小煤矿整合工作亟待政策调整与规范管理

王思鹏

(1.华中科技大学,湖北省武汉市,430074;2.河南省煤层气开发利用公司,河南省郑州市,450016)

小煤矿整合工作亟待政策调整与规范管理

王思鹏1,2

(1.华中科技大学,湖北省武汉市,430074;2.河南省煤层气开发利用公司,河南省郑州市,450016)

认为由于政策制定上的不完善和执行中的偏差,使得一些地方在小煤矿整合过程中出现了一定程度上的混乱和无序,不仅造成矿难频发,也会危及国家的能源安全。提出应在政策上作相应调整和补充,对执法、管理部门的监察、监管过程进行规范。

小煤矿整合 规范管理 政策调整

煤矿安全生产问题始终受到党和政府的高度重视,特别是近年来,无论从资金、装备、人力的投入还是对安全生产的监管,以及对事故的调查处理和执法力度都在不断加强。但是煤矿矿难仍旧不断,尤其是奥运之后,一度呈现出上升的趋势。

以河南省为例,截至2008年11月底,全年共发生矿难51起,死亡233人,同比增加55%。死亡10人以上的重大事故共有8起,除了一起发生在国有重点煤矿义马煤业集团千秋矿之外,其余7起重大责任事故均发生在小煤矿,遇难126人,占死亡总人数的90.65%。

对此,笔者认为在小煤矿整合过程中出现的混乱和无序,是当前矿难频发的重要原因,这一社会问题亟待引起高度重视,当前要认真研究煤炭资源管理特别是矿权设置问题,使煤炭行业科学发展、健康发展、平安发展、持续发展,为国民经济提供保障。

1 小煤矿无序整合的基本情况和问题

1.1 小煤矿的产生和演变

乡镇和个体煤矿的产生,源于20世纪80年代中后期。此前仅有国有煤矿(统配矿务局)和国有地方煤矿。当时的提法是煤炭产量翻一番保国民经济翻两番。由于国家拿不出足够的资金建新矿、建大矿,有人提出了“强力开发、有水快流”、“大、中、小并举”的思路。于是,一大批乡镇和个体煤矿应运而生、遍地开花。小煤矿由于在技术装备、资金、人力等方面水平和规模比较低下,仅限于开采煤层浅部、露头部分、断层或其他构造中间的狭小块断、煤层赋存条件不适合建大矿的井田或者在大矿的采空区进行复采。1998年,原煤炭部撤销,94家统配矿务局全部下放给各省政府,计划经济体制被彻底打破,加之受东南亚经济危机的影响,从1999年至2001年,全国煤炭企业先后陷入困境。受大气候影响,各地部分小煤矿也纷纷自行关闭。2001年下半年开始,煤炭行业开始复苏,煤价一路攀升,小煤矿又开始死灰复燃。

1.2 小煤矿的严重危害

目前,乡镇和地方煤矿的产量约占全国煤炭总产量的1/3,单从提供煤炭产量而言,不能说对国民经济没有贡献。但若从生产安全的角度、从能源安全的角度、从科学发展观和构建和谐社会的角度来看,小煤矿的继续存在或者说以目前的形式继续存在,则不能说不是一种危害,甚至是极大的危害。

(1)滥采乱挖,挑肥拣瘦,资源回收率极低。煤炭是一次性能源,不可再生。小煤矿矿主单纯追求经济效益,哪地方好采就采哪里,完整的一块资源被挖得千疮百孔,想再复采都没有可能。由于小煤矿各种图纸资料极不规范或人为造假,国土部门无法准确地对其进行回收率考核。据粗略统计,全国小煤矿资源回收率平均不到25%。

(2)安全投入严重不足。小煤矿的通风、排水、提升、运输、供电等生产系统不完善,安全管理机构和制度不健全,安全培训不到位,用工混乱,务工人员素质低、流动性强。绝大多数小煤矿根本没有正规的技术人员,仅聘请大矿退下来的老工人作为师傅,安全生产根本没有保证。

(3)位于国有大矿周边或其采空区内(复采)的小煤矿几乎都存在超层越界开采现象。更有甚者,偷采大矿的边界煤柱、断层煤柱、防水煤柱或井筒保护煤柱等保安煤柱,对大矿的安全生产造成严重威胁。

(4)根本没有土地复垦方案和环保措施。矸石随便堆放,污水任意排放,采动塌陷造成严重的道路、桥梁、水体、建筑物破坏和生态环境失衡。

(5)部分小煤矿与地方政府或公检法的个别部门存在利益关联,成了腐败产生的温床。

(6)一旦发生矿难,为了逃避责任,一些小煤矿往往瞒报或迟报事故,或矿主外逃,使事故抢险和人员抢救错过最佳时机,给国家财产和人民生命造成额外损失。比如,郑州市荥阳的乡镇煤矿东升煤矿2008年5月4日发生煤与瓦斯突出事故,16人遇难。矿主和地方政府隐瞒事故达半年之久,直到2008年10月份才被群众举报出来。

(7)由于小煤矿工艺落后、技术装备水平低等因素,本身的煤质就差,在销售过程中进一步掺假制假,甚至偷税漏税,严重干扰了煤炭市场秩序。

1.3 小煤矿无序整合的基本情况及问题

随着煤矿事故的愈演愈烈,政府部门和越来越多的业内人士逐步认识到了小煤矿危害的严重性。近年来,中央和国务院有关部门相继出台了一系列政策文件,力求消除小煤矿的这些危害。比如《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、国办转发《安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》、国家安全监管总局和发改委等部门《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》等等。这些文件的中心内容是通过煤炭资源整合,大幅度减少小煤矿数量,提高办矿规模,提升小煤矿安全装备和安全管理水平,最终控制煤矿事故。

所谓资源整合是指合法矿井之间对煤炭资源、资金、资产、技术、管理、人才等生产要素的优化重组,以及合法矿井对已关闭煤矿尚有开采价值资源的整合。资源整合应遵循以下主要原则。一是逐步淘汰布局不合理、危及国有大矿安全、不符合环保要求和浪费资源的煤矿,坚决关闭违法开采的小煤矿。二是坚持以大并小,以优并差,鼓励大型煤矿企业采取兼并、收购等方式整合小煤矿。三是坚持一个法人主体。煤炭资源整合只能由一个法人主体实施,必须是一个有资质、有资金、有技术的法人主体整合其他矿井。四是所有纳入资源整合的矿井必须按照先关闭后整合的原则进行,整合后形成的新矿井只能有一套生产系统,并按建设项目审批和管理。五是煤炭资源整合的矿井规模,按不同地域有最低规定,如河南省属中南地区,不得低于9万t/a。六是整合后形成的矿井生产能力、服务年限应符合国家的有关规定,即资源量要与生产规模、服务年限相匹配等等。

国务院决定从2006年开始,用3年左右的时间,完成对小煤矿的整合整顿工作,已经到期,效果如何呢?如果单从上报的数字来看,小煤矿个数确实在减少。就河南而言,2005年末小煤矿数量为1569座,截至现在小煤矿个数降为545座。河南在全国开展资源整合工作最早。而2008年发生在河南的8起重大事故,整合过的小煤矿就占7起。事实告诉我们,资源整合的效果并不十分理想,小煤矿的安全状况并未大幅改观。

小煤矿整合的混乱和无序使不少非法小煤矿披上了合法的外衣,引发了一起起矿难。其混乱和无序主要表现在以下几个方面。一是为了逃避被关闭的现实,几家小煤矿以整合的名义拼凑起来,搞2个所谓的整合方案,以种种手段,获得审批,得以生存,本身安全没有保障,而且继续威胁大矿安全。二是几家小煤矿拼在一起后,为了符合“只保留一套生产系统”的规定,共用一套系统,轮流生产。结果是谁都只顾采煤,谁都不进行安全投入。三是假整合、假技改,偷生产。2008年9月21日,登封市新丰二矿(乡镇煤矿)发生的煤矿瓦斯突出事故,37人遇难,就是小煤矿无视省政府停产整顿的指令,白天关闭、夜晚生产所致。四是以种种虚假手段寻求国有大煤矿作保护伞,造成政府、企业、安全监管出现真空。五是利用整合之机,真正的矿主隐藏在幕后,营业执照上的法人代表根本不是煤矿的实际控制人。一旦发生事故,真矿主金蝉脱壳,逍遥法外。

2 小煤矿无序整合的制度原因及影响

2.1 煤炭资源配置及矿权设置过程中相关政策上的漏洞

我国是一个资源相当紧缺的国家,煤炭资源相对石油和天然气而言略为丰富,在一次性能源消耗中占70%以上。也正因为如此,近几年在煤炭项目建设上出现严重过热的局面,但资源的矿权设置在从计划经济向市场经济的转变过程中,并未建立起完善的机制,强大的利益驱使与脆弱的管理手段形成了巨大的反差,尤其是一些乡镇煤矿和个体煤矿的介入,致使一些地方煤炭资源在矿权的取得与转让过程中一度出现了混乱。笔者认为,煤矿的生产安全固然十分重要,但国家的能源安全更为重要,它会危及国家的战略和整个民族的前途命运,而资源配置和管理上的混乱必将危及我国能源战略的安全。

煤炭行业过去一直处于国家行业管理之下,煤炭资源由国务院煤炭主管部门(煤炭部)进行统一的规划和配置,尤其是国家统配煤矿可以无偿使用。1998年,煤炭部撤销,国土资源部成立。同年,修订后的《矿产资源法》明确规定,探矿权人、采矿权人要向政府缴纳探矿权、采矿权使用费。但是,煤炭矿权管理在转轨过程中由于相关政策缺失或不完善,一度出现混乱,造成大量的国家资源被浪费、破坏。

(1)跑马圈地现象严重。煤炭资源的勘探分为预测、普查、详查、精查4个阶段,上一阶段的勘探工作结束后方可进入下一个阶段。2003年以前,国家低价甚至无偿出让仅经过预测阶段的煤炭资源探矿权,不少不法分子利用不正当手段,取得了相当数量煤炭资源的探矿权,有人将此戏称为跑马圈地。事实上,他们也根本不打算建矿,而是将探矿权握在手中,囤积居奇,而后在适当时机高价出让。

(2)2003年以后,国土资源部强化矿权管理,规定煤炭资源勘探的预测和普查阶段由政府出钱,提交普查报告后,挂牌拍卖矿权。此举比以前的跑马圈地要合理多了,但也存在不少弊端。比如一块完整的煤田,浅部由于勘探程度符合建矿要求,经政府批准配给了某国有大矿,深部则由于勘探程度不足尚未配置矿权。政府出资完成了深部的勘探后,按政策需要挂牌拍卖,很可能该国有大矿未能够买到而被其他企业甚至是非煤炭企业买走。实际上,深部的煤炭资源无论从生产系统、安全管理、经营销售等哪个角度看,都没有浅部这家国有大矿开采更经济。现在已经出现了这种情况,国有大矿正在开采的资源行将枯竭,深部资源又被别人买走,只能到千里甚至万里以外的地方再去整合资源。

(3)目前矿权的处置实行分级管理,勘查投资大于500万元人民币,开采矿产储量规模大于1亿吨的,由国土资源部审批发证;反之,则由省市区国土厅审批发证。一些地方政府为了局部利益,将国家规划区的煤炭资源划整为零,规避审批权限。由于区块资源量开采规模受限,不适合国有大矿开采,正中小煤矿下怀。而这些小煤矿乱采滥挖,吃肥丢瘦,严重破坏了国家资源。

2.2 小煤矿整合政策的不完善及执行中出现的偏差

2.2.1 政策条文的模糊不清或可操作性不强让部分不法矿主钻了空子

政策条文的模糊不清或可操作性不强体现在以下方面,让部分不法矿主钻了空子。

(1)危及大矿安全的小煤矿必须关闭。但是,什么叫危及大矿,标准是什么,如何界定,由谁下结论,对此均无明确规定。

(2)鼓励国有大矿整合小煤矿必须兼顾就近原则。在同一区域的小煤矿可由大矿整合;对那些不属于同一煤田、煤层赋存条件差异很大、开采技术不能相互借鉴的小煤矿,由大矿整合,安全管理的优势能否发挥。

(3)小煤矿之间的相互整合也缺乏准确的条文规定。煤田是否相邻,开拓开采方式是否相同或相近,生产系统能否相互融合,资产以什么方式合并,管理机构能否统一。

(4)小煤矿整合后的验收权也值得商榷。对地方政府的煤炭管理部门尤其是县乡的煤管局而言,小煤矿就是其下属企业,相互之间存在着复杂的利益纠葛。由这些部门负责对小煤矿的整合进行验收,能否做到客观公正。

2.2.2 执法腐败、执行力弱化也是小煤矿整合出现混乱和无序的主要原因

对于发生在辖区内的一起又一起矿难,以及造成这些矿难深层次的原因——小煤矿整合过程中的混乱和无序,地方政府不可能不知道,尤其是乡镇和县一级的官员更是心知肚明。客观上,小煤矿的存在确实是乡镇甚至县财政的基础;另一方面,一些官员可能本身也和矿主们有着千丝万缕的利益关系,所以有意无意间充当了非法煤矿和黑心矿主的保护伞。但是,按照现行的政策规定,恰恰要由这些人去监管并验收小煤矿的整合。

所以,在一些产煤地区往往存在这样的怪现象:一段时间内,会集中发生几起甚至十几起矿难;然后省政府下令全省小煤矿一律停产整顿,经县级以上主管部门验收,达到安全生产条件后方可恢复生产;小煤矿会停下来,给民工放假,根本不予整改;过一段时间,小煤矿偷偷摸摸恢复生产,有关管理部门佯作不知,睁一只眼闭一只眼;再过一段时间,该地区又会集中发生几起甚至十几起矿难。周而复始,形成一个怪圈。

3 对小煤矿整合的相关对策建议

3.1 政策上作相应调整和补充

(1)国土部门从资源配置开始,绝对不允许新的资源再进入乡镇或个体煤矿,不能再出现一处新的乡镇或个体煤矿,而且在小煤矿境内,假若有多层煤可采,即使已取得了上层煤矿权,下层煤也不再配置给小煤矿,把有限的资源配给国有大矿,实现煤炭资源的科学、合理、安全开采。

(2)凡位于国有大矿深部特别是同一煤层的资源,原则上不经过招拍挂,经评估后有偿配给大矿作为后续接替资源,无需拘泥于市场化管理。从目前这场源于美国波及全球的金融危机来看,充分的市场经济机制也并非无懈可击,一定的政府调控也很有必要。况且,国有企业优先得到国家的资源也无可厚非。

(3)清理整顿现有矿权转让流域,凡未经招拍挂取得矿权者,一律原价收回,重新配置。

(4)建议在煤炭资源前期的勘查过程中,根据埋藏深度、水文地质、瓦斯地质、赋存条件等因素,将区块资源进行分级。一方面便于政府在资源配置时以不同的价格实施;另一方面,对于地质情况极端复杂、赋存条件相当差、煤质非常不好,以目前的技术经济状况不适合开采的资源,可暂不设置矿权,留待后人开采。

(5)凡在国有大矿采空区内复采的小煤矿,肯定不会上缴国家资源费,不管是什么原因建的矿,一律依法予以关闭,否则后患无穷。采空区情况非常复杂,极易发生水、火、瓦斯、顶板等重大事故,而且与大矿现有生产系统无法隔离,一旦出事,必将危及大矿安全。

(6)凡在大矿周边的小煤矿,其资源量达到国家规定的最低开采规模、符合服务年限规定的,经评估后转给大矿,否则依法予以关闭,原则上与大矿周边相联的小煤矿不再存在。

3.2 对执法和管理部门的监察、监管过程进行规范

(1)为避免各级地方政府为了局部利益监管不严或个别地方官员为了一己私利充当不法矿主的保护伞,建议成立资源整合监察垂直机构,比如在国家煤监局和派驻到各产煤省、产煤地市的分局设立资源整合监察室(处),行使对资源整合全过程的监察,对立项、设计、施工、验收各环节进行执法检查。不要把上述权力交给产煤市县的相关部门。

(2)针对国有大矿整合的小煤矿,立即开展一次大检查,迅速纠正假出资、假整合的现象。建议出台政策,对有这类情况的小煤矿予以关闭,国有大矿应受到制裁,地方政府也要负相应责任,绝对不能出现安全管理上的真空。27

(3)清理整顿所有已批复的资源整合小煤矿,凡发现未按批复的方案施工者,假整合、假技改者,借基建之机偷偷生产者,超过工期仍未申请竣工验收者,一律依法关闭;剩余资源量仍有开采价值者,有偿转让给国有大矿。

(4)应定期、及时对国有大矿进行生产能力核定,鼓励大矿通过技术改造和生产工艺改进合法提高生产能力,减轻国家对小煤矿的依赖。

目前,国有大矿无论在技术、装备、资金、人才等方面都有扩大生产能力的可能,政府部门不应人为限制其产能,而应鼓励其加大投入、完善系统、提高产能,及时进行生产能力核定,使其能够合法组织生产,尽快减轻国民经济对小煤矿的依赖性,促进良性循环。

Small coal mine integration calls for urgent policy readjustment and normative administration

Wang Sipeng1,2

(1.Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei province 430074,China;2.Henan Provincial Coal Seam Gas Development and Utilization Co Ltd,Zhengzhou,Henan province 450016,China)

Due to imperfections in policy-making and policy implementation,small coal mine integration process in some certain parts of this country appears to be confused and in disorder to some certain degrees,which not only results in frequent mine disasters but also endangers the energy security of this nation.Based on an in-depth analysis of the above problems,this article proposes recommendations to make relevant readjustment and amendments to existing policies and suggests requirements over the inspection and control activities executed by enforcement and administrative departments.

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TD-90

A

王思鹏(1963-),男,河南汤阴人,华中科技大学博士,河南省煤层气开发利用公司总经理,教授级高级工程师,主要从事煤矿安全研究工作。

(责任编辑 张大鹏)