转型时期:工会面临的挑战与基本职责

□ 吴亚平

转型时期:工会面临的挑战与基本职责

□ 吴亚平*

工会作为一个重要的社会组织,在市场经济飞速发展、劳资关系日趋多样化的今天,其存在和发展面临各种问题,近期在全国发生的职工群体性事件,将工会推到了社会舆论的风口浪尖上。在由计划经济向市场经济过渡中,工会的身份和职能也经历了逐渐调整和演变的过程。工会基本职责的确立,只是市场经济工会转制的第一步,把基本职责落实到位还有很长的路要走。工会应抓住契机,正确认识和处理维权和维稳的关系,把平等协商集体合同制度落实到位,推进职工民主管理立法,加强自身建设和改革,这是工会工作的当务之急。

社会转型;平等协商;民主管理;自身建设

近期在广东佛山本田汽车零部件制造厂、北京现代汽车车身框架及零部件供应商工厂,以及河南省平棉纺织集团工厂发生的职工群体性事件①职工群体性事件是指职工10人以上,由于其劳动权益受到侵犯或受到不公平待遇,为争取权益所采取的群体行动,主要形式有怠工、罢工、静坐、游行示威、请愿上访、堵桥堵路等。,将工会推到了社会舆论的风口浪尖上。工会作为一个重要的社会组织,在社会转型、市场经济飞速发展、劳资关系日趋多样化的今天,其存在和发展面临各种问题,工会如何从传统的模式和形象中脱胎出来,是我们必须要面对的重要课题。

一、工会面临的形势和挑战

1.工会的身份不明,代表的利益关系不清

我国的工会是代表谁的,是干什么的,什么是自己的主业,什么是副业,长期以来并不是很明确。有些人对传统模式下的工会作了个形象的总结,说工会“左看是党的人,右看是行政的人,左看右看不是咱工人自己的人”,还说工会是“吹拉弹唱,打球照像”,“发油发大米,登山炼身体”,工会干部是“开会搬凳子,打球吹哨子,吃饭端盘子,死人当孝子”。这些说法从一个侧面反映了计划经济体制下工会工作的实际状况。在计划经济体制下,工会的主要工作就是协助党委做好职工的思想政治工作,配合行政搞好生产,给职工搞些福利,组织职工开展一些文体活动。这也是和当时我国的经济体制和劳动关系状况相适应的。但是向市场经济过渡以后,我国的经济关系尤其是劳动关系发生了深刻的变化,如果工会再沿袭计划经济的传统,仍然仅仅是搞“吹拉弹唱,打球照像”的话,那么有工会行,没有工会也行,工会就成了可有可无的组织。因为在企业里,党委宣传部门、共青团委、行政后勤部门也都可以组织职工开展文体活动,当精简机构的指标一下来,工会就成了被精简的首要对象。所以在由计划经济向市场经济转变过程中,工会的身份职能毫无疑问也应随之发生变化。

2.工会的工作内容不适应市场经济的要求

近年来,包括农民工在内的普通职工群众从国家经济增长中获得相应利益的比重日渐下降,收入分配成为职工群众和整个社会高度关注的问题。不久前全国总工会集体合同部对外公布数据,我国居民劳动报酬占GDP的比重,在1983年达到56.5%的峰值后就持续下降,2005年已经下降到36.7%,22年间下降了近20个百分点。而从1978年到2005年,与劳动报酬比重的持续下降形成了鲜明对比的是资本报酬占 GDP的比重上升了20个百分点。①参见李静睿:“劳动报酬占GDP比例连降22年”,《新京报》2010年5月12日。随着新生代尤其是农民工的第二代成为制造业工人主要群体,其法律和权利意识也在提升,意味中国新一代职工的素质将逐渐增强,国家经济发展的成果应由社会共同分享的要求也在增强,社会上要求工会发挥作用的呼声越来越强烈,甚至出现了会员职工把不作为的工会告到法院的案例。这类案例的积极意义首先是表明会员对工会有了需求,同时也向社会展示了工会不应再是可有可无的组织了,计划经济体制下工会组织仅仅“吹拉弹唱打球照相”的工作方式和工作内容再也无法继续下去了,如果工会不能真正地倾听职工和会员的声音、关心职工疾苦,并实实在在代表职工去争取合理的利益,就会被市场经济淘汰,被职工抛弃,就会给“非法工会”让出阵地。

3.工会工作机制不完善

作为一个社会主义制度下职工自愿结合的工人的群众组织,我国工会会员人数已达2亿3000多万人,是世界上会员人数最多的工会。但我们的维权机制还不完善,职工诉求表达机制、劳动争议调处机制、劳资矛盾协调机制还存在问题,有相当一部分职工尤其是进城务工人员还没有组织起来,在已建立工会的企业维权还不到位,尤其是基层工会在协调劳动关系上插不上手,劳动争议和群体性事件时有发生,甚至职工的群体性行动回避工会,工会对此在事前一无所知,事发之后忙于应付,工作被动。因此切实反映职工群众的意见和要求,解决群众的实际问题,切实履行工会的基本职责,这是当前最值得我们关注的问题。

事实上,中国工会在由计划经济向市场经济过渡中,其身份和职能也经历了逐渐调整和演变的过程。

二、我国工会职能的历史演变

1.计划经济时期工会的基本角色

在建国初期的50年代,由于当时新中国刚刚建立,百废待兴,工会没有也不需要有自己独立的角色定位,工会的任务是以生产建设为中心,生产、生活、教育“三位一体”,任务重点是配合行政搞好生产。直到1988年工会第十一次全国代表大会才正式提出“工会职能”,这是中国工会史上第一次使用职能一词,以取代50年代初“工会任务”的提法。这种提法上转换的意义在于,任务侧重于工会外部组织或上级组织对工会的要求,如党委交给工会的任务、行政安排给工会的任务或上级工会布置给下级工会的任务;而职能则更侧重于工会性质对工会的客观内在要求,工会干什么取决于工会的性质,从而避免出现某位领导人变了工会的任务也就变了的“人治”现象。从这个意义上讲,工会职能一词的使用是一大历史进步。工会十一大提出了维护、建设、参与、教育等四项社会职能,并且强调这四项职能是相辅相成,平起平坐,缺一不可的。工会十一大没有也不可能解决市场经济下工会到底是干什么的这一基本问题,因为从严格意义上说,当时我们仍处在计划经济时代。

2.工会工作总体思路的提出

1992年10月中国共产党第十四次全国代表大会召开,明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。1994年7月《劳动法》颁布,同年12月全总第十二届二次执委会召开,提出了工会工作新的思路,这就是“以贯彻实施《劳动法》为契机和突破口,带动工会各项工作,推动自身改革和建设,努力把工会工作提高到一个新水平,在改革、发展、稳定中更好地发挥作用”。这条新思路的实质要求是:(1)以贯彻实施《劳动法》为契机,进一步突出工会的维护职能,明确维护是工会的基本社会职责,明确工会代表和维护职工群众利益的社会地位;(2)工会对职工利益的维护,应是两个维护的统一,即维护全国人民总体利益和维护职工利益的统一(这是维护的指导原则),维护职工政治权利和经济利益的统一(这是维护的具体内容);(3)工会为经济中心服务的着力点是做好人的工作,是保护和调动职工的积极性来推动经济发展;(4)突出维护职能,带动工会其他职能的履行,促进工会各项工作上新水平;(5)充分运用《劳动法》赋予工会维护职工利益的权利和义务,抓住平等协商和签订集体合同这个关键环节(或称“牛鼻子”),发挥工会在整体上维护职工利益的作用。①陈骥《:改革中的工会和工会改革》,中国工人出版社,1999年5月,第158-159页。这个新的工作思路被确认为工会工作在当前和今后相当时期内的总体思路。

3.工会职能的法律确定

2001年10月27日修改后的《工会法》②《中华人民共和国工会法(修正)》是指1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过,根据2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国工会法〉的决定》修正后的法律。出台。其最重要的突破就是确立了“维护职工合法权益是工会的基本职责”,把工会工作总体思路以法律的形式正式确定下来,从法律上解决了在市场经济下工会是干什么的问题。

市场经济下工会为什么具有维护职能并成为基本职能呢?

首先,这是由工会性质决定的。工会是职工自愿结合的工人阶级群众组织,代表和反映职工群众的要求和呼声,维护职工的合法权益,本应是工会最基本的职责。刘少奇同志很早就回答了工人为什么要参加工会这个问题。他指出,“普通的特别是政治上落后的工人,他们来加入工会,并积极参加工会中的各种工作,出发点和目的是什么呢?……他们通常的出发点和目的很简单,就是要使工会成为保护他们日常切身利益的组织。……如果工会不能实现他们的这个目的,如果工会脱离了保护工人利益这个基本任务,那么他们就会脱离工会,甚至还会另找办法来保护他们的利益,工会就会脱离群众。”③《刘少奇选集》,人民出版社,1985年12月出版,第98页。工会的性质决定了工会必须是维护职工利益最有效的组织形式,否则工会就没有存在的必要。

其次,确立维护是工会的基本职能,也是我国经济关系尤其是劳动关系的变化对工会提出的要求。工会十一大对于工会职能的提法在总体上并没有错,但维护职能不突出,工会特色不明显,四项职能并列的提法,已经不能完全适应市场经济条件下的劳动关系变化的需要了。市场经济对工会的一个最直接的要求,就是必须在社会经济关系、尤其劳动关系中明确自己作为劳动者代表的身份和地位,把维护劳动者的合法权益作为自己的基本职责,通过代表和维护劳动者的利益,形成劳动权对管理权的制衡,使劳动者和管理者的矛盾得到调节,进而形成较为和谐与合理的劳动关系。

第三,维护职工合法权益,是社会主义市场经济发展的需要。在市场经济下,由于多种经济形式并存和利益多元化,表现出各种具体利益上的差异和矛盾。尤其是在非公有制企业,劳资矛盾逐渐显现,在劳资矛盾中,职工一方明显处于弱势,他们的利益容易受到侵害或被忽视。靠职工个人的力量去争取权益显得力不从心,需要工会组织出面作为集体劳权的代表来维护劳动者权益,协调劳动关系。市场经济劳动关系的新变化,职工维权要求的强烈,迫切要求对工会的作用进行重新认识。

工会基本职责的确立,只是市场经济工会转制的第一步,把基本职责落实到位还有很长的路要走。

三、正确认识和处理维权和维稳的关系,加强工会自身建设

1.工会维权和维稳的关系

维护职工合法权益是工会的基本职责,维护社会稳定是全党、全国人民的中心任务,当然也是工会的任务。如何正确认识和处理维权和维稳的关系,真正实现整个社会的和谐和稳定,是我们必须面对的现实问题。笔者认为,维权是维稳的基础,只有维护好职工合法权益,保障他们的正当权益不受侵犯,劳动关系才能和谐,社会才能稳定。另一方面,稳定是职工权益实现的保证,只有实现整个社会的和谐和稳定,职工的合法权益才能真正得到保障。对工会来讲,如果我们不去代表和维护职工合法权益,而是一味地去强调维稳,头痛医头,脚痛医脚,那则会摁下葫芦浮起瓢,达不到稳定的目的,甚至还会导致职工群体性事件出现蔓延趋势。职工也会因为工会不维权离我们而去。因此,加强工会的维权机制建设,是我们的当务之急。

工会的维权机制有两个:一个是平等协商集体合同制度,一个是以职工代表大会为主的民主管理制度。这是工会工作的“牛鼻子”。

2.把平等协商集体合同制度落实到位

《工会法》第六条第二款规定,“工会通过平等协商和集体合同制度,协调劳动关系,维护企业职工劳动权益。”平等协商和集体合同制度是指工会以劳动关系中劳动者一方代表的身份与企业行政一方就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生和社会保险福利等事项进行沟通、商量,意见达成一致后经职工代表大会讨论通过,双方签订集体合同的制度。这个制度维护的是职工的劳动权益。职工的劳动权益包括职工法定的劳动权利和合理的利益。职工法定的劳动权利是指职工在履行劳动义务的同时所享有的《劳动法》所规定的权利,包括劳动就业权、休息休假权、劳动报酬权、劳动保护权、社会保险权、职业培训权和提请劳动争议处理权。职工合理的利益是指在法定的最低标准的基础上职工应当得到的利益。这个合理的利益要靠工会通过平等协商集体合同制度去争取,这就是我们通常所说的劳资博弈。在市场经济条件下,企业所追求的直接目标是利润的最大化,而企业职工所追求的直接目标是工资的最大化,双方所追求的直接目标是有矛盾的,工会代表职工去与企业行政就工资等问题进行平等协商,在二者之间找到一个双方都能接受的最佳平衡点,使企业的利润和工人的工资之比达到合理的水平,从而使劳动关系协调稳定。如果仅从数字上看,我们现在签订集体合同的企业不少,然而从实际效果看并不尽如人意。集体合同发挥作用的基本前提一是工会要独立于企业,二是要与企业管理方有平等的地位。而事实上目前这样的前提不具备。劳资双方如何自主博弈,真正把平等协商集体合同制度落实到位,发挥其应有的作用,关键是企业工会应该独立于雇主,把自上而下的工会变成自下而上的工会,行政工会、老板工会是无法完成博弈重任的。

3.推进职工民主管理立法

工会维护职工合法权益的另一个机制是职工民主管理制度,通过这个制度维护职工的民主权利。《工会法》第六条第三款规定,“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”职工代表大会是国有企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构,工会是职工代表大会的工作机构。关于职工代表大会,法律上只规定国有企业有这样的民主管理制度,对非国有企业没有硬性规定,工会法第三十七条只说“依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式,参与企业、事业单位民主管理”,到底是什么形式却没有明确。工会法第三十八条仅仅规定企业、事业单位召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议,“必须有工会代表参加”,这一条与集体合同制度的规定也不一致,因为集体合同制度是要求工会与管理方平等协商并达成一致,而不只是参加个会议就完了。关于职代会最具体的法规《国营工业企业职工代表大会条例》,由于其制订于尚未提出市场经济目标的1986年,诸如企业改制方案的制定、企业职工下岗分流等都没有列入职代会审议建议权的内容里,以至于很多企业都被卖掉了,职工还不知道。同时条例也没有对职工代表身份做出硬性规定,其结果就是职工代表更多的是企业中高层管理者,企业一线职工的比例日趋下降。笔者认为,必须明确,职工民主管理的主体是企业的全体职工。但这个职工的概念是市场经济体制下的含义而非计划经济体制下的含义,是指企业劳动关系中的劳动者,即与用人单位相对应的直接生产者,包含物质产品的生产者(工人)和精神文化产品的生产者(科技人员),也就是我们通常所说的员工。无论是在公有制抑或非公有制企业,其行政领导人本身就是投资者或其授权的管理者,行使企业的经营管理权,不应该也没必要再赋予他们以“职工代表”的身份行使“民主管理”的权力。因此,在实行职工民主管理过程中,在职代会代表、平等协商代表、职工董事和职工监事的资格认定上,必须坚持职工身份尤其是一线职工的身份,明确规定一线工人和技术人员不能少于全体职工代表总数的80%,车间、科室的中层管理人员不能超过20%的比例。

党的十七大报告明确规定,职工代表大会是企事业单位民主管理的基本形式。所谓基本,第一是指它不仅适用于公有制企业,同样也适用于非公有制企业。据全国总工会统计,截至2009年9月底,全国已建立工会和职代会制度的企事业单位有180.2万家,其中,公有制企业17.9万家,非公有制企业128.4万家①陈荣书:坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度《,工运研究》,2009年第24期。。建立职工代表大会制度的非公有制企业已远远超过了公有制企业。第二是指职工代表大会是其他民主管理形式的依托和平台。因为职工董事、职工监事要由职工代表大会选举产生;集体合同草案要经过职代会讨论通过;厂务公开的主要平台是职代会;劳动标准、劳动定额等规章制度要经过职代会讨论。建立职代会制度,能畅通职工利益的表达渠道,有利于维护职工合法权益,建立稳定协调的劳动关系,有利于企业可持续发展。因而要加快职工民主管理的立法工作,使职工民主管理有法可依。

3.加强工会自身建设和改革

从法律上说,维护劳动者合法权益是工会的基本职责,这种维护一方面是工会面对企业、政府等外部关系而言的基本职权,另一方面是对工会内部关系而言的即工会对会员、职工应尽的责任和义务。工会要发挥作用,除了要有健全的法制外,一方面政府、企业要尊重、支持工会依法行使权力,真正做到习近平代表党中央在工会十五大致词中提出的“赋予工会更多的资源和手段”;另一方面工会要进行自身建设和改革,以适应市场经济对工会的要求,履行对职工和会员应尽的义务。

工会是党联系职工群众的桥梁和纽带,工会紧紧跟着党走没有问题,关键在于职工群众会不会紧紧跟着工会走。工会组织群众化已经成为工会自身建设的当务之急。我们所要进行的工会自身建设和改革本质要求和实质内容,就是联系群众,切实反映职工群众的意见和要求,解决群众的实际问题,切实履行工会的基本职责,“使广大工人都感到工会确实是工人群众自己的组织,是工人信得过的,能替工人说话办事的组织,是不会对工会说瞎话,拿工人的会费做官当老爷、替少数人谋利益的组织。”②《邓小平文选》第二卷第138页。

全国总工会6月4日发出《关于进一步加强企业工会建设、充分发挥企业工会作用的紧急通知》,要求“企业工会要大力推动《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律法规的实施,健全维权机制,加大维权力度,提高维权实效。要突出推行工资集体协商,促进企业建立健全职工工资集体协商共决机制、正常增长机制和支付保障机制,科学合理地确定工资标准,提高职工特别是生产一线职工的劳动报酬。要大力推行以职代会为基本形式的企业民主管理制度,依法保障职工的知情权、参与权、表达权和监督权。要不断推动企业改善劳动条件,努力遏制劳动安全事故的发生。”这意味着工会将面临一个重大转折,企业工会要发挥作用,就要改革现行的工会组织体制:一是在基层工会的设置上,根据现行的企业劳动关系特点,建立独立于企业的基层工会组织。二是在工会组织机构的设置上,按照组织机构设置适应任务的原则,打破工会现行的条块分工,建立行业工会或产业工会。三是在干部的配备上,选拔一批具有服务职工精神并兼备业务能力的工会干部充实到基层去,并进行垂直管理干部的试点,以降低基层工会干部对企业管理的依附程度。四是在工作职责的划分上,按照基层工会难以承担的维权任务,由行业和产业工会或上级来承担的要求,打破传统的工会机关和基层工会职责的界限,保护基层工会干部的积极性及合法权益。当然这不仅是工会自身改革问题,还涉及到经济政治体制的相应改革,最终工会将成为一个有职、有权的一个真正代表劳动关系中劳动者一方的、其他任何组织不能替代的职工群众的组织,从而实现温家宝总理在2010年全国人大会议上提出的“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”③2010年3月5日上午,十一届全国人大三次会议在北京人民大会堂开幕,国务院总理温家宝作政府工作报告时再次强调“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”这个表述,已是温总理第三次在公开场合使用。□

(责任编辑:吴锦良)

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1007-9092(2010)04-0008-05

吴亚平,法学硕士,中国劳动关系学院工会学系教授。

本文为中国劳动关系学院课题“对职工民主管理制度的再思考”(项目编号10YYB006)的阶段性成果。