法人制度理论视野下的工会法人资格*

杨冬梅

(中国劳动关系学院 工会学系,北京 100048)

法人制度理论视野下的工会法人资格*

杨冬梅

(中国劳动关系学院 工会学系,北京 100048)

在新的历史条件下,工会法人资格问题已经逐渐超出仅仅着眼于保障基层工会在民事活动中的主体地位,保护工会财产等范畴。对于工会来说,明确工会法人的性质,平衡工会法人的权利和责任,逐步扩大工会法人的责任范围,是适应形势发展,解决工会不作为等实践问题,更好地维护职工合法权益的必然要求,同时对完善工会法人资格也具有重要意义。

工会;法人资格;法律责任

一、工会法人资格存在的问题

从 2003年中科院半导体研究所的伍立京状告工会引发的“第一案”[1]开始,陆续有多起同样的案件出现,影响比较大的有 2005年 1月律师周立太代理的 83名工人以重庆市总工会“不履行法定职责”为由,向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼[2]等。前者法院最终以工会与劳动者之间所形成的社会关系不属于民事法律关系为由驳回了起诉,后者案件被受理,后以调解方式解决。其他类似的案件或因职工证据不足而败诉,或因“不属于法院的受案范围”而不予受理。工会和工会干部为被告的现实,暴露出现行《工会法》在工会及工会干部法律责任方面存在明显缺陷,也引起了理论界对这一问题的思考。一个以维护职工合法权益为基本职责的工人自己的组织为什么成为了被告?职工起诉工会不作为是否合法?如果不合法,那么应该反思的是职工还是法律?

上述问题产生的原因,表面上看是《工会法》法律责任不完善所致,深层次看,是工会的法人资格存在问题。有学者认为,作为一个独立的民事主体,除了必须有自己独立的实体权利和义务外,还应当有独立的诉讼主体资格和独立承担责任的能力,而工会的法人资格具有严重的缺陷。其一,工会的法定权利和义务处于严重的形式化和边缘化状态。其二,工会的实体权利没有强劲的诉权保障。其三,工会独立承担的法律责任过于微弱。[3]李凌云认为,工会的法人资格在实践中出现了悖论:在维护自身的财产独立和完整时,工会强调具有独立的法人资格,但是在维护职工合法权益和履行集体合同时工会的法人资格却不能发挥任何作用。独立财产与独立责任是法人独立人格的两根基本支柱,而独立责任是独立财产的最终体现。可见中国工会只想拥有“独立财产”,而不愿承担“独立责任”,工会的法人资格是不完整的。[4]

一直以来,工会在谈到工会法人资格的时候,其着眼点在于工会的民事主体地位和独立财产,而从法人制度理论来看,法人的独立实体权利和义务、独立的诉讼主体资格和独立承担责任的能力是一个统一体,不可能截然分开。那么,应当如何看待《工会法》存在的这些问题呢?

二、工会法人资格的立法状况

1950年 6月通过的《工会法》规定了工会的性质、权利、任务和工会与人民政府的关系以及工会与国营、私营企业的关系,但却没有对工会法人资格作出明确规定,直到 1992年重新制定《工会法》,工会法人资格才得以确立。我国工会法人资格经历了以下两个发展阶段:

1.第一阶段 (1992—2001)

改革开放以来,随着计划经济向商品经济的转变,我国的民事法律制度逐步得以确立。1986年《民法通则》颁布后,相关的民事法律相继出台,这就为工会法人资格的确立创造了条件。1992年 4月新颁布的《工会法》第 14条对工会法人资格作了明确规定:“中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的,依法取得社会团体法人资格。”这一规定明确了工会的法人地位,明确了工会是社会团体法人,同时原则性地规定了工会法人的设立程序。

1997年 5月 16日,最高人民法院作出的《关于产业工会、基层工会是否具备社团法人资格和工会经费集中户可否冻结、划拨问题的批复》(以下简称《批复》)明确规定:“基层工会只要符合《民法通则》、《工会法》和《中国工会章程》规定的条件,报上一级工会批准成立,即具有社团法人资格。人民法院在审理案件中,应当严格按照法律规定的社团法人条件,审查基层工会社团法人的法律地位。”这对于确认基层工会的法律地位,从而更好地推进集体合同工作,维护广大职工的合法权益,具有很大的促进作用。

1997年 10月 9日,根据 《工会法》、《中国工会章程》和最高人民法院《批复》的有关规定,全国总工会下发《基层工会法人资格登记办法》,以规范基层工会取得工会法人资格,保障其在民事活动中的法律地位。

The bedroom was well guarded by a paper “Door God”,and the glass was screened by painted material…〔4〕32

2.第二阶段 (2001年至今)

2001年 10月,修改后的《工会法》延续了1992年《工会法》有关工会法人资格的规定。

2003年 1月 9日,最高人民法院《关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》规定:“人民法院审理涉及工会组织的有关案件时,应当认定依照工会法建立的工会组织的社团法人资格。具有法人资格的工会组织依法独立享有民事权利,承担民事义务。建立工会的企业、事业单位、机关与所建工会以及工会投资兴办的企业,根据法律和司法解释的规定,应当分别承担各自的民事责任。”

2008年,全国总工会对《基层工会法人资格登记办法》进行了修订:一是扩大登记范围。不仅增加了“民办非企业单位以及其他组织的基层工会”,同时还明确基层工会不限于基层工会委员会,也包括近年来成立的联合基层工会、工会联合会等组织形式;二是明确“基层工会取得工会法人资格不以所在单位是否具有法人资格为条件”;三是明确进行法人资格登记是基层工会的责任,规定“凡具备第四条规定条件的基层工会,应当于成立之日起六十日内,向审查登记机关提出工会法人资格登记书面申请”;四是明确县级总工会也可以成为法人审查登记机关;五是强调体现地方工会为基层工会服务的要求,明确“工会法人资格审查登记工作所需费用在本级工会经费中列支”;六是增加了组织机构代码证的规定,以进一步规范工会法人资格管理工作。

三、我国工会法人资格的性质

《民法通则》规定,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。工会法人资格,是指各级工会组织具有权利能力和行为能力,并能独立承担法律责任的一种法律认可的地位。工会法人具有以下四个条件:依法成立;有必要的财产和经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。

在工会的法人地位上,各国规定普遍一致,都在工会法中明确工会具有法人资格。工会只要依法成立,就能够独立地参与民事活动、经济往来,并独立地享有民事权利,承担民事义务。例如法国《劳动法典》第一卷第 411—10条规定,职业工会享有民事法人权利。阿根廷《职业结社法》第 27条明确规定,工会自登记之日起就取得了法人地位,并可以行使权利和履行合法的规章所规定的义务。

对于工会属于何种法人,主要有以下几种观点:(1)大多数学者认为工会法人属于私法人中的社团法人,这种观点已被《工会法》所确认;(2)工会法人“确有公法人之性质”; (3)工会法人与民法上的“公益法人”有明显区别,因而是一种特殊的社团法人;(4)工会作为一种互益型社会团体存在于社会法领域之中,既不是私法人,也不是公法人,而是属于独立的一种新型法人——社会法人;(5)我国工会是带有私法人性质的公法人。

以上诸说尽管各自的观察视角不一样,但是都点明了工会法人资格所具有的复杂性。笔者认为,从私法人和公法人的角度更有助于理解工会法人资格的性质。除了史尚宽认为工会具有公法人的性质外,还有以下观点,“有谓工会之目的在于有利之劳动条件之获得,故为私法人。有谓工会一方面遂行公法上之职务,同时增进私人之利益,既非纯粹公法人,亦非纯粹私法人,乃为劳动法上之团体”。从我国工会目前的情况看,笔者认为“工会是带有私法人性质的公法人”一说比较能够切中实质。

法人制度理论认为,调整和保护社会生活和社会公共利益的法律构成公法,而调整和保护私人生活和私人利益的法律构成私法,公法与私法的区别不仅在于其调整对象,而且在于其调整方法,公法使用的是权力与服从的强制性手段,私法所体现的则是平等与自由的个人意志。公法人和私法人是公法和私法在法律关系的主体形式上的表现。从我国工会法人资格来看,工会私法人的特点表现为:从工会代表职工与用人单位进行集体协商的内容来看不是法定的;从劳动关系活动的范围来看,主要是经济领域;从工会和用人单位所拥有权利的性质来看,均属于私权;从劳动争议的裁判管辖来看,属于民事诉讼;从违反义务的制裁来看,主要是民事制裁等。工会公法人的特点表现为:通过工会法直接规定工会在国家政治、经济和社会生活中的地位;以法律的形式规定了工会参与国家各项事务的权利;以法律的形式确定工会参与立法;工会的领导人积极参与国家政治事务,在涉及到全体人民的利益,尤其是涉及到全体劳动者利益的问题时,参与决策,共商国是等。显然,这些活动不能说是私法活动,只能是公法的活动。不过,从改革开放至今中国社会生活和法人制度的演进历程来看,工会的私法人性质日益突出,因此,如何协调工会这种“带有私法人性质的公法人”中的公与私关系,使之适应不断发展和变化的实践,是工会理论界需要解决的一个重大理论问题。

四、工会法人资格与法律责任的关系

法人制度理论认为,团体之是否具有独立人格最终表现为它是否独立承担责任。独立名称、独立意思、独立财产、独立责任是团体独立人格的四大要素。其中独立财产为本,独立名义为表,独立意思为其动力,独立责任为其一切民事活动的最终归宿。从这个意义上也可以说,独立财产与独立责任是法人独立人格的两根基本支柱,而独立责任是独立财产的最终体现。可见,对于一个法人来说,独立名称、独立意思、独立财产、独立责任是四位一体,不可分割的,不可能只享受权利而不承担责任,也不可能只承担责任而不享受权利。如果只拥有“独立财产”,而不承担“独立责任”,则法人资格是不完整的。就工会法人来说,也同样如此。

一般来说,国外法律规定的工会的违法行为(或不正当行为)主要包括: (1)干涉职工自由选择加入工会的权利; (2)举行不正当罢工;(3)向政府职能部门提交的文件或填报的内容失实; (4)非法接受政治性捐款或雇主经济援助等。如印度《工会法》第 28—J条规定工会的不正当行为有:该工会的多数会员参加了不正当的罢工;工会执行委员会劝说或积极支持或煽动举行不正当罢工;工会官员按本法或按要求填报的报表内容失实。埃塞俄比亚《劳动文告》第 108条规定了工会的不正当劳动措施:施加不正当影响,企图引诱工人加入工会;恐吓、威胁或不正当地影响工人,不让其成为或担任工会领导人等。《俄罗斯联邦关于工会及其权利和活动保障法》设第五章专门对工会的法律责任作了原则性规定,即第 31条规定:工会和工会领导机关的人员对未完成集体合同和协议规定的义务,对组织和进行被法院认为是非法的罢工要按照联邦法律承担责任。此外,美国《国家劳资关系法》、法国《劳动法典》、台湾地区《团体协约法》等,都对工会违反集体合同而发动罢工等不当劳动行为设定了法律责任。

我国 1992年《工会法》没有规定法律责任,直到 2001年修订《工会法》,才专门增加了“法律责任”一章。也就是说,直到 2001年,工会的法人资格和法律责任才发生了联系,权利和责任才得到了初步的统一。不过,在 2001年《工会法》法律责任的七个条款中,有六条规定的是用人单位等《工会法》上的义务主体违反该法侵犯工会合法权益 (其中包括工会的组织、人员、财产三个方面)应当承担的法律责任,只有一条是工会工作人员违反该法应承担的法律责任。

从法律责任的这一安排来看,修改前后的《工会法》,着眼点都在于强调对工会资产的保护,强调对基层工会在民事活动中主体地位的保障,但是二者也有不同。由于 1992年《工会法》,没有规定法律责任,因而工会法人资格也就无从与法律责任挂钩。而由于 2001年《工会法》增加了法律责任,使得工会法人资格开始同法律责任发生了关系。这是工会法人资格在发展过程中所经历的一个重大变化。其中的含义在于,在 1992年《工会法》中,工会法人资格是一种不完全的法人资格,而 2001年《工会法》中的工会法人资格则比前者更接近法人资格的本来意义。

由于 2001年《工会法》引入了法律责任,规定了工会工作人员应承担的法律责任,如果工会没有履行《工会法》所规定的基本职责,是否也要承担法律责任呢?这个问题实际上是一个符合逻辑的结论。工会的法人资格面临来自实践和理论上的挑战表明,需要从法人制度的角度对工会的法人资格进行全新的审视。

五、完善工会法人资格和法律责任的思考

(一)如何看待我国的工会法人资格

当前,对于中国工会法人资格的走向,一种观点认为:应当通过立法明确界定工会性质,在工会组织的资金来源、组织建设以及职能定位等方面祛除政治性和行政性色彩,还原其独立社团属性。工会应将“政治团体”的外衣完全褪掉,还原“职业团体”的本来面目。另一种观点认为,由于工会具有公法人的性质,因此像“集体合同的签订主要由政府推行”。

笔者认为,一方面,将工会法人还原为“职业团体”观点不符合我国工会的性质。中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织,是党联系职工群众的桥梁和纽带,是国家政权的重要社会支柱,是会员和职工利益的代表。因此,中国工会在实际上是我国政治制度当中的一部分,即便《工会法》确立了工会的法人资格,也不可能完全还原为“职业团体”。但是,另一方面,过分强调工会的公法人性质,也不符合时代发展的要求。例如,目前集体合同制度正在经历着一个逐步从“自上而下”到工会代表职工与用人单位自主协商的变化,在这一背景下,工会的私法人的性质需要得到进一步的重视。

从工会法人资格的历史发展来看,我国工会法人制度的产生和发展,与改革开放以来中国市场经济体制的演进和法人制度的发展紧密相连。改革开放之初,由于长期以来,在高度集中统一的计划经济体制下,法人和法人制度没有其存活的基础和条件,在这种情况下,工会组织依附于行政,还不能成为具有独立的民事权利的法人主体。随着经济改革的深入,特别是《民法通则》的颁布,在 1992年重新制定《工会法》时,工会法人资格才得以确立。而直到我国社会主义市场经济体制逐步建立,国有企业改制为现代企业制度后,需要对企业财产和工会财产进行严格区分和保护时,法律责任才最终写入《工会法》。从 2001年《工会法》修改至今已近 10年,10年来,《工会法》实施的背景已经有了很大变化,由于现行《工会法》有关法律责任的规定较为简单,因此完善法律责任就成为工会维护职工合法权益的必然要求。

(二)如何完善工会的法律责任

当前,对于工会不作为却不能追究其法律责任成为各方诟病最多的问题。有学者认为,我国工会法一方面赋予工会不完整的权利使工会不能真正独立发挥作用,另一方面又没有对工会的滥用权利行为和不作为施加应有的责任而对其予以过度的保护,实际上使工会变成了只享受权利而不承担义务的主体。也有学者认为,工会法虽然规定了组织工会和工会组织的程序及原则,但是,就其根本而言,工会法不是调整工会和会员或职工关系的法。工会法虽然也规定了一些工会的义务,但并未规定工会未履行这些义务的法律责任,即不强制工会履行这些义务。

就《工会法》关于法律责任的规定来看,《工会法》的确还不能调整工会和会员或职工的关系,工会即便不作为,法律也无法追究其责任。但是,就法人制度理论来看,独立财产与独立责任不可截然分开。同时,随着非公有制企业的发展和劳动关系的变化,工会维权的任务更加繁重,因此,工会不作为而不承担责任的情况不可能长期持续下去。如果工会法人资格的意义仅仅在于维护工会的财产,而不承担应尽的责任,工会将难以完成其维护职工权益的任务。因此,根据实践的发展,对工会应承担的法律责任进行合乎实际的调整,逐步扩大其法律责任范围,使工会更好地担负起维护职工合法权益的责任。

就《工会法》关于工会工作人员的责任规定而言,这一规定实际上割裂了法人及其工作人员的责任。根据法人制度理论,法人有两种意义上的责任,一种是外部责任,是指法人以其全部资产独立清偿它对其他民事主体的债务;另一种是内部责任,是指法人对它的法定代表人及其工作人员以法人名义从事的活动应当承担的责任。就内部责任而言,例如,只要企业法人的法定代表人或工作人员在经营活动范围内的一切行为,都应当视为法人所实施的行为,而不是他们个人的行为,因此产生的责任也应当由法人承担,而不是他们个人负担。如果法定代表人或工作人员在经营活动中从事一些违反法人利益的非法活动时,则应当由他们本人承担责任。因此,仅仅规定工会工作人员的责任而不规定工会的责任显然已经不能适应实践发展的需要,应当在今后《工会法》的修改中加以完善。

另一方面,在未来《工会法》的修订中,即使工会应当承担的责任会逐步扩大,但是由于中国工会不可能成为一个纯粹的“职业团体”,因此不能指望所有的维权问题都能通过法律责任得以解决,很多问题仍然需要政府部门出面协调解决,因此强化政府部门的责任是未来《工会法》修订需要解决的另一个问题。

[1]孙亚菲 .状告工会第一案[N].南方周末,2003-09-04.

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[15]张喜亮 .工会不该成被告的法律思考 [N].工人日报,2005-03-28.

To View Trade Un ion’sLegal Personality in the Perspective of Legal Person System Theory

Yang Dongmei
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

Under the new historical conditions,the issue of trade union’s legal personality has come outof the areas of the protection of grass-roots trade unions status of actors and the protection of property of trade unions.To clear the nature of trade union’s legalpersonality,balance the rights and responsibilitiesof trade union legalperson and gradually expand the scope of union liability of legal persons,is the necessary requirement.

trade union;legal personality;liability

D (9)47.6

A

1673-2375(2010)05-0015-05

2010-08-10

杨冬梅 (1962—),女,云南昆明人,教授,中国劳动关系学院工会学系主任,主要从事工会法、劳动法、民主管理等研究。

[责任编辑:刘 晴]