强化国有企业领导人员监督的几点思考*

蔡 利

(北京燕山石化公司 纪委监察部,北京 102500)

强化国有企业领导人员监督的几点思考*

蔡 利

(北京燕山石化公司 纪委监察部,北京 102500)

强化国有企业领导人员监督,是坚持从严治党、保证国有企业健康发展的重要手段。近年来国有企业领导人员监督工作存在一些问题,解决这些问题应找出产生问题的原因,并结合企业改革、发展、稳定的实际,提出在权力配置、监督机制、制约机制等方面改革、创新的对策。

监督;创新;违纪违法;原因;对策

国有企业是国民经济的重要支柱,是全面建设小康社会的重要力量。但近年来由于对国有企业领导人员监督措施不到位,少数国有企业因领导人员的滥用职权、贪污腐败导致企业由盛而衰的现象时有发生。当前,对国有企业领导人员的监督仍然是个薄弱环节。如何加强国有企业领导人员的监督,进一步深化企业改革,实现国有企业的稳步健康发展,已成为亟待解决的社会难题。

一、国有企业领导人员监督存在的主要问题

主要表现在以下四个方面:

1.企业管理层之间监督制约“虚”。目前,从已经改制的国有企业领导层设置来看,有的是党政一肩挑,有的是董事长、总经理由一人兼任;也有的是改了名字、换了牌子,但管理还是老样子;企业的决策机制、经营方式、管理模式并没有随着现代企业制度的建立而改变,权力仍高度集中在个别人手里,加上监事会的作用得不到应有发挥,花钱“一支笔”、用人“一句话”、决策“一人拍”的现象仍然普遍存在,董事会、监事会、经理层之间未能形成有效的权力制衡关系。从企业领导班子成员相互之间的监督来看,有的国有企业党组织负责人担心管多了会影响党政关系,进而对“一把手”存在的问题听之任之,使党组织的监督显得软弱无力;班子副职因受制于人也不敢理直气壮地监督,使班子成员之间的监督软弱无力。

2.企业内部监督机构的监督“弱”。目前,企业内部负有监督职责的部门不少,有监事会、纪检监察机构,还有审计、财务、企管等部门。但由于这些部门分属于不同的领导主体,监督功能分散,且这些监督部门由于体制、机制上的缺陷,监督功能非常弱。由于“三会一层”的关系、“新三会”与“老三会”的关系没有理顺,监事会的工作受制于“一把手”,无法形成有效的监督,即使监督,也多是事后监督,放“马后炮”。企业纪检监察组织负有“对党员领导干部行使权力进行监督”的权力,但处在与同级管理系统平行的地位,对“一把手”的监督很难到位。企业内部的审计、财务、企管等部门,虽然负有监督职责,但都在被监督者的直接领导下工作,弄不好就可能换“位子”,丢“帽子”,甚至丢“饭碗”。所以,这些部门充其量只能对企业内部的下级单位实施监督,不仅无法监督企业“一把手”,有的甚至还会帮着出谋划策,躲避上级的监督。

3.企业内部管理关键环节上的监督“松”。由于我国建立社会主义市场经济体制的时间短、进程快,国有企业改制后表面上形成了“现代”企业制度,实质上还带有深刻的计划经济体制烙印,从管理模式到相应的制度规范都还滞后于形势的发展,尤其是在人、财、物等管理关键部门,权力运作缺乏有效的监督制约,而这些部门的权力“含金量”又很高,致使少数人具有充足的腐败资本。

4.职工群众的民主监督“空”。由于普通职工对本企业的重大决策缺乏深入的了解,对企业的经营状况和财务状况知之甚少,对企业领导人员的薪酬、补贴、职务消费等更无从知道。加上有的企业领导人员缺乏民主意识,在涉及企业经营管理的重大事项等方面“暗箱操作”,不征求职工意见或不愿意向职工公开,使职工失去了“知情权”,想监督也无法监督。

二、国有企业领导人员监督问题产生的原因

1.市场经济负面影响的客观存在,对国有企业领导人员的侵蚀和影响机会增多,有针对性的强制性思想教育机制却仍待进一步完善。任何事物都具有两面性,市场经济在发挥资源配置的基础性作用的同时,也无时不在诱发一些人员产生消极思想,乃至不正之风和腐败现象,如市场经济的等价交换原则容易导致功利主义因素加大;市场经济的竞争原则容易导致人际关系复杂化;市场经济的交往扩大容易导致人们欲望的多样化,这些都容易使人滋长利己主义、拜金主义、享受主义思想。企业是市场的主体,其领导人员更易受到这种负面思想的影响。国有企业领导人员作为企业的决策者、经营者和管理者,不仅担负着维护国有资产安全,确保其保值增值的职责,同时,按照“一岗双责”的要求,对企业的反腐倡廉工作负有不可推卸的领导责任。其既是企业反腐倡廉工作的领导者,也是接受监督的重点对象。因此,理所当然地应成为反腐倡廉教育的重点。然而近年来,针对企业领导人员的教育却在不断弱化,表现在教育内容上缺乏针对性、系统性,形式上更缺乏强制性;组织企业人员进行的面上的培训教育不少,但专门针对企业领导人的学习培训却较少;而有的企业主要领导以业务工作忙来推脱学习教育,经常指定政工、纪检干部代为参加。由于忽视学习,个别国有企业领导人员法制观念淡薄,有章不循,甚至违纪违法。

2.企业法人治理结构重形式而轻实质,无法形成有效的权力制衡。股东会、董事会、监事会,即“新三会”作为现代企业的管理和监督机构,构成法人治理结构的三要素。长期以来,由于国有资产出资人不到位,管资产与管人、管事相脱节,在改制后设立的有限责任公司和股份有限公司中,虽然已经按照现代企业制度的要求设立了股东会、董事会、监事会,但在许多公司中却是空有形式而少实质,与规范的法人治理结构相比形似而神不似。这其中一个重要原因是政府行为在微观层面上对企业的治理结构仍有重要的影响,企业仍然没有摆脱党政机关行为模式的影响而成为完全独立的法人实体和市场主体。在国有企业进行公司制改造之后,国有企业的主要领导人员仍然由党政机关来任命,原工厂制下的经营管理模式痕迹还未完全消除,企业中“新三会”的作用远未能得到充分发挥,企业内部未能形成权力相互制衡的机制。如股东大会流于形式;董事会成员大多是原企业经营班子成员组成,来自公司管理部门内部的内部董事占绝大多数,“内部人控制”的现象比较严重,而且其成员中决策与监督组成比例失衡,无法形成监督氛围;监事会、纪委、工会负责人往往由企业经营班子中的党务人员兼任,在企业经营管理中处于从属地位,监督职能不能完全到位。

3.体制机制不完善,对企业领导人尤其是“一把手”的监督难以到位。目前,企业内部的监督部门,如纪检、财务、审计、职代会等,虽然具有监督的职责,但由于缺乏必要的独立性和权威性,客观上往往是“站得住的顶不住,顶得住的站不住”,难以实施有效监督。同时,国有企业纪检机构存在着不够健全的问题,纪检干部人数配备少,且往往身兼多职。一些企业将人员按照一线、二线、三线来划分工作岗位,并直接与工资待遇挂钩,而纪检、政工岗位往往待遇偏低,造成队伍不稳定。从企业外部监督来看,虽然上级纪检监察机关和组织、财政、审计等政府部门也具有监督的独立性和权威性,但由于时间和空间等因素的限制,其对企业领导人员的监督往往停留在事后的监督,缺乏及时性和有效性。

三、加强国有企业领导人员监督的有效对策

当前和今后相当长的一段时期,国有企业改革仍将是我国经济体制改革的中心环节,而加强对国有企业领导人员的制约和监督是深化国有企业改革的必然要求。对国有企业领导人员的监督工作是一项涉及范围广、工作难度大的系统工程,要适应形势发展的需要,进一步强化制约监督和激励约束,不断完善各项监督制度,发挥各方面监督的积极作用,着力加强对企业领导人员行使权力的全方位、全过程监督,确保权力正确行使。

1.深化体制改革,科学配置权力。国有企业体制改革已进行了多年,但是真正建立起完备的现代企业制度的却不多。因此,体制改革仍然是今后一个时期国有企业的工作重点。通过体制改革,要改变过去那种对企业领导班子只有原则要求,没有实质约束力的状况,形成以国有资产经营目标为基础的企业法人治理结构。要尽快实现权力的科学配置,使董事会、监事会和经理层各司其职,各负其责,相互制约。董事会应当建立健全集体决策及可追溯个人责任的会议制度,涉及重大决策、重要干部任免、重大项目立项和大额度资金的使用等事项必须经董事会集体讨论,并建立专家咨询制度,落实好重大决策的论证制和责任制;要建立职工代表听证制度,防止决策的随意性。要强化监事会的权威,从而真正形成决策、执行、监督三权分立、相互制约的权力格局,使企业内部监督制约由“虚”变实,由“弱”变强。

2.创新监督机制,提升监督效能。政企分开后,政府对国有企业领导人的监督主要是通过有关职能部门的外部审计、稽察和财务检查来实现的。1999年 5月,中央办公厅、国务院办公厅联合颁发了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》;此后又颁发了《稽察特派员条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。应当说,这对国有企业领导人员起到了重要的监督和约束作用。目前需要解决的主要是重复监督和监督盲区问题。一是有关监督主体要加强协调,尽量避免和减少重复审计。二是从现行管理框架的实际出发,充分发挥国家审计部门的职能作用,同时借助社会审计组织的力量,加强与内部审计的协调工作,最大限度地避免监督盲区,使绝大多数国有企业都置于相应的专职经济监督主体的合力监督之下。三是要建立合理的审计周期,既不能间隔时间过长,也不能过频,更不能随意进行。

为了使有关监督部门充分行使职权,应建立人财物相对独立的监督机构。可以借鉴国务院向重点大型企业派驻稽查特派员的做法,在国有企业内部实行纪检监察“小垂直”管理,由国有资产管理部门纪检组、监察局向下属企业派驻纪检监察机构。纪检监察与企业监事会可实行合署办公,做到优势互补。纪检监察负责人依法进入监事会并担任相应职务,把纪检监察监督直接转化为监事会的法定监督,既可以弥补监事会监督形成的空档,又能使纪检监察以监事会名义对企业领导人员进行名副其实的监督。鉴于企业审计部门和监事会的监督职能基本一致,可以将企业审计部门由原来的经理领导,改为由督察机构管理。督察机构在国有资产管理部门纪检组、监察局的直接领导下,独立进行执纪执法,构建和经营管理系统平行的监督系统,与企业领导班子形成监督与被监督的关系。把事后监督与事前监督和事中监督相结合,实现对企业经营管理的全程监督。

3.推进干部人事制度改革,健全权力制衡机制。加大反腐败斗争的力度,并不在于被查处的干部越多越好,而是让领导干部失去腐败的机会。因此,必须认真研究新形势下腐败现象发生的特点和规律,针对腐败多发易发的领域和部位,针对权力运行中的各种制度漏洞,不断地推进制度改革,坚持用发展和改革的办法创造干部无法腐败的环境,从而保护好干部,创造好环境,维护好发展局面。

要深化干部人事制度改革,防止用人上的不正之风。一是选拔任用干部要实行全程公示,内容包括民主推荐结果、考核结果、任前公示情况等,扩大群众在选人用人上的知情权、参与权、监督权。二是加大公开选拔干部的力度。要以公开选拔作为干部制度改革的突破口,打破行业、地域和所有制性质限制,改变那种从上到下的“任命制”和“一长制”。三是实行中层干部竞争上岗,包括党群干部的使用也要改变过去党委直接任命的做法,实行竞争上岗,建立一种"能者上,庸者让,劣者下"的用人机制,真正实现公开、公正、竞争、择优。四是要改进党委会讨论研究干部任免的表决方式,实行无记名投票,按照少数服从多数的原则形成最后决议,做到未经过组织正式考察的不研究,临时动议的不研究,表决投票超不过半数的不通过,防止个人专断,杜绝随意性。五是建立领导把关责任制。按照谁推荐、谁负责,谁考核、谁负责的原则,对那些选错人、用错人、考核错人而出了问题的领导干部和有关责任人要亮“红牌”,决不允许以“经过集体讨论决定”等理由来推卸责任,要按照党风廉政建设责任制的规定,严肃予以责任追究。六是建立纪检监察机关与组织人事部门共同选用、监管干部的新机制,严把干部选拔任用关。纪检监察机关与组织人事部门必须加强协作,克服对领导干部使用管理与监督上的“两张皮”现象,干部的提拔任用在提请党委 (党组)讨论决定前,应征求同级纪委 (纪检组)的意见,纪检监察机关发现确实有问题的人,组织人事部门不能推荐提拔重用,已经在重要领导岗位的,也应当采取果断的组织措施进行调整,以免造成重大损失。同样,对组织人事部门在干部考察中发现的重要情况和问题,纪检监察机关也应积极介入,利用自己的手段协助组织人事部门搞清问题,避免有问题的人“带病”进入领导干部队伍。

4.不断推进业务公开,切实搞好民主监督。“阳光是最好的反腐剂”。强化权力监督的实质是让权力运行公开透明,让权力时时、处处都在严格的监督制约之下。这就需要充分发挥职工群众的监督作用,不断扩大和保证群众对企业管理的“知情权”、“发言权”和“评判权”。让职工“知情”,就是要不断深化业务公开工作,提高权力运作的透明度,保证职工的“知情权”;让职工“发言”,就是要坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理,健全民主制度,通过开展职工民主“议事”、征集合理化建议等形式,保证职工群众有序地参与企业的民主决策、民主管理,在企业管理中具有“发言权”;让职工“评判”,就是要建立企业领导干部述职、述廉制度,坚持职工民主评议企业领导人员制度。通过以上措施,解决群众“无法监督”的问题。

综上所述,国有企业是我国国民经济的支柱,在我国经济和社会发展中处于举足轻重的地位。国有企业和其他企业一样,应当成为市场竞争的主体。为此,国有企业必须建立现代企业制度,以完善公司法人治理结构为目标,深化企业领导人员管理体制改革,加强对国有企业领导人员的监督研究,加强廉政建设,从管理和制度上保证,真正强化党组织的领导。这样,国有企业才能兴旺发达,党和职工群众放心的企业领导人员才能不断发展壮大。

To Strengthen ing the Supervision ofManagers in State-owned Enterprises

Ca iL i
(Beijing Yanshan Petrochem ical Lim ited Com pany,Beijing102500,China)

In resent years,there are some problems of the supervision of managers of state-owned enterprises.To resolve these problems,we should find out the causes and put for wards innovation countermeasures of power allocation,supervision mechanism,restrictive mechanis m combined with the refor m,development of enterprises.

supervision;innovation;violate discipline and illegal;cause;countermeasure

D630.9

A

1673-2375(2010)05-0106-04

2010-08-10

蔡利 (1958—),男,高级政工师,北京燕山石化公司纪委监察部案件室主任。

[责任编辑:凤 声]