户口政策与农民工安居的关联性调查*

张继辉,杨 欣

(中央社会主义学院,北京 100081)

户口政策与农民工安居的关联性调查*

张继辉,杨 欣

(中央社会主义学院,北京 100081)

农民工进城落户是推进国家城市化进程的必由之路。“重庆市统筹城乡综合配套改革课题”课题组通过对重庆市农民工的抽样调查,揭示城市户口对农民工具有巨大吸引力的根本原因在于城市户口所附着的各种利益,特别是社会保障利益。因此,国家户口改革不能单兵突进,必须配套进行。

户口;社会保障;安居;配套改革;农民工

中国是一个实行严格户口管理的国家。狭义的户口管理是指依据 1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施;广义的户口管理还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施,以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。改革开放后,大量农业人口涌入城市,为城市发展提供了鲜活的动力,但由于户口的约束,农民工被许多以城市居民为服务对象的制度排斥在外,其在城市安居的成本远远超过了普通市民。为实现农民工宪法上的平等权,确保农民工在城市中安居乐业,国家户口管理改革已经启动。重庆市作为国家城乡统筹改革实验区,实现城乡协同发展是改革的基本目标,户口改革是其改革总体系的重要组成部分。为了解户口政策对农民工进城安居的影响,推进重庆城市化进程,本课题组通过座谈会、访谈等形式对重庆主城区、万州、合川、荣昌、秀山等地的具有重庆农村户口的农民工进行了抽样调查,所调查的农民工涉及制造业、建筑业、食品加工、餐饮、家政、保安、运输等各行各业,共发放问卷600份,回收有效问卷 336份。本报告将以上述调查为依据,分析现行户口政策及改革方案,提出有利于农民工进城安居的户口政策选择。

一、从封闭走向开放的户口政策

中国户口并非建国初始即有农业户口与非农业户口的划分,1954年新中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年 6月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,从而统一了全国城乡的户口登记工作。1958年 1月,全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”。自此,中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制,在事实上废弃了 1954年宪法关于迁徙自由的规定,提出“随母落户”原则。1964年 8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神,即两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制,此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。1975年宪法修正案正式取消了有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。1977年 11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。不久后,公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中,具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的 1.5‰。在此时期,“农转非”是特别困难的事情,一般是通过上大学、参军、招工指标才能实现。农民被束缚在有限的耕地上,农村经济发展缓慢,户口像一条无形的带子限制着人们自由流动。

户口政策的松动起因于改革开放对劳动力的需求以及人口大量流动的事实。随着经济社会的发展及人、财、物的快速流动,以供应城镇居民定量粮为标准划分“农业户口”和“非农业户口”并实行二元户口管理的做法,变得既不科学也不合理。自上世纪 80年代开始,“农转非”政策发生变化,“农转非”对象逐渐扩大,控制指标有所调整,控制办法得到改变,中国户口管理进入半开放期。1985年 7月,公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度,允许暂住人口在城镇居留,这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款作了实质性的变动。1985年 9月,全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》,规定凡 16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证,为人口管理的现代化打下了基础。

1992年 8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户农民过多与全国统一计划进城指标过少之间的矛盾。1997年 6月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》,根据此方案,已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口,这样在原来的“农业户口”与“非农业户口”之间,又出现了一种过渡类型的户口即“小城镇户口”。2001年 3月 30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革全面推进。重庆市根据该意见,推行了“贡献入户”与“政策入户”,将一部分在市区或小城镇实际居住的农业户口转为城镇户口。

1998年 8月,国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》,规定:实行婴儿落户随父随母志愿的政策;放宽解决夫妻分居问题的户口政策;投靠子女的老人可以在城市落户;在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属,符合一定条件可以落户。根据此意见,重庆市将婴儿落户政策修改为:1998年 7月 22日以后出生的婴儿,可以在其父亲或母亲常住户口所在地的派出所申报常住户口,申报登记常住户口的性质,均依据其随父或随母的户口性质而确定;对以往出生并要求随父落户的 16周岁以下 (在校生不超过 19周岁)的子女,可以随父落户,学龄前儿童优先予以解决。由此,无论是国家的户籍制度还是重庆市的户籍制度都出现了进一步松动。

二、城市户口对农民工进城安居的影响

(一)城市户口对农民工有巨大的吸引力

本次调查显示,尽管就业已基本不受户口限制,但城市户口对进城打工的农业人口仍然有着巨大的吸引力。在被调查的 336位农民工中,只有 58人选择了不想在城市落户,83%的农民都选择了想在城市落户,70.23%的农民工表示习惯在城市生活。对于想落户的地点,被调查人员倾向于选择大城市,特别是主城区。想在重庆主城区落户的农民占到了被调查人数的 41%,其后依次为区、县占 20%,小城镇占 18%。

究其原因,大致有两点:一是主城区基础设施完备,生活便利性、社会繁华性要高于一般区县,户口在主城区可以享受高质量的教育和其它公共产品,同时会有一种真正融入城市之感;二是由我国小城镇户口政策决定的。小城镇户口起始于 1992年,主要针对小城镇、经济开发区等设立。公安部在 2002年作出过明确规定,对于进入小城镇和县级市的市区农民,只要有稳定的居住地和稳定的就业或者稳定的收入来源,就可以根据本人的意愿办理城镇常住户口;已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等,符合上述条件的,统一登记为城镇常住户口。小城镇户口是一种“准城市户口”,其“准”表现为:一方面小城镇户口居民享有某些城市户口居民没有的权益,主要是对原所承包土地的权益。根据我国《土地承包法》第 26条:“承包期内,发包方不得收回承包权。承包期内,承包方全家迁入小城镇落户,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地收回。”另一方面,小城镇户口居民只享有城市户口居民享有的部分权益,一些地方城镇户口唯一的好处就是教育平等权。至于城市居民普遍拥有的其它社会保障,如医疗、失业、最低生活保障等,小城镇户口能否享有,则完全取于各地的政策。可以说,小城镇户口的此种品质是农民工更倾向于选择城市,特别是主城区落户的最主要原因。

(二)农民工希望落户城市的原因在于对社会保障利益的需求

在调查中,有一个令调查人员吃惊的结果:151名农民工对现行户口政策并无看法 (意见),占被调查人员的 44.94%强。这说明如果户口只涉及单纯的居住地点的登记,农民对其无较大的变革需求。83%的被调查农民希望拥有城市户口,除了传统城乡二元分治体制对农民心理造成的影响外,①我国城乡二元分治的体制造成了城乡事实上的不平等,这种不平等易于使农民产生两种渴望:一是平等的渴望,二是对城市美好生活的渴望,尽管后者未必真实。这两种渴望可能使农民对城市户口产生心理诉求。更多的是基于现实利益的考虑,特别是对社会保障利益的需求。

在被调查的农民工中,75.88%的人表示所在单位没有为其办理任何保险,71.73%的人表示没有享受最低生活保障,54.39%的人表示单位对因工生病不报销医药费用。只有 44名被调查农民工将子女带在身边受教育,未带在身边的原因有:城里学校不接收、学费太贵等。带在身边的有 28人选择了农民工学校、幼儿园,选择城市学校的人中有 29位要交纳借读费,原因是户口不在本地。26.32%的农民工表示没有参加职工大会或职工代表大会。

上述数据显示,户口政策所造成的不仅是城乡分治,而且在城乡之间造成了社会福利政策方面的巨大差异。1955年出台的《市镇粮食供应暂行办法》以及之后陆续出台的一系列政策和规定,将户口与劳动用工、住房、教育、退伍安置、公务员录用、社会福利等公民的权益挂起钩来。例如,现行疾病防疫制度没有将农民工纳入疾病控制计划中,针对农民实行的新型合作医疗,无论是覆盖面还是分担的医疗费比例都不如针对城市居民实行的医疗保障;农业户口的户籍制度把农民工阻隔在公共组织大门之外,82.82%的农民工没有工会或没有加入工会组织(本课题组调查);参军转业也只优待城镇居民,城镇居民当兵转业可安排工作,而农村户籍的军人转业时必须回原籍、且政府不给予任何安排;最低生活保障也主要局限于城市居民。中国社科院于 2006年在 26个省对农民工进行的一项调查,显示了与本次重庆调查相似的结果,其所得出的结论之一为:在同样的人力资本、工作状况、就业地点条件下,农民工和城市工人拥有的社会保障有显著差异。社会保障是农民工与城市工人在工作待遇方面最主要的差异。[1]现行户籍制度实际上是在一纸户口上附着诸多的特权和功能,正是由于这些附着利益对农民群体的排除,使城市户口对农民工具有了巨大的吸引力。

三、户口改革应配套进行

目前关于户口改革的路径,有两种主要观点:一是主张单项改革;二是主张配套改革。

(一)单项改革对农民工没有吸引力

主张单项改革的观点认为,改革开放 20多年来,户口这道藩篱始终没有打破,主要原因在于它跟粮油关系、劳动人事关系、社会福利制度、教育制度、住房制度等紧密相连,从而在很大程度上限制了人们的流动。户籍制度改革的重点应该是剥离户口上的附加功能,回归其基本职能:一是证明公民的身份,便利公民参与社会活动;二是为国家行政管理奠定基础,提供人口数据。[2]据了解,国家有关部门早已提出“取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,调整户口迁移政策”。户籍从法律上来说是确认公民的民事权利和行为能力,也就是证明公民的身份,便利公民参加各种合法的社会活动,为国家行政管理奠定基础。

鉴于配套改革的复杂,一些城市选择了户口单项改革,在这些城市,农民工由农民户口转成城镇户口后发现,除了名称上的不同,计生、医疗、低保等政策还是按农村政策办,城镇户口只有孩子上学用得上,其它并无变化,此种改革并不受农民欢迎。户籍制度改革,农民的积极性是关键。但是,在单项改革的城市,多数农民不愿意放弃土地承包权,对换户口没有积极性。相当多的人进了城也不愿迁户口,因迁了户就不能享受农村合作医疗、两免一补等优惠政策,而城市的优惠政策一时又享受不到。很多打工、做买卖的人也没有迁户口的动力。如记者在郑州、银川、新乡、鹤壁、佛山、东莞等城市的调查发现,群众对单项户籍改革存在不满情绪。宁夏固原市许多农转非的群众由于长年未能享受城市待遇,反而失去了退耕还林、两免一补等农村优惠措施,纷纷要求非转农,在户口上呈现返乡潮。[3]这些率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”,但一到落实具体政策和福利时,差别常常就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公还有很多,诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等等。为了消除户口歧视,许多城市放低了入户门槛,并在称谓上亲切地称农转非群众为“新市民”,但是却不能实现“新旧同等待遇”,造成了城市新二元结构。

对重庆农民工的调查显示了类似的事实,尽管有 83%的农民想在城市落户,但实际上在重庆小城镇、县区、主城区落户的只有 9人。在想落户而没有落户的原因中,比例最高的是没有住房,占调查总数的 42%。户口改革,特别是小城镇户口改革没有与社会福利改革配套进行,正如有的农民工所说,除了孩子上学,其它的都没变。单纯的户口性质转变对农民意义不大,单项改革不是户口改革的有效出路。

(二)配套改革的必然性与制度障碍

关于户口政策的另一类改革主张是认为户口改革应配套进行。此种观点认为,户籍制度改革是一个系统工作,不能单项突破。要实现中国公民的迁徙自由,户籍制度的单项突破只是改革的一部分,它还需要各项改革的整体推进。户口、劳动、人事、教育、福利、住房等与农民工生产、生活相关的各部门,都要进行相应的配套改革。配套改革可以保障取得城市户口的农民与城市居民享有相同权益,真正实现农民的利益诉求。但由于其涉及公共财政这一基础性问题以及城乡平等之类诸多的理论层面问题,改革具有较大的难度。

首先,要真正淡化户口差别,必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差,促进人口的“均质化”,这是一个“大户籍”配套改革的渐进过程,这个过程完成了,才能最大限度地消弭城乡差别,而这不是短期内易于完成的任务。目前我国的财政、医疗、教育等资源分配都不是全国均等的,地区差别较大。2004年城乡居民收入差距本来是 3.1∶1,加上各种福利差距,实际达到 6∶1;[4]养老保险,各地缴纳的水平不一样,中间有差额,在人员流动时很难对接;社保是由地方财政兜底解决,因而各地也不一样,财政问题在这里凸显,尤其是一些大中城市,改革缓慢的真实原因就是公共财政拒绝迁入人口的侵占。很多地方的户籍改革,由于公共财政能力所限,相关配套没有跟上,无力承担附加在户口上的诸多福利而被紧急叫停。广东省 2001年 10月出台政策,提出建立城乡统一的户口登记制度,受到社会各界的好评,但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。郑州市在 2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口时,也是好评如潮,但在 2004年后却同样以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由,踩了一脚“急刹车”。[5]浙江奉化市区人口8万,登记户口制度于 2009年 11月 28日在这里先行试点,“农转非”只要符合新政策,不受指标限制,随到随办,不到一年工夫,奉化有 1.3万人“入城”。公安部门高兴的是,人口底数清了,人户分离现象基本消失,从制度上清除了户籍管理中的不正之风。乐不起来的是教育系统,“农转非”后,赞助费或借读费免了,老师待遇下降。[6]其他的难题是农村的劳保如何向城市社保过渡。据计算,由农保向社保过渡,每个“农转非”市民要补交 3.5万元。另外,城市居民最低生活保障线如何划定、城市能否承受新增人口的压力等,都是农民户口进城后城市所必然面对的问题,而这些问题的解决均需要有雄厚的公共财政做支撑。

其次,如果城乡平等,是否意味着城市市民也可以下乡?同样,农民一旦取得了城市户口,按照法律就不再具有农民集体户口身份,其承包权、自留地等是否仍可保留?既然门槛取消了,人口流动就应是双向的。由于农村户口涉及土地承包权等基础性问题,如果处理不当,一方面有悖宪法的平等权保护,另一方面也易消减农民的积极性。浙江宁波的农村户口改革中就遇到了此类问题,农民对户口进城反应冷淡,以可具条件“农转非”的建城区农民为例,有意愿者仅有1%。因为在许多农民看来,“农转非”意味着吃亏:其一,失去自留地;其二,只能生一胎;其三,集体福利将丧失。

上述分析表明,为了形成国家立法规范、社会经济调控及个人自主选择的迁徙新格局,综合配套改革虽是必然之选,但仍有许多问题需要理顺。

(三)重庆市户口综合配套改革的尝试

从 2003年 9月 1日起,重庆在主城 9区和“百强镇”率先取消了“农业、非农业户口”二元结构,实行城乡户口一体化管理,所有人都具有“重庆市居民户口”,在教育、参军、就业等方面享受同等待遇。

2006年 8月 6日,重庆市深化户籍制度改革新政策正式实施。该政策可概括为:主城控制、区县放开、户口投靠,其中主城控制是指对主城区户口迁移适当控制。凡在主城区购买成套商品房的人员,申请在主城入户,必须同时具备购房人均建筑面积 30平方米以上,并实际居住,具有高中及其以上学历,有稳定职业或生活来源的条件。对主城区购房入户作出限制,目的是适当控制主城区人口规模,避免无职、无业人员盲目流入,减少政府低保投入。

2007年重庆开始实行“一元化户口改革试点”。2007年发布的《新阶段重庆发展战略综合研究报告》提出了重庆户籍改革设想:到 2010年,400万左右“两翼”的居民将转移到一小时经济圈内生活和工作。报告提出,通过 10-15年的努力,使 1小时经济圈内常住人口从目前的1600余万增加到 2200万,即转移约 600万人到一小时经济圈居住。九龙坡区作为重庆城乡统筹发展综合改革先行示范区,已率先试行一元化户口登记制度,华岩、白市驿、西彭 3镇的农户,凡拥有稳定的非农收入来源,又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权,就可以申报为城镇居民户口,在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面都将与城镇居民享有同等待遇。同时规定,对进入城镇的重庆籍农民工,免费办理流动人口居住证,凭证可与城镇居民同等享受社区各项公共服务资源。其试行的效果,将为重庆市全面推行户籍制度配套改革提供有益借鉴。

从重庆市户口改革内容来看,其选择的改革模式是综合配套改革,即将户口改革与相关利益并动,政府将完善农民工进城入户的社会保障、教育、卫生、计生等配套政策,使其逐步享受与城镇居民同等的社会福利待遇。改革次序为有序转换、梯度转换,先从农村到集镇、再到县城、区域中心城市,一部分又再到主城区。只要不是一进城就吃低保,就允许农民工职业与身份的同步转换、住地与户籍的同步转换。同时,鼓励农民向市外转移,有条件的区县 (自治县)可对户籍迁移到市外的农户给予一次性补助,最终建立起全市城乡统一的户口登记管理制度。改革设计总体而言是科学、理性的,但此种改革也可能给重庆公共财政带来严峻考验。对此有如下建议:

首先,必须坚持走“配套改革”之路,只有配套改革才能真正实现城乡平等,户口改革才真正对农民具有意义。

其次,不盲目搞“一刀切”,要详实调查农民工户口转换对城市财政的压力,获得具体的支持性数据,根据公共财政的承受状况,有步骤地推进改革,使改革有稳定的财政保证。

最后,建立经常性农民工培训制度,政府可通过向农民工发放“培训券”的形式向农民工提供免费培训,农民工可以用培训券自主选择培训机构,培训机构持培训券向政府换取培训费。通过此种市场化机制,可以促使培训机构向农民提供市场紧缺项目的培训,从而提高进城农民工的就业率,不使其一进城就成为公共财政的包袱。

[1]李培林,李伟 .农民工在中国转型中的经济地位和社会态度 [J].社会学研究,2007(3).

[2]户籍管理制度存三大弊端,公安部正起草新户籍法 [N].重庆晚报,2005-02-25.

[3]黄会清、程红根、肖文峰 .户籍改革:难逃“换汤不换药”的困境? [EBOL].http://news.xinhuanet.com/focus/2007-04/02/content_5880607.htm,2007-7-27.

[4]新户籍管理政策:有缕缕曙光也有重重壁垒”.http://bt.xinhuanet.com/2006-03/30/content_ 6611793.htm [EBOL],2007-8-3.

[5]户籍“变法”势不可挡改革 10年目标远未实现[EBOL].http://www.sxgov.cn/xwzx/guanzhu/506805.shtml,2007-7-27.

[6]小城镇户籍改革.www.cqagri.gov.cn[EBOL],2007-7-27.

A Survey of the Relationship between Residence Policy andM igrantWorkers’Housing

Zhang Jihui,Yang X in
(Central Socialist Institute,Beijing100081,China)

Migrantworkers come into and settle down in cities is the onlyway of urbanization.The research group of“Coordinative Reforms of IntegratingUrban and RuralDevelopment of Chongqing”put for wards that the major causes of huge attraction of urban residence to migrant workers is the all sorts of interest attached to urban residence,especially the interests of social security.Therefore,the residence reform should be accompanied with chained reform.

residence;social security;housing;chained reform

[责任编辑:鲁 微]

D632.1

A

1673-2375(2010)05-0087-06

2010-08-10

张继辉 (1961—),女,黑龙江肇源人,法学学士,中央社会主义学院统战理论教研部副教授;杨欣 (1971—),女,满族,辽宁大连人,法学博士,中国劳动关系学院法学系副教授。

本文是重庆市统筹城乡综合配套改革课题:“重庆市农村居民进城就业安居的体制环境研究”的研究成果之一。