简论法律援助案件质量监控

王纯发 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

简论法律援助案件质量监控

The Supervision and Control of the Quality of Legal Aid Cases

王纯发 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

在法律援助工作中,机构建设是法律援助的基础,制度建设是法律援助的保证,案件质量是法律援助管理乃至整个法律援助制度得以存续和保持可持续发展的核心和关键。提供优质的法律援助服务,保证法律援助案件质量是法律援助工作的生命线。维护好这个生命线,就必须实施并加强法律援助案件质量监控。

法律援助案件质量监控,是指各级司法行政部门和各法律援助机构依据法定的权力,以实现国家的法律援助职能、保障受援人的合法权益为目的,通过检查、评估、考核和处罚等多种措施,对法律援助案件的办理质量进行监督和控制的活动。

一、监控的必要性

我国《法律援助条例》第三条规定：“法律援助是政府的责任”。这是我国首次以法律的形式规定法律援助是政府的责任,明确把各级政府建立和实施法律援助制度的责任上升为法律义务。这一规定,表明在涉及法律援助的众多主体之间的法律关系中,国家与公民之间的法律关系则处于基础性、决定性地位。落实法律援助的政府责任,首先要求作为各级人民政府监督管理法律援助部门的各级司法行政机关,应当采取多种措施,积极地推动法律援助事业与经济、社会协调发展。实施法律援助是执政为民思想的体现,实施法律援助主要形式是办理法律援助案件。把政府的责任落实好,要保证能对受援人提供高效优质的法律服务,就要求对法律援助案件质量进行监控。

办理法律援助案件的人员 (以下简称承办人)是法律援助服务人员,他们是法律援助的实施主体。我国法律根据中国国情,选择了以政府为主导、社会力量为补充的法律援助实施体系。因此,我国法律援助的实施主体,包括社会执业律师、法律援助机构和基层司法所的工作人员、基层法律服务工作者、其他社会组织内的法律人员、法律援助志愿者。由此可见,承办人的分布是广泛的,人员隶属关系是多部门的,法律知识呈现多层次的。

承办人为受援人提供法律服务,一律免收费服务,不得收取任何费用,不得搞有偿服务。这是我国法律为保护受援人的合法权益,作出的明确规定。办理法律援助案件的无偿性,与其他法律服务的有偿性相比,必然缺乏市场机制的监控,缺乏对承办人经济效益上的激励机制。

承办人办理法律援助案件,除法律援助志愿者外,大多数都是履行法定的义务。我国《法律援助条例》规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务,依法维护受援人的合法权益,接受律师协会和司法行政部门的监督”。《律师法》规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务,维护受援人的合法权益”。《司法部关于律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》规定：“律师和基层法律服务工作者每年应当接受法律援助机构的指派,办理一定数量的法律援助案件。”

承办人办理法律援助案件,往往因为是被动地接受指派的义务,不具有自主选择的余地,难以充分发挥自己的特长,展示自己的才干。特别是有的死刑指定辩护案件,受援人通常是作案手段极其残忍,犯罪后果特别严重的犯罪分子。如果法院的判决结果对受援人不利,很可能影响社会公众对承办人声誉的评价。在这种情况下,承办人不仅经济上毫无回报,本人执业声誉也毫无回报。

受援人是具备法律援助资格条件并实际获得法律援助的当事人。受援人既具有普通公民的共同社会属性,又具有不同于普通公民的特殊社会规定性。按照法律规定,受援人是经济困难的公民,刑事案件中被告人是盲、聋、哑人或者未成年人,或者是可能被判处死刑的人。显然,这些人要么在经济上,要么在身体或者年龄上,要么在案件的性质上,处于不利地位,是社会上的弱势群体。

综上所述,法律援助是政府的责任,承办人的广泛性、多层次性,法律援助的义务性、无偿性、低回报性,受援人的弱势性等,这些因素使法律援助案件质量面临着一些基础性风险,决定了监控的必要性。

二、监控的制度化

要实现对法律援助案件质量的切实有效的监控,就必需建立健全法律援助案件质量监控规章制度,明确规定监控的内容、形式、管理者与被管理者的权利和义务。使监控者与被监控者双方都有法可依,有章可循,实行制度化管理。目前,我国法律援助案件质量监控的法律制度体系已基本建立。

一是国家法规。我国《法律援助条例》第四条规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”这条规定的法律援助监督管理,具体包括以下内容：一是法律援助人员的具体工作制度及活动合法性;二是各类法律援助人员是否遵守国家法律、工作纪律和执业道德;三是各类法律援助人员实施法律援助活动的具体情况,其中包括监控办案质量,提出改进意见,监督程序的合法性等。这是对法律援助案件质量监控的法律依据。

二是部门规章。《司法部关于律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》第四条规定：“律师和基层法律服务工作者承办法律援助案件,应当接受司法行政机关、律师协会和法律援助机构的业务指导和监督,接受受援人和社会的监督。”明确了对履行法律援助义务的律师和基层法律服务人员的监督和管理,其中当然包括对法律援助案件质量的监控。

三是地方司法行政部门的规定。司法部办公厅下发《关于“十一五”时期健全完善法律援助规章制度体系的实施意见》要求,省级司法厅局要在 2007年前制定《法律援助服务质量监督管理办法》。现在,全国多数省份都制定了关于法律援助案件质量监控的规定,把案件质量监控措施规范化,具体化,使之具有可操作性。例如,2006年 5月 23日公布的《安徽省司法厅法律援助案件质量检查暂行规定》,具体规定了案件质量检查应遵循的原则,检查的范围、内容、种类、方法以及案件质量的评估标准,奖惩措施等。

三、监控的主体

监控的主体,是指依法有权对法律援助案件质量进行监督和控制的职能机构。根据我国法律规定,监控主体主要是司法行政部门、法律援助机构。

司法行政部门的监控,是指县级以上人民政府司法行政部门基于行政管理关系,对法律援助案件质量的监督管理。司法行政部门的监控,主要是宏观方面的监控,如推进制度化、规范化建设,表彰、奖励先进,行使行政处罚权等。

法律援助机构的监控,是指各法律援助机构对本机构指派或者安排人员办理的法律援助案件质量进行监督和控制。法律援助的具体组织实施工作,是法律援助机构的职能。《法律援助条例》规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请,指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”法律援助机构是法律援助的组织实施者,也是法律援助案件质量监控的主体,是监控责任的承担者,有义务、有责任保障法律案件的质量,保障受援人得到充分、真实、高效、高质量的法律援助服务。

除此之外,律师协会也是监控主体之一。《法律援助条例》规定：“中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助。”律师履行法律援助义务,“接受律师协会和司法行政部门的监督”。律师协会的监控,是指各律师协会对律师承办的法律援助案件质量的监督管理。这种监控,主要是考查律师在办理法律援助案件过程中,是否恪守职业道德,是否遵守执业纪律,是否勤勉尽责,是否为受援人提供了符合标准的法律服务。这种监控,是对司法行政部门和法律援助机构案件质量监控的协助。

四、监控的形式

法律援助案件质量监控的形式,从总体上可分为过程监控和多方位监控两大方面。这两大方面的监控,形成了纵向和横向的监控网络,可以使案件质量得到有效的监控。

(一)过程监控是指法律援助案件从审查受理到案件办理终结整个过程的监控。对受理法律援助案件的监控。法律援助机构收到法律援助申请后,应当进行审查,对于符合法律援助条件的,应当及时受理;对于不符合法律援助条件的,应当书面告知申请人理由。只有严把受理案件关,才能使真正需要援助的人获得援助。这是法律援助案件的第一道程序,是确保法律援助案件质量的基础,应当严格监控。《法律援助条例》规定：“为不符合法律援助条件的人员提供法律援助,或者拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助的,”依法给予纪律处分。关于受理监控,我省的做法是,各法律援助机构统一审查申请人法律援助申请,申请人填写法律援助机构统一制定的《法律援助申请表》,主要内容是,申请人基本情况,如姓名、性别、年龄、职业、住址、联系方法等;申请人在申请事项中的法律地位、援助方式、案情理由;申请人家庭基本经济状况及其证明。法律援助机构工作人员受理申请后,进行审查后,填写《法律援助申请审批表》,提出给予法律援助或者不给予法律援助的审查意见,报主任审批。对于不给予法律援助决定,申请人可以向主管的司法行政部门申请复查,法律援助机构按复查意见办理。各法律援助机构审查受理案件,一律建立登记薄,统一登记,统一编号,统一使用规定的格式文书,审查材料一律收入案件卷宗。全程实行阳光操作,便于监督检查。我们在每年的案件检查时,首先从受理、审查法律援助申请开始检查,从源头抓起。

对办理法律援助案件的监控。办理法律援助案件就是实施法律援助的具体行为,是体现法律援助案件质量的根本所在。因此,这是监控的重要环节。对这一过程的监控主要有如下形式。

1、跟踪了解案件进展情况。跟踪了解的对象,主要是受援人和承办人。随时听取受援人的投诉和情况反映,根据案情要求承办人报告案件进展情况,目的是督促承办人按法定程序开展工作,积极调查取证,适时提交诉讼文书,依法推进案件进展,提供高效的法律服务。

2、旁听案件审理。派员旁听公开审理的案件,是最直接地观察承办人的出庭状态,也是对承办人办案最有效的监督和促进。

3、检查卷宗。检查承办人的案件卷宗,主要是查看案件的立案、受理是否符合规定,承办人是否完成了办理案件所必需的调查取证、会见、阅卷、调解、出庭及提交辩护词、代理词,有无拖延或者无故终止法律援助的行为,卷宗材料是否符合有关的归档要求等。

4、结案审查。《法律援助条例》规定,承办人案件结案后及时将案件有关材料送交法律援助机构归档,法律援助机构必需按照有关案件归档的规定,严格审查,符合要求的才准许归档,不符合要求的,要求承办人补充和纠正,直到符合要求。

(二)多方位监控是指监控主体根据包括受援人在内的社会各界对承办人提出的意见,进行案件质量的监督和控制。应当采取多种方式收集各方意见,主要方式是开辟监督举报渠道,如设置举报信箱、公开举报电话、电子邮箱等;分别召开参与案件的各方人士座谈会;向受援人、法官、检察官、警官发放法律援助案件质量监督卡、意见征询函等。这些意见主要来源于以下方面。

1、受援人。受援人是法律援助案件的直接受益人,出于对自身权益的关注,对办案质量更为关切、更为敏感,他最能直接感受到承办人的工作态度和工作效果。畅通受援人表达意见和投诉的渠道,随时听取受援人的意见,是进行质量监控的重要方式。

2、司法机关。作为司法机关中的直接办理案件的法官、检察官、警官,谙熟法律,直接与承办人接触,可以从职业和法律角度,对承办人的服务质量作出评判。

3、旁听群众。旁听案件审理的群众,由于各自的感受和视角不同,对承办人的表现往往能够提出独特的看法,也是一种很好的公众监督。

4、新闻媒体。新闻媒体的舆论容易引起社会的关注,因此受到当事人的重视,其对承办人的监督作用不可低估。

以上的监控形式,就是我省在案件质量监控方面的主要做法。我省在要求各法律援助机构日常监控的同时,每年在年终阶段,发文要求各法律援助机构对全年办理的法律援助案件质量进行一次全面检查。各法律援助机构自查自纠后,将结果书面报送省司法厅,省司法厅在此基础上,组织检查组在全省范围内进行巡回抽查。抽查采取上述纵向和横向两方面形式,其中侧重于查阅卷宗,召开参与案件各方人士座谈会,听取受援人意见等,并将抽查的意见当即反馈给被查的法律援助机构及承办人。全省抽查结束后,检查组将抽查情况进行认真总结,形成书面意见,通报全省法律援助机构,以表彰先进,批评后进,总结经验,提出解决存在问题的对策,推动法律援助案件质量更上新台阶。

五、监控的目标

监控要得到的目标,就是《法律援助条例》和《律师法》规定的,“为受援人提供符合标准的法律服务”。

关于“标准”的具体内容,司法部下发《关于 “十一五”时期健全完善法律援助规章制度体系的实施意见》中规划,司法部在“十一五”时期制定《法律援助服务质量标准及评估办法》,届时会有明确规定。由于该办法尚未出台,当前各地都在实践中总结了一些经验,制定了地方标准。安徽省是按照《安徽省司法厅法律援助案件质量检查暂行规定》的标准进行评估。这个标准分为优良、合格、不合格三等。优良的标准是：依法履行职责,认真完成办理案件所必须经过的各项程序;认真做好笔录工作,档案材料完备;辩护或代理的主要意见被司法机关或者仲裁机构采纳;辩护或代理的主要意见虽未被采纳,但符合事实和法律,理由充分的;没有收受当事人的财物等违反道德和纪律的行为;综合各种反馈意见,案件取得良好的社会效果,较好地维护了受援人的合法权益。合格的标准是：完成办理案件所必须的程序,档案材料基本完备;没有出现无故不按时出庭、错过诉讼时效等技术性疏漏等情况;没有收受当事人的财物等违反道德和纪律的行为;代理词或者辩护词等法律文书没有明显错误。不合格的标准是：没有及时提交证据、辩护词、代理词以及其他文书的;因不尽职责而导致出现延误出庭、错过诉讼时效等疏漏或失误;没有提交档案或者档案材料不齐全的;代理词、辩护词或者其他文书出现明显错误的。

实现监控的目标,需要采取教育、激励、处罚的多项措施,鼓励与引导承办人提供符合标准的法律服务。

(责任编辑 赵海鸥)