检察机关侦查管辖的缺陷与立法完善

张兆松(宁波大学法学院教授 浙江宁波 315211)

干红光(宁波市鄞州区人民检察院 浙江宁波 315211)■文

检察机关侦查管辖的缺陷与立法完善

On the Flaw s and Legislative Perfection on the Investigative Jurisdiction of ProcuratorialO rgans

张兆松(宁波大学法学院教授 浙江宁波 315211)

干红光(宁波市鄞州区人民检察院 浙江宁波 315211)■文

检察机关侦查管辖是指检察机关在案件侦查管辖上的权限划分,旨在解决侦查环节对具体案件的管辖分工问题。我国刑事诉讼理论一般都将管辖分为两种:立案管辖和审判管辖。长期以来,理论界和实务界都没有将立案管辖和侦查管辖加以区分。实际上,立案管辖是侦查管辖的前提,明确了立案管辖并不意味着侦查管辖也随之明确。如贪污罪应当归检察机关管辖,这是立案管辖要解决的问题,但该贪污案件应当归哪一个、哪一级检察机关管辖,则是侦查管辖要解决的问题。现行检察机关侦查管辖制度是通过相关司法解释加以规定的,而司法解释中关于侦查管辖的规定基本上是在参考审判管辖的基础上制定的。我国刑事诉讼的结构和刑事侦查的实践决定了以审判管辖确定侦查管辖不具有合理性和科学性。本文试在分析现行检察机关侦查管辖的缺陷的基础上,寻求完善侦查管辖的对策。

一、我国现行检察机关侦查管辖制度的现状及其缺陷

根据目前有效的司法解释,检察机关侦查管辖制度的基本内容包括:1、侦查地域管辖制度。1999年1月18日,最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称"《规则》")第15条规定:"国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。"第17条规定:"几个人民检察院都有权管辖的案件,由最初受理的人民检察院管辖。必要时,可以由主要犯罪地的人民检察院管辖。"该条确立了以"工作单位所在地"为职务犯罪侦查管辖的原则。2、侦查级别管辖。《规则》第13条规定:"人民检察院对直接受理的案件实行分级立案侦查的制度。最高人民检察院立案侦查全国性的重大犯罪案件;省、自治区、直辖市人民检察院立案侦查全省(自治区、直辖市)性的重大犯罪案件;地、州、市人民检察院立案侦查本辖区的重大犯罪案件;基层人民检察院立案侦查本辖区的犯罪案件。"3、上级人民检察院提办、交办及移送管辖制度。《规则》第14条规定:"上级人民检察院在必要的时候,可以直接侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件交由下级人民检察院侦查;下级人民检察院认为案情重大、复杂,需要由上级人民检察院侦查的案件,可以请求移送上级人民检察院侦查。"4、指定管辖制度。《规则》第18条规定:"上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。"第16条规定:"对管辖不明确的案件,可以由有关人民检察院协商确定管辖。对管辖权有争议的或者情况特殊的案件,由共同的上级人民检察院指定管辖。"

根据上述规定,结合司法实践,现行检察机关侦查管辖制度的缺陷表现在:

(一)侦查地域管辖的规定违反立法精神。《刑事诉讼法》第24条规定:"刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的,可以由被告人居住地的人民法院管辖。"《规则》则以"工作单位所在地"来确定侦查管辖。"工作单位所在地"与"犯罪地"或"被告人居住地"并非完全相同。不少职务犯罪(特别是贿赂犯罪)并非发生在工作单位所在地,有的工作单位所在地与居住地并不在同一地。因此,确定"工作单位所在地"为职务犯罪侦查管辖地,事实上改变了以犯罪地作为地域管辖依据的做法,即确立了在犯罪地与工作单位所在地不一致的情况下,以单位所在地为优先的地域管辖原则。以"工作单位所在地"作为侦查管辖原则,不仅偏离立法宗旨,而且从实践看存在以下弊端:(1)不利于发现职务犯罪。一方面,近年来,随着职务犯罪的智能化、跨地域化、隐蔽化,犯罪嫌疑人工作单位所在地的检察机关,接到的举报线索日益减少,或者即使有举报也质量不高;而另一方面,犯罪地特别是行贿行为发生地的检察机关却可能在日常工作中直接发现犯罪线索或犯罪证据,但因对案件没有管辖权,往往造成大量线索灭失。(2)不利于及时查处职务犯罪。根据《规则》关于侦查管辖的规定,行贿案件和受贿案件的管辖权可能分属不同检察机关,造成了实践中贿赂案件多家立案,多头取证。特别当行贿人向多人行贿的,犯罪地的检察机关只有配合"工作单位所在地"的其他检察机关协查,由于各地检察机关要求协查时间不一,帮助协查的检察机关不得不做大量重复的取证工作,造成了人力、财力资源的浪费。(3)不利于侦查管辖与审判管辖的衔接。在一些职务犯罪中,有的工作单位所在地既不是被告人居住地,也不是犯罪地,导致检察机关根据《规则》对职务犯罪进行侦查后,向本地法院提起公诉时遭到法院的否定。如2004年,某院反贪局立案查处了驻区国企会计张某涉嫌贪污公款近千万元的案件,但法院依据《刑事诉讼法》第24条规定,认为本案由犯罪行为发生地深圳市中级法院管辖更为适合,后经层报,最高人民检察院、最高人民法院协商确定了指定管辖,案件延迟审理达四个月的时间。(4)"工作单位所在地"管辖带来执法难题。如果行贿人没有单位的,管辖问题如何解决《规则》没有规定。即便有单位,从侦查实践看,大多还是由受贿人单位所在的检察机关一并管辖。这种做法具有事实上的合理性,但却是违背《规则》规定的。此外,有的案件按照《刑事诉讼法》规定的精神,本来可以直接由犯罪地的检察机关管辖,但由于《规则》的规定,只好由上级人民检察院指定管辖。如2009年4月2日,河南省漯河市公安局郾城分局经侦大队中队长钮某某等6人,赶赴辽宁省辽阳市抓捕非法传销涉案嫌疑人翟某。然而,翟某被带进辽阳市辽阳宾馆4011房间数小时后死亡。翟某死后,其家属四处奔走,要求讨还公道。4月10日上午,死者家属的愤怒达到顶点,他们抬着花圈,打着横幅聚集到了辽阳市检察院的门口。同一天,辽宁省人民检察院接到了最高人民检察院的指定管辖函,并逐级指定由辽阳市白塔区检察院管辖,同时成立了"4.03"专案组查办这起跨省案件。最后查明这是一起性质非常恶劣的刑讯逼供案件。此案犯罪地本来就在辽阳,根据刑事诉讼法的规定,辽阳检察机关完全可以直接立案侦查。但根据《规则》规定,辽阳检察机关没有管辖权。所以该案最终只好由最高人民检察院指定辽阳检察机关管辖①霍仕明、张国强:《警员异地刑讯逼供致人死亡被判刑》,《法治周末》2010年2月25日第1版。。

(二)指定侦查管辖无据可依。《规则》规定,上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。但对"需要改变管辖"的理由、范围,异地侦查程序的启动、决定权的归属及内部审批程序等没有作出任何规定,指定侦查管辖随意性较大。1、指定异地管辖缺乏法定依据。近年高官腐败案件异地侦查引人注目。实践中,越来越多的职务犯罪案件被检察机关采取异地侦查管辖的办案模式。高官腐败异地侦查越来越多,这既是反腐败斗争深入发展的结果和标志,也是反腐败斗争形势发展的需要。司法实践中需要指定侦查管辖的原因是多方面的,诸如回避、关系网干扰等因素,但这类案件上级检察院指定侦查管辖时,往往对指定管辖不说明原因。这既不符合侦查法定原则,而且过多的指定管辖也违反诉讼经济原则。以辽宁"慕马案"为例,在查办该案过程中,江苏省有关部门先后派出了478人次,赴沈阳、大连等地调查取证,共谈话1300余人,调取书证、物证材料5800余件,由此可以看到,有关部门在办理该案过程中所耗费的人力、物力、财力以及办理此案所花费的时间②王琳:《异地审判保证司法独立》,《南方都市报》2003年12月12日。。、指定异地侦查管辖随意性大。规定指定管辖制度本来是基于司法实践中存在管辖范围和权限不明或有争议,或者是有管辖权的司法机关无法或不宜行使管辖权的情形。但从近年的司法实践看,在对有管辖权的机关"无法或不宜行使管辖权"情形的掌握上,表现出极大的随意性,致使一些本可以正常审理的案件,被不适当地扩大适用指定管辖。3、指定侦查管辖与指定起诉管辖、指定审判管辖不协调。按照目前职务犯罪案件侦查一体化协作指挥机制,上级检察院将案件指定给不具有管辖权的下一级检察院立案查处时,并不需要事先通知同级法院,侦查部门也不需要事先通知公诉部门。案件侦查终结后,如何指定起诉管辖和指定审判管辖?目前尚无明确规定。以原安徽省阜阳市中院院长刘家义受贿案为例。开始,安徽省检察院指定淮南市检察院对刘家义进行起诉(2005年11月23日,淮南市人民检察院以涉嫌受贿罪对其立案侦查),起诉书都送给淮南市中院了,但后来安徽省高级法院又指定让滁州市中院管辖。案子都已经进入审判阶段了,安徽省高院为何又突然改变了原来的指定管辖?该案指定管辖之所以出现问题,根本原因就是缺乏法律上的明确规定。

(三)级别管辖不明确。在《规则》规定的分级立案侦查制度中,除对基层人民检察院的侦查管辖范围明确表述为本辖区的犯罪案件外,对其他各级人民检察院的侦查管辖范围在表述上使用的是全国性、全省性、本辖区的重大犯罪案件,但对于什么是全国性、全省性、本辖区的案件?什么是重大案件?却无明确界定,级别管辖缺乏统一的操作标准,全国各地很不统一。

(四)侦查管辖冲突解决机制不畅。目前,侦查管辖冲突的解决办法不明确,检察机关和公安机关之间,不同地区、不同级别的检察机关之间,检察机关与审判机关之间,如果发生管辖冲突时,该如何解决?没有可操作的具体规范。在缺少立法明确规定的情况下,一旦出现管辖争议,司法机关之间只能通过个案协商解决,协商不成,就影响诉讼的顺利进行,最终损害司法的公正性、权威性。

(五)犯罪嫌疑人管辖异议权缺失。犯罪嫌疑人管辖权异议是指在诉讼中司法机关违背管辖的法律规定,管辖了其无权管辖案件的情况下,当事人在法定期限内提出要求该司法机关将案件移送有管辖权的司法机关管辖的主张。我国《民事诉讼法》第38条和《行政诉讼法》第21条、第22条都明确规定了当事人管辖权异议制度,但该项制度在我国刑事诉讼中却是空白。在我国刑事诉讼中,在刑事管辖权问题上体现了强烈的国家职权主义色彩,刑事管辖权被视为一种公权力而为国家所垄断。犯罪嫌疑人对于检察机关的错误侦查管辖没有法定的异议权和解决异议的程序。诉讼管辖权异议制度的缺位,极有可能损害犯罪嫌疑人的合法权益,影响刑事诉讼的公正性。

二、完善检察机关侦查管辖制度的设想

(一)设立侦查管辖一节,推进侦查管辖的法治化

侦查管辖与审判管辖是两个不同概念,二者相辅相成。目前我国的刑事诉讼法中仅规定了审判管辖,现有的侦查管辖是依附于审判管辖的。完全以审判管辖来确定侦查管辖不符合诉讼规律。从刑事诉讼的全过程看,首先应关注的是侦查管辖。只有将侦查管辖与审判管辖分别进行制度设计,共同规定在刑事诉讼法中,才能从根本上解决侦查管辖权存在的问题。。笔者认为,我国应当建立独立的侦查管辖制度。理由是:1、这是由侦查与审判的目的不同决定的。侦查的目的是收集证据,查明犯罪事实,抓获或控制犯罪嫌疑人;审判程序的目的是认定犯罪事实,正确定罪量刑。在以审判正义为中心的法治环境中,审判管辖以审判活动的公正性为价值追求。只要有利于实现公正价值的,地域可以变更。而侦查地域管辖由于具有时间的紧迫性和证据对地域的依赖性,不能随便变更。它虽然也追求司法公正的价值,但更重要的是追求事实和证据的客观性。审判地域管辖在保证案件处理公正性的前提下,主要是考察审理案件的便利性。而侦查地域管辖除了要兼顾便利原则以外,更为重要的是要通过地域来查明案件事实真相,保证侦查认定的事实准确有效。③楼伯坤、孙红卫、祁珊珊:《贪污贿赂案件侦查地域管辖制度的构建》,《浙江工商大学学报》2009年第3期。2、这是由我国刑事诉讼的结构决定的。西方国家实行的是"以裁判(审判)为中心"的诉讼构造。而我国的诉讼结构不同于西方的审判中心论,实行的是"诉讼阶段论"。"诉讼阶段论"大体上反映了刑事诉讼制度发展的现实状况,也符合我国的实际。④王敏远主编:《刑事诉讼法》,社会科学文献出版社2005年版,第31页。这种诉讼结构的特点使我国可以将刑事诉讼划分为立案、侦查、起诉、审判和执行等独立的诉讼阶段。审判阶段只是刑事诉讼诸阶段中的一个,在此之前侦查、起诉阶段含有丰富的内容,相对于审判阶段而言不具有依附性,而具有相对独立性。侦查地位的独立性决定了侦查管辖权问题必须在侦查初始阶段就要解决。3、这是由职务犯罪侦查实践决定的。近年,检察机关为了加大查办职务犯罪力度,积极推进职务犯罪侦查工作一体化建设。所谓职务犯罪侦查一体化是指在检察长的领导下,发挥检察机关上下级领导体制优势,以侦查指挥中心为中枢,以交办、督办、提办、参办等为途径,对重大职务犯罪侦查行为统一组织指挥,侦查信息统一管理,侦查力量统一调配,侦查装备统一保障的工作机制。侦查一体化要求侦查地域管辖、侦查级别管辖、部门管辖上可以有相当的灵活性。比如上级侦查部门对下级侦查部门的案件有管辖权,上级可以指定案件异地管辖等。职务犯罪侦查一体化适应职务犯罪新的特点、趋势的需要,是整合检察机关的侦查力量和资源配置,强化侦查能力的有力措施,无疑对于强化检察机关的法律监督职能的地位具有重要意义。⑤关福金:《职务犯罪实行侦查一体化乃现实要求》,《检察日报》2009年5月6日第3版。从规范侦查一体化角度看,也需要对侦查管辖作出明文规定。鉴此,笔者认为,刑事诉讼法应当明确侦查管辖权的概念,并在管辖一章中专门规定侦查管辖制度,将现有立法及司法解释的内容集中进行整合,作为侦查管辖的一部分规定在刑事诉讼法中。侦查管辖的主要内容包括侦查主体、侦查案件管辖分工、侦查管辖的原则、侦查级别管辖、侦查地域管辖、侦查指定管辖、侦查管辖纠纷的解决机制、侦查管辖权的监督与犯罪嫌疑人的权利救济等。

(二)构建合理的地域管辖、级别管辖

当前,职务犯罪存在着发现难、查证难、处理难、干扰阻力大等特点,这就决定了职务犯罪侦查的复杂性、艰巨性,单兵作战办案模式和机制难以适应新形势下工作要求。这就要求检察机关必须建立上下一体、指挥有力、能够有效克服阻力的一体化的侦查机制。如果侦查管辖的划分过于绝对,则不利于一体化侦查机制的建立,也不利于打击犯罪。这也意味着必须适度放开侦查地域管辖、级别管辖和指定管辖。1、以犯罪地为原则,重构侦查地域管辖。刑事诉讼法第24条规定"刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由居住地的人民法院审判更为合适的,可以由被告人居住地的人民法院管辖。"这说明在确定地域管辖时,是以被告人犯罪地为主、居住地为补充的管辖原则。我国刑事管辖的最主要原则是犯罪地原则,《规则》第15条规定,不仅与管辖的基本原则冲突,还导致产生一系列弊端,不利于反腐败斗争的开展,建议修改《规则》第15条规定,将国家工作人员职务犯罪案件由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖,修改为原则上由犯罪地的人民检察院管辖。2、明确侦查级别管辖。侦查级别管辖是指在确定侦查职能的前提下,由具有职能管辖权的哪一级侦查机关具体行使侦查权的权限划分。《规则》第13条对级别管辖的规定,过于原则,难以发挥规范侦查级别管辖的作用。综合考虑我国现行国家机关的设置、查办职务犯罪案件工作的客观需要及近年反腐败的有益实践,笔者建议,对侦查级别管辖作如下规定:(1)最高人民检察院管辖的职务犯罪案件:省部级以上领导干部职务犯罪案件、全国性的重大职务犯罪案件、中直机关担任厅级领导干部职务犯罪案件。(2)省级人民检察院管辖的职务犯罪案件:地厅级以上领导干部职务犯罪案件、全省性的重大职务犯罪案件、各地市担任党政主要领导职务的领导干部职务犯罪案件、省直机关担任处级领导干部职务犯罪案件。 (3)地市级人民检察院管辖的职务犯罪案件:县处级以上领导干部职务犯罪案件、全市性的重大职务犯罪案件、各县区担任党政主要领导职务的领导干部职务犯罪案件、市直机关担任科级实职的领导干部职务犯罪案件、各乡镇担任党政主要领导职务的领导干部职务犯罪案件。(4)县区级人民检察院管辖的职务犯罪案件:除规定只能由上级检察机关行使的职务犯罪侦查权以外的任何职务犯罪侦查权。同时在级别管辖中规定,上级人民检察院在必要的时候,可以侦查下级人民检察院管辖的刑事案件;下级人民检察院认为案情重大、复杂需要由上级人民检察院侦查的刑事案件,可以请求移送上一级人民检察院侦查。但不允许上级人民检察院将自己管辖的案件交由下级人民检察院侦查。

(三)规范指定管辖

规范指定管辖应当从以下几个方面入手:1、明确指定管辖的理由。从近年指定异地侦查实践看,上级检察机关在决定异地侦查案件时,主要是为了排除权力、人际关系的干扰,保证案件侦查的顺利进行。所以,笔者认为,指定管辖的目的是为了保证司法公正,主要解决的是本来具有管辖权的当地司法机关的整体回避问题。因而,当地司法机关的整体回避,应当构成适用指定异地管辖的主要理由。鉴此,建议将《规则》第18条规定修改为:上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要回避改变管辖的案件。2、明确指定侦查管辖的范围。基于指定管辖的理由是管辖权不明和回避,所以,指定侦查管辖的范围宜限定为以下情形:第一类是管辖不明或管辖有争议的案件;第二类是涉案当事人是当地司法机关的工作人员;⑥2009年8月,浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院联合制订下发了《关于以法院工作人员为被告人的刑事案件实行异地审理的通知》。《通知》规定:以本省各中级法院和基层法院工作人员为被告人的刑事案件,依法应当由中院审理的一审刑事案件,由省高院指定被告人工作地以外的其他中级法院审理;以基层法院内设机构副职以上工作人员和中院工作人员为被告人的案件,一律由省高院指定被告人工作地以外的其他地区中级法院管辖,由该中院再指定辖区内基层法院审理;以基层法院其他工作人员为被告人的案件,一般由中级法院指定本辖区被告人工作地以外的基层法院审理,必要时也可由省高院指定其他地区法院管辖。第三类是涉案当事人是本地同级党委、政府、人大、政协的领导班子成员。在我国现有的政治体制和司法体制下,由于地方权力错综复杂,而司法机关受制于地方党、政和人大:党管干部,政府管预算,人大管选举、任命和监督。即便是政协的领导原来也是当地的党政主要领导,影响力大。实践证明,本地司法机关查办这类人员职务犯罪案件,难以避免权力干预和人情干扰。3、建立指定侦查管辖与指定起诉管辖、指定审判管辖协调机制。侦查管辖不同于审判管辖,所以,由侦查管辖来决定审判管辖,或完全由检察院来主导决定管辖问题都不符合我国刑事诉讼法的阶段性特点。侦查初期案情尚不确定,与侦查机关相对应的审判机关是否适合本案的审判尚不清楚。此时,即与人民法院协商确定审判管辖并不合适。而只有案件起诉到人民法院后,才由上级人民法院指定管辖,不仅会造成诉讼的迟延,而且会增加检、法之间的矛盾。笔者建议:(1)根据便利诉讼原则,对于指定异地侦查管辖的,侦查结束后应当尽量在侦查所在地起诉和审判。所以,立法应明确规定对符合指定侦查管辖的职务犯罪案件,原则上由侦查地的人民法院审判,但符合指定审判管辖情形的案件除外。(2)在案件侦查终结后,侦查部门应将该案件的起诉意见书及卷宗材料移送至本院公诉部门审查起诉。本院公诉部门受案之后,应当以本院名义请示上级人民检察院对该案指定公诉管辖,并由上级人民检察院向相对应的人民法院通报,由相对应的人民法院启动指定审判管辖程序。 (3)上一级人民法院接到同一级人民检察院指定管辖的通报后,应当对指定审判管辖的理由进行商议,符合法律规定的,作出指定审判管辖决定,通知下级人民法院执行。不符合法律规定或下级人民法院应当回避的,回复检察机关将案件移送有管辖权的人民法院审判。这样做的优点不仅在于上级人民检察院的指定侦查管辖权与同级人民法院的指定审判管辖权之间建立了连接点,从而使检察机关提起公诉前,公诉管辖和审判管辖一并解决,而且还有助于管辖冲突问题的解决,避免因管辖权争议而延误诉讼的进行,提高了诉讼效率。

(四)赋予犯罪嫌疑人侦查管辖异议权

刑事诉讼侦查管辖权异议权是指在刑事诉讼中,犯罪嫌疑人认为侦查机关违背法定管辖权限,对其无权管辖的案件进行管辖或者认为由其他侦查机关管辖更有利于诉讼进行的情况下,均有权在法定期限内向有审查权的侦查机关提出要求将案件移送有管辖权或更适合管辖的侦查机关管辖的权利。犯罪嫌疑人和被告人"对司法机关的管辖权提出异议,否认司法机关的管辖权,使司法机关对其的追诉失去法律效力,排除司法机关追诉的实际危害和潜在危险",是行使防御、辩护权的主要方式之一。美国、日本、法国、德国、俄罗斯以及我国香港、澳门等国家和地区的经验证明了有必要在刑事诉讼法中明确规定侦查管辖权异议制度。当前,我国刑事诉讼管辖权异议制度的缺位,导致滥用侦查管辖权现象不同程度的存在,损害了当事人的合法权益,破坏了诉讼公正。因此,笔者认为,我国刑事诉讼法应明确规定犯罪嫌疑人、被告人有权对侦查管辖异议提出申请。犯罪嫌疑人、被告人提出侦查管辖异议申请的,侦查机关应当用决定书认可管辖权异议或依法决定移送案件,或用决定书驳回异议。对决定不服的,可以要求复议一次,意见不被接受的还可以向上一级侦查机关要求复核。但复议和复核期间,侦查机关不停止侦查活动的进行。

(责任编辑 张藤青)

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