一事一议”。这就要求在国家出台关于农村“一事一议”制度系列惠农政策的同时，从各地实际出发，因时制宜，因地制宜；各农村基层政权一定要严格执行国家的政策法规，实事求是，以农民为本，把农民利益作为一切工作的出发点。

※本文为河南省政府决策研究招标课题《农村“一事一议”机制与农村公益事业投资关系研究》（课题批准号B211）的阶段性成果之一。

（作者单位 河南大学哲学与公共管理学院）

（责任编辑 楚朴）