论劳动争议调解制度的创新与完善
——重庆永川区区域性专业型劳动争议调解工作实践经验和展望*
2010-02-15李小鲁
李小鲁
(重庆文理学院,重庆 永川 402160)
论劳动争议调解制度的创新与完善
——重庆永川区区域性专业型劳动争议调解工作实践经验和展望*
李小鲁
(重庆文理学院,重庆 永川 402160)
在整个劳动争议处理体系中,调解是重要一环,是工会发挥作用的重要阵地,处于基础地位,被称为预防和解决劳动争议的“第一道防线”。但现实中我国劳动争议基层调解在争议解决中的作用日益弱化,当事人对仲裁和诉讼的偏好进一步增强,使专门调解组织出现被边缘化的趋势。针对上述问题,重庆市永川区工会尝试建构“区域性专业型劳动争议调解制度”,取得了由总工会组织领导、以律师事务所为平台、与法院联动的创新经验,并大胆提出进一步改进设想。
劳动争议;调解;创新
一、劳动争议调解制度的意义和作用极其重大
广义上的劳动争议调解是指在第三方的主持下,在查明事实、分清责任的基础上,说服争议当事人双方相互谅解,达成协议,从而解决劳动争议的一种方式。这种调解方式不仅在劳动争议调解组织的工作中,而且在劳动争议仲裁组织的仲裁以及人民法院对劳动争议案件的审理过程中都可以使用。而本文所论及的劳动争议调解在无特别说明的情况下均是狭义的,专指劳动争议处理程序中的一个法定的独立程序,是在劳动争议调解组织的主持下,当事人双方通过沟通和协商,自愿化解和平息劳动纠纷,矫正和恢复和谐劳动关系[1]。
劳动争议调解是与协商、仲裁和诉讼并列的解决劳动争议的一种重要方式,是劳动争议处理制度的重要组成部分。根据我国现行劳动法律规定,在劳动争议处理的程序体系中,调解位于“第二关口”。调解与协商相比,具有一定的规范性;与仲裁和诉讼相比,具有一定的灵活性;同时调解自身还具有程序简单、处理快捷、成本低廉、不伤和气等优点。因此,在劳动争议处理体系中,调解是重要一环,是工会发挥作用的重要阵地,处于基础地位,被称为预防和解决劳动争议的“第一道防线”。[2]也正是基于劳动争议调解制度在劳动争议处理诸方式中所具有的明显特色和优势,其在世界各国劳资纠纷中占据着举足轻重的地位,成为缓和劳资冲突的首要选择和有效手段。[3]
随着我国改革开放的不断深入,经济体制和劳动制度也发生了重大的变化。劳动争议的数量呈不断上升的趋势。在我国加入世界贸易组织之后,经济上已经逐渐与国际市场直接接轨,国有企业改制重组的步伐加快,非公有制经济的快速发展以及跨国之间的劳务、用工情况不断增多,劳动争议产生的原因以及争议的内容、形式也日益复杂、尖锐。“两法一条例”实施以来,尤其是受国际金融危机的影响,我国企业特别是以出口为主的劳动密集型中小型企业出现经营困难,部分企业停产关闭,企业用工需求减少,规模裁员和职工待岗歇业现象逐步增多,欠薪、断保甚至欠薪逃逸问题不断发生,劳动关系的不稳定性增加,劳动争议数量更加急剧上升。[4]现阶段我国劳动争议案件的整体发展已经进入多发期态势,案件数量逐年增加。以全国各级劳动争议仲裁委员会立案受理案件数量为例,1987年共立案受理 0.56万件,2004年上升到 26.05万件,2005年达 31.4万件,年均增长 24%。[5]2008年前三季度各级劳动争议仲裁委员会共立案受理争议案件 52万件,达到 2007年的 150%。从 1995年到 2005年,我国各级劳动仲裁委员会受理的劳动争议案件以每年平均 26.5%的幅度持续增长,与此同时,法院受理的劳动争议案件亦以每年平均 20%的幅度递增。[6]现实情况是劳动争议仲裁机构和法院的力量相对不足,从而使得无论是仲裁机构还是审判机关面对急速增加的劳动争议案件都有一种不堪重负的感觉。由于劳动争议处理耗时长、效力低、程序繁琐,故而使得劳动争议处理机制成为各界抱怨的众矢之的。如何解决案多人少的问题,如何疏通解决争议的渠道,是亟待解决的问题。如前所述,在劳动争议处理中,调解是成本低、效果好的解决方式;调解体现了便捷、平和、互利的特点。《劳动争议调解仲裁法》对劳动争议调解做出了专章规定,从立法的层面给予调解工作以重要地位。人力资源与社会保障部 2009年 3号文件《关于进一步做好劳动人事争议调解仲裁工作的通知》再次着重要求“充分认识当前做好调解仲裁工作的重要性和紧迫性;切实加强争议预防和调解国内工作”。那么现行劳动争议调解制度的效果如何,已有的调解组织能否担负起立法机关和人民大众委予的重任呢?可以说现实情况极不乐观。
二、现有传统劳动争议调解制度功能弱化明显,凸显改革创新的必要性
按照现行法律规定,发生劳动争议,当事人可以通过下列途径申请调解:单位内部劳动争议调解和社会化劳动争议调解。遗憾的是上述两种劳动争议调解长期处于进退两难的尴尬境地,调解制度不健全或缺乏可操作性,劳动争议“第一道防线”的作用非常脆弱。
2008年 5月之前,根据《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》的规定,我国劳动争议调解仅是指由设在用人单位内部的劳动争议调解委员会进行的调解。虽然后来制定的《劳动争议调解仲裁法》第 10条的规定增加了调解组织,但是目前我国的劳动争议调解主要是由企业内的劳动争议调解委员会负责,工会代表担任劳动争议调解委员会主任,主持劳动争议调解委员会的工作。由于以下两个主要因素的影响,企业中工会组织的作用十分有限,很难承担起这样的职能。
第一,企业劳动争议委员会设置不普遍。由于法律上没有强制性的规定,因而在一些企业,尤其是在非公有制企业,有相当一部分没有建立劳动争议调解委员会。据统计,我国只有 6%的企业设立了调解委员会,而每个调解委员会年均受理不到一宗案件,且调解成功的比例仅为受理案件的 28.4%。[7]可见绝大多数企业根本没有调解委员会或调解委员会呈虚置状态、名存实亡。企业不建立劳动争议调解委员会直接影响到劳动者合法权益的实现。因为这样彻底堵死了通过调解解决劳动争议的唯一通道。如果劳动者不愿冒着丢掉饭碗的风险去撕破脸皮和企业对簿公堂,就只有忍气吞声,除此之外别无选择。
第二,企业劳动争议调解组织位置尴尬,其公正性和中立性备受质疑。首先,调解委员会发生作用的前提条件是必须具备一定的独立性。但调解委员会在经济上受制于企业,其组成人员和企业存在隶属关系。在决定一个机构独立性最重要的两个因素即财务权和人事权上,调解委员会都受到用人单位的约束,因而他们在调解时不可能无偏袒地中立。[8]其次,企业劳动争议调解委员会中的工会一方应恪守第三方中立原则。但《工会法》规定工会的根本使命是代表职工利益;而实际情况是工会严重依附于企业,工会的经费来源有相当部分是企业支付的。无论工会在法律上是应该维护劳动者利益还是事实上依附于企业,工会均不能保持中立,工会的性质也不允许它保持中立。所以,期望劳动者信任企业劳动争议调解委员会,有充分意愿寻求内部机制解决纠纷,这无疑带有理想主义的色彩。
《劳动争议调解仲裁法》第 10条在保留企业劳动争议调解委员会的基础上,调解渠道增加了司法机关设立的基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。这就是我们所说的劳动争议调解组织和渠道的社会化,其立法目的在于拓宽调解渠道,弥补调解组织大量缺口。但在全国各地的实践中,发现这样的劳动争议调解制度的作用收效甚微,主要因素有如下几个方面。第一,新法颁布实施不久,大多数基层政府尚未完成在乡镇、街道的劳动争议调解组织的设立。第二,由于企业的生产经营与其所在地的税收收入密切相关,企业的利益也往往为当地的政府所重视,那么由政府或政府部门组设的基层的社会化调解组织能否在调解过程中真正做到“不偏不倚、公正公平”就值得怀疑。[9]第三,乡镇、街道的劳动争议调解组织人员专业素质不高,其机构组织能力和工作水平没有得到立法的细化保障,多而滥的问题不可避免,难以胜任调解工作。此外,基层人民调解组织工作内容宽泛,无法满足解决劳动争议案件对专业知识的要求。第四,组织机构设置分散单薄、层级低下;工作方式零敲散打,不能形成规模效应,能量微弱。第五,企业内部调解组织与社会化基层调解组织之间无协作机制,反而彼此指望、依赖,尤其是遇到重大或棘手的案件甚至是相互推诿。
基于上述原因,长期以来在劳动争议调解中,企业内部的劳动争议调解已经名存实亡,社会化调解组织能力微弱。调解组织设置上的不科学是阻碍我国劳动调解制度未能发挥其应有作用的主要障碍。结合工作实践,同时还不能忽视、回避另外两个重要不利因素也大大加速了现有劳动调解制度的弱化趋势。
一是劳动争议调解与仲裁调解、诉讼调解彼此孤立,无联动机制;同时劳动争议的调解 (广义)有调解委员会、仲裁机构和法院的调解,重复设置,浪费人力和物力。《劳动争议调解仲裁法》第 42条规定仲裁庭应先行调解,如果某纠纷已经在调解委员会调解未成,何必又在仲裁中要求必须调解?另外还有诉讼中的调解。既然仲裁中的调解未成,就不必再进行调解。调解具有必要性,但重复调解就属于多余,并且不利于纠纷的及时解决。国外凡是存在仲裁调解或诉讼调解的,都是因为没有专门的劳动争议调解。[10]由于这种状况的存在,当事人会轻视甚至放弃在专门调解组织下的调解,觉得反正仲裁和诉讼环节亦有调解的机会。而仲裁委和法院,由于工作核心并不在于调解,因此他们对组织调解的重视程度自然不高,给予调解的时间和为此所做的努力大为有限。并且,由于相同的仲裁员或法官同时进行调解和仲裁或审判,争议双方当事人容易迫于仲裁员或法官的压力而同意调解,仲裁或审判结果也难免对不同意调解的一方不利,造成强迫调解和裁判不公。
二是劳动争议调解协议书不具备法律上的强制执行力。根据《劳动争议调解仲裁法》第 15条规定,不履行协议对方也不能向法院申请强制执行,只能向仲裁委员会申请仲裁,表明调解协议不具有强制执行力。尽管之前的司法解释赋予了调解协议以合同效力,但调解协议仅是法院裁判依据而不是可执行的法律文书,这使得调解的权威性大打折扣。另外,仲裁阶段对调解协议效力如何认定仍是法律空白,进而会影响到调解书在诉讼程序中的效力,有可能使调解协议书的效力又回到了司法解释前的状态。《劳动争议调解仲裁法》第 16条虽然以向法院申请支付令的方式把一部分劳动争议调解协议的效力提高了一步,但只要用人单位在法定时间提出异议,支付令都会失效,只能重新再走一遍仲裁诉讼程序。因此,人们对于调解程序抱着无所谓的态度,因为他们知道,即使花许多时间达成了协议,对方当事人可能不遵守,那么已经支付的时间、精力将统统归于无效。[11](p79)调解的法律效力不强,影响到人们对调解解决劳动争议的期望和信心,这显然不利于劳动争议调解作用的发挥。
上述现实状况和理论分析反映出我国劳动争议基层调解在争议解决中的作用日益弱化,当事人对仲裁和诉讼的偏好进一步增强,使专门调解组织出现被边缘化的趋势。其根本原因在于调解机构设置、争议处理方式衔接和调解协议效力等方面,这都是现行调解制度本身的缺陷。因此,有必要对现行的劳动争议调解制度进行分析研究,同时借鉴与吸收先进经验,对调解制度进行改革与完善,甚至是重构劳动争议调解制度;充分发挥基层调解在劳动争议处理中的作用,切实实现调解制度的设立初衷,把矛盾解决在萌芽状态,减轻仲裁和诉讼的压力,促进劳动关系和谐。
三、重庆永川区总工会尝试建构“区域性专业型劳动争议调解制度”的创新经验和改进设想
《劳动争议调解仲裁法》第八条要求工会参与研究解决劳动争议的重大问题。《工会法》第二十八条规定工会参加企业的劳动争议调解工作。《重庆市工会条例》第二十九条进一步具体要求区县总工会建立劳动争议调解组织,指导、帮助企业劳动争议调解组织开展调解工作。因此,积极参与、推动和完善劳动争议调解工作是人民群众和立法机关赋予工会的光荣职责,工会在此方面应当敢于作为、有所作为。现实当中劳动争议案件逐年增加,仲裁机构和法院力量不足,而企业内部调解组织和社会基层调解组织作用不断弱化,这使得依靠工会力量成为一种必然,工会在劳动争议调解工作中现在必须要有所作为。在这种时代背景下,重庆永川区总工会近年来着重研究当前劳动关系中出现的新情况、新问题,尤其是在工会参与劳动争议调解工作中存在一系列难点问题,提出并强调改革创新劳动争议调解制度,为企业的发展创造和谐稳定的环境,为社会建构和谐劳动关系,既是劳动争议调解工作的重要课题,也是工会组织深入贯彻落实科学发展观的重要途径。
区总工会围绕建构“区域性专业性劳动争议调解制度”这一宏观改革目标,在机构设置、争议处理方式衔接和调解协议效力等具体环节推行了一系列灵活、务实的创新举措。区总工会于 2007年 4月 20号发布永工发[2007]12号文件①重庆市永川区总工会:《关于成立重庆市永川区总工会劳动争议调解委员会的通知》,永工发 [2007]12号。,在重庆市范围内率先成立了区总工会劳动争议调解委员会,由区总工会一名副主席任主任,劳动、司法、安监、卫生等有关部门 (系统)的工会干部为成员。区总工会劳动争议调解委员会是区总工会的下属机构,受区总工会直接领导。区总工会劳动争议调解委员会的职能是:负责指导、帮助全区企业劳动争议调解委员会的工作;定期分析全区劳动争议的形势;排查重特大劳动争议案件,并向政府提出建议意见;负责重特大劳动争议案件处置的协调工作。区总工会劳动争议调解委员会下设区总工会劳动争议调解中心,由调解中心具体负责主持劳动争议调解工作。区总工会劳动争议调解中心由区总工会劳动争议调解委员会领导。区总工会选择并成功利用了区总工会法律服务中心所在的重庆石松律师事务所为平台,由律师事务所负责执行调解工作。区总工会法律服务中心负责人,即重庆石松律师事务所主任,同时担任区总工会劳动争议调解委员会副主任,负责区总工会劳动争议调解中心的日常管理工作,并在该事务所内确定 2—3名律师作为具体调解工作人员;另行聘请一名调解中心书记员,负责文档和日常事务。区总工会补助区总工会劳动争议调解中心开办经费购置了电脑等办公设备;每年补助人头经费 1万元,补助日常办公经费 5000元,工作经费按每结案一件补助 200元计算。其他突击性工作另行据实补助。区总工会劳动争议调解中心根据实际工作情况建立了办案程序,制作了各类调解文书,制定了相关管理规定,区总工会定期听取各方意见以考核。2008年 5月 30日,重庆市永川区人民法院于重庆市永川区总工会联合发布永法 [2008]54号文件②重庆市永川区人民法院、重庆市永川区总工会:《加强劳动争议调解工作意见 (试行)》,永法 [2008]54号。,成功建立了劳动争议案件调解与诉讼的对接联动机制。
据不完全统计,重庆市永川区总工会劳动争议调解中心成立以来,2007年成功调解案件 40件,2008年 169件,2009年 230件。在全国各地劳动争议案件持续增长,劳动争议调解委员会调解的案件数量却反而大幅下降这样一个普遍不良态势下,永川区总工会劳动争议调解中心的这一数据是让人惊讶和鼓舞的。这说明改革起到了独特而又积极的作用,并且收到了良好的社会效果和影响力。永川区总工会的区域性专业型劳动争议调解制度创新是重庆首创,也得到全国总工会的充分肯定。全总在草拟《中华人民共和国劳动争议调节仲裁法》前,曾派专人来永川调研。2008年,这个做法在全总职工维权有关会议上做经验交流,区总工会劳动争议调节委员会获得全总“职工维权先进单位”称号。我们将近年来建构区域性专业型劳动争议调解制度的经验、亮点进行了提炼、梳理,并进一步提出完善的建议和设想。
(一)区总工会领导、协调,为区域性专业型调解制度提供组织保障和物资保障
区总工会劳动争议调解委员会及其下设的区总工会劳动争议调解中心这一新增设的调解机构,是独立于企业外部的调解组织,摆脱了原来调解组织受制于企业的局面,赋予了调解组织以独立性,增强了广大劳动者的可信任度。在该创新的制度设计中,工会只对调解机构负政治领导、组织保障和物力支持,不具体参与、主持调解工作。这扭转了广受理论界诟病的争议调解中工会非适格中立第三方的尴尬境遇。该机构剔除了社会化调解组织人员素质低、设置零散、地位低能量弱的缺陷,增加了争议双方对调解组织的可依靠程度。该调解机构的经费来自于更高级别的财政预算,支持力度有保证,亦不新产生劳动争议调解的直接社会成本。这就有力地缓解了企业和社会化调解组织资金短缺的窘境。同时在免费调解的前提下,对调解机构工作人员还有工作绩效的体现,大大调动了工作积极性,实现了责权利效相统一。建议立法机构以更高效力层次的规范性法律文件认可这种区域性专业型调解组织的地位;希望政府及相关部门能够更进一步支持和推广,使区域性调解组织充分发挥辐射面广、统摄力强的特点,进而逐步取代作用日趋弱化的企业内部调解组织和社会化调解组织,成为最主要的劳动争议调解机构和渠道。
(二)以知名律师事务所为劳动争议调解平台,为区域性专业型调解制度提供智力和人力支撑
律师事务所是社会中介性服务组织,作为非利害关系第三方接受争议双方的委托具体主持劳动争议调解,其中立性和独立性在理论上不存在质疑。经过挑选的执业律师作为常聘调解员,在道德品质、专业水平稳定性和勤勉度方面,有着与企业内部调解组织和社会化调解组织中临时抽调安排的调解员无可比拟的优势,调解工作的效率得到很大提升。律师事务所在常规业务中若发现合适案件,可将其合理引入调解环节,减少当事人处理争议的成本,扩大调解案件的受案渠道。同时,在具体工作中有这样一种情况应进一步寻求优化措施:企业的法律顾问或当事人的委托代理人同时又是负责具体调解工作律师事务所的律师。目前碰到这种情况,操作方法是比照有关律师事务所双方代理的规定解决,事先向双方当事人披露该情况,在双方当事人签订豁免书后展开调解。尽管实践中当事人均未提出过质疑,也从未出现过问题,但这只是权宜之计。建议吸收聘任合格的社会人士作为区域性专业型调解组织的调解员,但国家应尽快细化《劳动争议调解仲裁法》第 11条的规定,对调解员的资格做具体全面规定,使之具备可操作性。
(三)与人民法院建立联动机制,为区域性专业型调解制度提供外部监督和效力支持
区总工会已经和区人民法院成功建立了劳动争议调解双向联动机制并运行顺利良好。一方面,进入诉讼程序的劳动争议案件在判决之前,经各方当事人同意后委托区域性专业型调解组织调解。若达成调解协议的,可应当事人的要求,人民法院对调解协议依法予以确认并制作调解书,产生强制执行效力。另一方面,区域性专业型调解组织直接受理的案件形成调解协议后,由调解组织指导一方当事人向法院提起确认之诉,法院按速裁程序依法将调解协议内容固定成具有强制执行力的确认判决。由于《劳动争议调解仲裁法》第 42条规定劳动争议仲裁必须先行调解,我们更希望在政府的帮助下也与劳动争议仲裁委员会之间实现调解对接,以促成“三方联动”机制。在联动机制的具体设计上,为了彻底避免调解重复设置和完全直接赋予当事人在调解组织主持下达成的调解协议以强制执行力,我们向立法机关建议:第一,将劳动争议的组织调解、仲裁调解和诉讼调解进行全覆盖式无缝对接,在仲裁和诉讼中的调解环节全部委托由区域性专业型调解组织具体完成。第二,在民事诉讼法中增设一种特别程序,凡是当事人在调解组织主持下达成的调解协议,由调解组织交法院审查备案后产生强制执行力。
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On the Innovation and I mprovement of the System of Labor D ispute M ediation
L i Xiaolu
(Chongqing University of A rts and Sciences,Chongqing,402160,China)
In thewhole system of labor dispute settlement,mediation is an importantpart and the importantpositionwhich trade unions play their role.Mediation is called as“the first line of defense”of settling labor disputes.However,in reality,the role of mediation in labor dispute settlement in China is weakened,and the preference of arbitration and litigation is further enhanced.Therefore,the trade union federation of YongchuanDistrictof Chongqing tried to establish the“system of regionalprofessionalmedication of labor dispute”.
labor dispute;mediation;innovation
F249.26
A
1673-2375(2010)05-0041-05
2010-07-07
李小鲁 (1981—),男,湖南长沙人,硕士,重庆文理学院政法学院法学系讲师,主要从事经济法学、劳动法学的教学与研究。
本文为重庆文理学院 2009年度校级科研课题“人才流动的法律规范体系及完善”的阶段性成果。项目编号:Y20092F26。
[责任编辑:曾 军]