改革信访体制推进依法信访

○向培年

改革信访体制推进依法信访

○向培年

2005年国务院《信访条例》颁布实施，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，对以人为本、以民为本和谐社会的建立及社会转型变革起到了一定的积极作用，但随着依法治国，建立社会主义法治国家的深入，由于这种以行政管理体制为主的机制存在诸多缺陷，已不适应时代发展的需要，这种制度应该得到改变。

一、现有信访体制存在的不足

（一）“分级负责，归口办理”的信访模式不适应时代发展要求

国务院颁布实施的《信访条例》的初衷及本意是为了保持人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。“分级负责，归口办理”的问责方针体现的是行政管理和行政干预，在实际实施中已经偏离了维护信访秩序的方向，与依法治国、建立社会主义法治国家存在诸多冲突的地方。一是行政管理代替了依法治理。在《信访条例》的规范下，现在的信访体制、信访管理是行政管理的一部分，《信访条例》的实施主体是各级政府及行政部门，政府部门信访管理的权利包罗万象，即包括了行政权力又包括了执法权力，促使行政权力无限膨大，助长以权代法、以权压法的行为产生。二是“分级负责，归口办理”的信访方针成为压制基层的尚方宝剑。在“分级负责，归口办理”的信访方针指导下，“分级负责”信访问题分的是到基层来负责，“归口办理”归口的是到基层来办理，基层特别是乡镇责任无限大，权力无限小，信访问题一级压一级，从中央压到地方，它是造成群众反复上访、无休止缠访的根源,助长信访问题扩大化，复杂化，助使老百姓信访不信法。

（二）信访局成为信访问题的批发中转站

在现实信访问题处理中，信访局不是解决信访问题局，而是信访问题的中转站、批发站。在信访问题处理中，信访局实际起到的是一个中转站的作用。目前的信访体制，信访局（办）的职责就是接待群众来信来访，解答有关政策法律问题，转交信访案件给有关领导和单位、部门来解决，是一个信访“分流”的机关，还有一个“督促”的功能。可是群众对于信访机关的期盼与要求就是要解决问题，而信访部门又不能解决，这就出现了领导干部接访的问题，有的甚至就是要求一把手接访，其他一律免谈。

信访问题从上压到下，只有八个字的方针“人要回去，事要解决”，把矛盾纠纷推到下面，压得基层喘不过气来。一位乡党委书记在网上发帖子哀叹：“缠访户，我拿什么来拯救你”，其苦衷难以言表。

（三）信访考核机制助使“截访”产生

现在，各地根据《信访条例》的要求都将上访案件多少或有无作为评先晋级的考核要件，列入地方官员的考量指标，并逐一进行行政问责。而到上级政府上访后，往往又被以“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去接回上访者。大会小会经常听到的是强调如何控制上访人数。现在的信访考核，只问结果，不究原因。也就是说，你这个地方信访工作如何，只看你那儿到上面上访的人数、批次，而不是充分考虑信访背后的原因，是不是有道理，是不是工作有问题。在这种语境中，对基层一票否决，使基层无诉苦伸冤的地方，不得不采取劝访，采取一些非常规手段“截访”，迫于压力基层政府有时委屈求全，甚至用钱买稳定，用高价买平安，让信访人息诉罢访，这是基层控制信访，使信访人息诉罢访的无奈之举。这样法律已经不可用了。

（四）无理及违法信访得不到有力的打击与处理

《信访条例》对无理及违法信访作出有效打击处理规定不力，在基层信访人无理缠访、闹访问题十分突出，堵门、静坐、耍赖等现象经常发生，大闹政府是家常便饭。如果对其个别信访人的过激及违法行为进行了处罚，更是增加了上访人上访新的理由。如上访人对非法同居引起的问题不能得到法律的保护就坚持上访，上访人得到甜头，上访就成了热门专业，一些地方还出现了上访专业户、专业人，专门上访或帮助他人上访出主意，从而致使各地上访案件不断攀升，赴京上访案件成倍增加。

二、体制缺陷带来的负面影响

（一）信访不信法

一方面，设立信访局，是上访成问题的根源。今年《市县领导参阅》第十二期开辟的会议室栏目专门讨论“设立信访局，是上访成问题的根源”问题，讨论的观点，一致认为设立信访局，是上访成问题的根源。《信访条例》的颁布实施，各地都设立了信访部门，乡镇设立了信访办，县信访办一夜之间升格为信访局。有了这个常设机构，信访大军一路飙升，遇有问题理直气壮去上访，没有问题也去缠访。另一方面，信访属无本生意，打官司费时费钱往往结果还不一定理想，高昂的法律费用也使广大农民无缘享受低廉的法律服务。当大部分略有法律意识的群众诉诸法律时，却在昂贵的法律费用面前“望而却步”，并且打官司周期长，费用高，还得经过繁琐的法律程序，即使官司打赢了，由于法律的强制执行能力有限，往往得不到应有的赔偿。层出不穷的“法律白条”，让群众心寒，使得群众不相信能够通过司法途径解决问题。

在信访部门尝到甜头的人，回来以后大唱“胜利”之歌，吹嘘自己如何如何的有能耐，负面影响一大片，助使信访大军前仆后继，直赴北京找“青天”。

哪怕地方政府“截访”手段再强硬，也挡不住群众越级上访之路，不少信访人吃准了政府要稳定的“软肋”,不论有理没理,该不该上访，一律都上访，把越级、长期、大规模上访当作解决自己“利益诉求”的方式和手段，通过各种方式，一心扩大影响给政府施加压力，迫使政府就范。在花钱买平安的理念下，最终以迎合来访者不合理的要求为代价得以平息。于是不少信访者为了达到目的，在每年的“两会”期间以及国家重大活动时期择机信访，已经形成了信访滚雪球效应现象，这种恶性循环已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使得更多人宁愿信“访”而不信“法”。

（二）信人不信法

乱象信访现象出现，使人治大于法治的现象升级，信访人缠访、越级上访，上级领导过问，一句话、一个条子，问题压到基层，几天问题就得到了“解决”，老百姓习惯上相信“权大于法”，“人治大于法治”，总觉得上访级别越高，就越容易引起重视，问题就越解决得快，普遍的心态是“信访不信法”、“信上(级)不信下(级)”、“信大(官)不信小(官)”，“造势相压，以求速决”、“法不责众”，这便使得群众维护自身合法权益的愿望集中涌向信访渠道反映出来。遇事习惯找政府、找领导，找“一把手”，把上访当成解决问题的“万能药”，这是导致上访越来越多的重要原因，此时法律已经显得苍白，法律的权威也就荡然无存。

（三）造成公共资源浪费

公检法等政法系统本身就是伸张正义的单位，是调整社会关系的机构，有了《信访条例》的实施，是本应该由公检法司这些单位来解决的事情，都闹到信访局，领导批转，把诉讼及相关职能部门案件变成信访案件，法院、检察院等单位和部门空闲着，严重造成政法、司法公共资源浪费，也失去了法律的尊严。

三、几点建议

（一）改变现有信访管理体制

国家应该对《信访条例》进行修改，突出“人大领导监督，公检法司政法系统分流处理，部门配合，依法信访”的信访方针，构建依法信访的新机制。

1.撤销信访局，由人大设立信访委员会。国家及省市县信访局应该撤销。信访局撤销后，由各级人大设立信访委员会，依法指导管理监督全国的信访工作，信访局的人员分流到同级政府和人大信访委员会。

把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益诉求表达组织。其措施：一是组织各级人民代表特别是县乡人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；二是建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。

2.公检法司单独设立信访办，分类受理信访案件。公检法司设立独立的信访机构，按照各自的分工职责，明确受理信访的内容，进行分类依法处理，公安受理治安、刑事等方面以及公安内部的信访案件；检察院受理贪腐、渎职及相关信访案件，法院受理管辖权内的民事、行政及刑事信访案件及涉法涉诉案件；司法所受理基层矛盾纠纷案件，依法调处。

达到依法信访之目的，需要开展以县级人民代表专职化为起点、以司法制衡为保障的综合县级政治改革，使县级政权有足够的地方社会和经济管理权限，同时使县级政权及其主管的权力受到有效的制衡和强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。其主要措施：一是由上级公检法下派下一级设立告诉申诉案件受理机构，受理所辖信访案件；二是扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件要全面受理；三是公检法司对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；四是由司法部门依法查处信访人被迫害案件；五是增加公检法司机构的资源投入，并在制度上确立公检法司人员和经费均由上一级管理和保障的机制。

通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。

（二）建立健全法律援助机制和司法救助机制

规范信访体制，实行依法信访后，对老百姓的合理诉求的保护必须建立一系列的保护体制及运行机制，在全社会全面实施法律援助制度，做到应援尽援，同时建立健全司法救助机制，对涉及民众生产生活及弱势群体的案件要全面救助，由国家财政进行专款专拨专用。

（三）强化解决群众诉求纷争的其他渠道

强化建立劳动仲裁、农村土地仲裁、纪委监察机制，并充分发挥作用，各单位和部门建立信访综治组织以及基层人民调解组织，依法解决群众的诉求纷争。

加大对劳动仲裁机构的完善力度，充分保护劳动者的合法权益，劳动仲裁机构要简化程序，真正体现以民为本，服务于民的宗旨。

农村土地仲裁机构要得到建立与完善。县级及乡镇要建立农村土地仲裁机构，对农村土地权属纠纷要就地消化，减少农民因土地纠纷发生的一切纷争及冲突。

改革现有纪委监察管理体制模式。各级纪委要由上级垂直管理，监督下级政府的依法行政行为，纠正和查处一些基层违法违纪案件，从源头上加大反腐败的力度，杜绝权力的滥用，提高人民群众对政府、对法律的公信度，减少人民群众对政府腐败问题的信访。

各单位和部门设立信访稳定综合办公室，信访办归并到维稳办管理，主要职责解决处理单位和部门内部的信访及稳定问题，接待处理群众对本单位和部门的诉求，减少行政信访问题。

在推进司法制度改革的同时，对现有的人民调解组织应该规范和加强，颁布实施《人民调解组织法》，实行人民调解由政府买单制度，建立基层化解矛盾纠纷的长效机制。同时加大基层司法行政体制改革，加强基层司法所的建设，强化司法所指导处理基层矛盾纠纷调处化解的作用，使矛盾纠纷化解在源头，从而减少人民群众的信访量。

（作者单位 湖北省秭归县归州镇归州司法所）

（责任编辑 崔光胜）