国家赔偿法修正管见——以国家赔偿经费管理为例

李 娜，余 翔

(1.中国石油大学(华东) 人文社科学院，山东 东营 257061；2.北京师范大学 社会发展与公共政策学院，北京 100083)

国家赔偿是国家机关及其工作人员因违法行使职权侵犯公民、法人、其他社会组织的人身权、财产权，对受害者做出赔偿。根据我国国家赔偿法的规定，国家赔偿的方式主要是金钱赔偿。从性质上讲，国家赔偿主要涉及法律方面的问题，但同时也牵涉到财务、管理、审计等方方面面。国家赔偿费用的筹集、理算、支付、管理、审计等环节是一项专业性很强的工作。目前国家赔偿法的修订正处于关键时期，我们除了应关注赔偿范围、赔偿标准等大的方面外，也需要对经费管理这一不受重视的领域加强研究，进一步完善创新。

一、现行国家赔偿费用的管理现状

目前规范国家赔偿费用的法律法规主要有《国家赔偿法》和国务院制定的《国家赔偿费用管理办法》，部分省市也制定了本地的国家赔偿费用管理办法。主要有以下内容：

(一)国家赔偿费用的理算标准

赔偿费用的理算分为人身权和财产权两种类型。侵犯人身权的国家赔偿计算基数为国家规定的上年度日平均工资。侵犯公民人身自由的按照被错误羁押及执行刑罚的实际天数乘以日平均工资。侵犯公民生命权、健康权的，除支付医药费外，还根据以下情形赔偿。

(1)误工期间收入按上述侵犯人身自由的方法计算。

(2)公民致残的残疾赔偿金按照伤残等级确定，但同时规定对部分丧失劳动能力者的最高赔偿额为十年的工资收入，对完全丧失劳动能力的最高赔偿额为二十年的工资收入，并视受害者家庭情况给予受扶养的无劳动能力家庭成员生活费。

(3)公民死亡的赔偿死亡赔偿金及丧葬费，但总额不得超过二十年的工资，并视情况给予被扶养的家庭成员生活费。

对于侵犯公民、法人、其他组织财产权的，按以下原则理算。

(1)违法罚款、征收没收财物，摊派费用的，按照原数额返还财产或金钱。

(2)造成财产灭失、损失或破坏的，按照损坏程度给予赔偿金。财产被拍卖的，给予拍卖款。

(3)吊销许可证和执照、造成被害人停产停业的，赔偿停产停业期间的必要的经常性费用开支。

(4)其他类型的财产权损失的，给予直接赔偿。

(二)国家赔偿费用的筹集和支付

主要内容包括：

(1)国家赔偿费用采取由各级财政按照财政管理体制分级负担的方法筹集。

(2)各级政府应根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。当年实际支付国家赔偿费用超过年度预算的部分，在本级预算预备费中解决。

(3)国家赔偿费用由各级财政机关负责管理。赔偿义务机关应先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。

(三)国家赔偿费用的监督审计

对国家赔偿费用的审监措施集中在财政机关方面，包括：

(1)财政机关对国家赔偿费用有知情权。赔偿义务机关作出赔偿后，应当将受益人出具的收据或其他凭证报同级财政机关备案。

(2)财政机关对国家赔偿费用有审核权和建议否决权，即对于赔偿义务机关因故意或重大过失造成国家赔偿，或超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的，可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或者全部国家赔偿费用。

(3)财政机关对国家赔偿费用有监察之责。对侵占、挪用、虚报、冒领、骗取、违规支付国家赔偿费用以及未按照规定追偿国家赔偿费用的，由财政机关依法追缴并追究当事人责任。

二、国家赔偿费用管理中存在的不足

我国国家赔偿法在立法之初有些方面的规定比较粗略，在实施过程中又涌现出新问题。笔者认为，目前国家赔偿费用方面主要存在以下问题。

(一)国家赔偿费用的计算上存在赔偿水平过低、计算方式过于简单以及缺乏公平的问题

(1)规定以国家上年度职工平均工资作为参照值计算赔偿不科学。首先，公民、法人及其他组织受到的国家权力侵害所蒙受的损失与其正常工作状态并无必然的联系。其次，采取上年度职工平均工资为基数的“一刀切”的办法，没有考虑到个体差异。

(2)对受害人可获得的国家赔偿费用的总额进行限制有悖潮流。世界各国多采取的是惩罚式赔偿以及补偿性赔偿原则，而我国奉行的还是抚慰式的赔偿。按照2000年前后的标准计算下来对于非法致死的赔偿也仅为4～6万元左右。近年来职工工资标准虽有所提高，如被无辜关押11年的佘祥林获得25万元的人身自由赔偿，但这与同类性质的民事赔偿相比仍有不小的差距。

(3)国家赔偿只限于直接损失而不包括间接损失。如返还罚款、解除对银行账号的冻结，国家不支付利息，对受害人而言不尽公平。并且我国的国家赔偿局限于物质赔偿，精神赔偿没有得到体现。象陕西省的麻旦旦，被公安机关错办为“卖淫”闹得沸沸扬扬，而最后她获得的人身自由赔偿金仅99元。

(4)没有规定国家赔偿费用应由哪个部门负责计算，哪个部门进行核准以及在对国家赔偿费用的计算出现争议时如何处理，使得国家赔偿费用的计算成为赔偿义务机关的“暗箱算术”，缺乏透明性。

(二)国家赔偿费用的筹集和管理上存在体制不畅、权责不清，过多考虑国家机关利益，忽略赔偿申请人利益的倾向

(1)国家赔偿费用筹集采取各级财政分别负担的体制，初衷是由本级财政负责赔偿本级国家机关的违法行为。我国中央财政占据主要地位，但应由中央财政负担的赔偿案件在整个国家赔偿中只占少数。相反，地方财政的财力并不宽裕，有些地方市县两级财政属于典型的“吃饭财政”，却要负责筹措相对数额较大的国家赔偿费用。实践中，一些地方财政未将赔偿费用真正列入预算，有的地方出现无力赔偿而对国家赔偿费用“打折”、拖延支付的窘况。

(2)国家赔偿费的支付按照赔偿义务机关——财政机关的流程安排的，表面看有利于受害人就近获得赔偿费，但引发系列问题：第一，有些赔偿义务机关因对国家赔偿抱有曲解和抵触的态度“该赔而不赔”，导致受害人不能取得赔偿款，还得进一步求助法院强制执行，如遇赔偿义务机关财力有限的情况，受害人的赔偿款就会一拖再拖。第二，有些赔偿义务机关基于“面子”和“政绩”考虑不愿向财政机关申请预算费用而采取从其他渠道“筹钱”赔偿，如用机关小金库资金、用职工工资赔偿，更有甚者通过罚款、摊派等“创收”手段筹钱来赔。这些现象造成的后果是，一方面财政机关掌控的国家赔偿预算躺在账面上“睡大觉”，而另一方面增大受害者获得赔偿款的难度。

(三) 国家赔偿费用的其他管理制度的规定过于简略，缺乏操作性

(1)国家赔偿费用的统计方法不科学。目前的统计主要是靠赔偿义务机关提交的国家赔偿费支付凭证和财政部门核拨的国家赔偿两项数值。但有的赔偿义务机关不愿赔偿或采取“自行解决”的操作方式，对发生的国家赔偿案件不报告、不备案，财政机关及各级政府无法准确掌握权威的赔偿情况数据，难以对国家赔偿状况进行量化分析。

(2)国家赔偿费用的使用情况不公开透明。目前国家赔偿案件在确认和审理阶段基本上采取了公开的方式，有较高的透明度，但广大公民、法人对国家赔偿费的筹集、支付、管理情况则缺乏了解渠道，不清楚相关的预算是否花费在国家赔偿上，也不了解受害人获得的国家赔偿数额有多少等。

(3)财政机关对国家赔偿费用的监督以及专门机关的审计都处于缺位状态。由各级财政机关负责监督国家赔偿费的使用只是行政系统内部的监督，而且财政机关在很多情形下不愿和被监督部门搞僵关系。关于国家赔偿费用的追偿就是明显的例子。国家赔偿法规定了财政机关可以建议对有过错的赔偿机关及责任人进行追偿。但追偿程序怎样进行、费用如何计算、如何进行责任认定，等等，法律都未有明确、具体的规定。此外，对于国家赔偿费用的审计工作也未有效地开展。

三、改进国家赔偿费用管理的建议

在整个国家赔偿法中，国家赔偿费用所占的篇幅虽然很少，但它非常要害，直接关系到受侵害的公民、法人能否及时、充分地获得赔偿。在推进依法治国，建设和谐社会的过程中，国家赔偿费用不但应该依法管理，而且还要进行专业化的管理，充分发挥财务会计部门的职能作用。笔者建议:

(一) 改进国家赔偿费用的理算依据和程序

在赔偿金的计算上，我国应将赔偿总体水平从抚慰性层面提高到补偿性层面，使得受害人能够获得赔偿金的绝对数额稳步提高。一是要提高侵犯人身自由的赔偿理算标准。不能固守国家上年度职工日(年)平均工资这一窠臼，应采取多元的计算口径，既可以以受害人同等情况下可得收入为基准，也可以以同行业(职业)、相似工作条件下的其他人的收入为样本，进行加权平均，推算出参照标准；对难以精确统计受害人收入的，也可以根据受害人近期或同期纳税情况来推算其收入。二是侵犯公民生命健康权的赔偿标准，可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中关于赔偿数额的规定，并取消赔偿总额的立法上限性规定。三要部分引入惩罚性赔偿原则，对国家机关及工作人员故意违法或严重过失行使职权造成损害的，在承担正常的赔偿责任外，还应承担一定的惩罚责任，以起警示作用。

在赔偿金的计算上，可以聘请法务会计来负责核算或者复核，对于赔偿申请人或赔偿义务机关对计算结果存有争议的，可以由上级机关或法院赔偿委员会来做最终裁决。

(二)改良国家赔偿费用的筹集和负担体制

国家赔偿经费的筹措是一种内部性的制度设计，尽管它应当考虑国家赔偿的责任主体和义务主体方面的问题，但不能对公民行使正当的求偿权造成实质性的妨碍。有学者呼吁当前较佳的国家赔偿费用筹集机制应由中央和省级两级财政进行统筹，以省为主，中央财政对部分经济欠发达省份给予一定的支持。笔者赞同这一思路。就长远而言，可以考虑将财政预算列支的赔偿费用转入一个独立的国家赔偿基金，也可以探索由政府筹措为主，辅之以向保险机构投保责任险，既利用政府财力，又发挥保险分散风险的功能。

在赔偿金的支付方式上，理顺由赔偿义务机关先行支付和由财政机关核付的关系，对于赔偿义务机关无力支付的，可以特事特办，启动财政机关直接支付赔偿金的“绿色通道”。也可以考虑由财政机关委托相对独立的非政府组织来办理国家赔偿的做法，赔偿请求人可以凭赔偿协议书、决定书或判决书直接从向管理单位申领。

(三)健全国家赔偿费用的监督和审计工作

国家赔偿费用是国家预算管理的一部分，应严格遵循有关的法律和财经纪律，当前需要加强的几个方面是：第一，建立国家赔偿费用使用的统计制度，设计相关的报表，全面的采集数据，明确数据报送采集单位的职责和义务。第二，建立国家赔偿费用信息公开制度，通过政府公报、政府网站或者政府年鉴、白皮书等方式向社会各界详细披露国家赔偿费用的流向。第三，建立国家赔偿费用的专项审计制度，发挥审计机关的作用。第四，加强对国家赔偿费用管理中违法违纪行为的监察并发挥新闻舆论监督的作用。

[1]王 麟.论国家赔偿经费的设立、管理与支付[J].法律科学，2006，(5)：53-57.

[2]国家赔偿费用管理问题课题组.国家赔偿费用的预算管理[J].中国财政 ,2006，(6)：15-19.

[3]张 剑.论国家赔偿中的精神损害赔偿[J].理论导刊，2007，(6)：20-23.

[4]周晓旭.浅谈国家赔偿费用支付方式的完善[J].行政与法，2004，(4)：101-103.

[5]李 宁.被害人国家赔偿立法研究[J].学术界, 2007，(5)：10-14.

[6]徐 勇.我国国家赔偿费用管理制度的完善[J].天水行政学院学报，2006，(3)：76-79.

[7]李善山.公共财政预算支出管理制度的完善和创新[J].中国乡镇企业会计，2007，(11)：35-36.

[8]天津市审计局课题组.关于开展专项审计调查的分析与思考[J].审计研究, 2006，(5)：23-28.