小麦良种补贴方式的利弊浅析

杜绍印，王成超，庄兆金，马秀娟 ，王经龙

（1.郯城县农业种子研究所，山东 郯城 276100；2.郯城县种子公司 ）

小麦良种补贴是国家一项重大的支农惠农政策，在近几年的实施过程中，一些省市对麦种采取政府招标采购，另一些省市直接把补贴款打到农民的 “一本通”账户上。笔者作为基层农业推广战线的一员，近期通过对不同补贴方式及其取得的效果和利弊进行了调查分析。下面根据调研情况，提出几点看法，供商榷。

1 采取现金直补方式补贴农民的弊端

国家实行小麦良种补贴的目的一是推广良种提高单产，增加粮食产量，促进优质高效农业发展；二是为了改善小麦品质，提高粮食质量，增强市场竞争能力；三是满足国内对优质小麦品种的需要。目前，山东省小麦良种补贴实施办法是通过政府采购，是“与良种挂钩的小麦良种推广补贴”，这也是“良种补贴”的最初内涵；而江苏、河南等省市近年来采取的是群众自报种植面积，由财政将现金直接打到农民的“一卡通”账户上进行的补贴，严格地说不能称之为“小麦良种补贴”。笔者认为，采取现金直接补贴方式补贴农民有五大弊端：

1.1 资金少而分散，无刺激农民购买小麦良种的积极性。小额补贴对农民持续发展小麦生产并不能产生多大的推动力。同时，现金直补是秋后算账，是一种事后干预，一般等补贴资金打到农民“一本通”帐户时，农民早已播种完毕，这与国家实行小麦良种补贴的初衷相悖。

1.2 不利于资金监管。采取现金直接补贴方式补贴农民，资金发放环节多，流向缺乏监督，存在虚报面积、冒领补贴款的现象，有种树的能领到补贴款，种小麦的反而领不到的问题。

1.3 不利于资金向优秀的种子企业集聚。随着《中华人民共和国种子法》的实施、国有种子公司的改制和种子市场的开放，种子市场出现了经营主体多元化的格局，众多的中小企业、种子零销商分割着有限的种子市场。在缺乏有力的政策引导和资金扶持的情况下，一方面区域性领军种业无法占据较大的市场份额，优秀的种子企业难以脱颖而出成为龙头；另一方面相当多的种子企业急功近利，以假乱真、冒牌侵权等违法行为屡禁不止，造成种子市场混乱，不利于创建一个规范、有序、公平的种子市场。

1.4 诱发种子价格上涨，加重农民负担，不利于良种推广。在目前种子市场未完全达到规范化、商品化的情况下，种子价格方面群众没有发言权，政府缺乏干涉权，一些种子企业唯利是图，借机扰乱市场秩序，浑水摸鱼，巧取豪夺国家给农民的实惠。部分品种通过市场炒作，价格严重偏离价值，结果最终买单的是老百姓，明显夺取农民的血汗钱。

1.5 增加行政成本，浪费财力物力。目前，县乡财政普遍紧张，工作经费不足，基层财政部门对每户统计发放资金觉得很麻烦，财政拖延发放、截留、挪用资金现象时有发生。据调查，个别地方的补贴款迟迟不到位，农民去领款想买种子要跑好几趟，既耽误工夫，又花费人力物力车费等，群众多有怨言。

2 小麦良种补贴种子实行政府采购的优势

实施小麦良种补贴与良种挂钩政策，一方面，种子企业要通过品种、价格、服务来竞争以获得良种补贴项目区的市场份额；另一方面，竞争优胜者毕竟是少数，种子市场份额向这些少数种子企业集聚。在目前种子市场不规范、种子企业普遍缺乏公信力的情况下，小麦良种补贴的种子实行政府采购具有六大优势：

2.1 有利于监管资金流向。对补贴资金，政府有责任有义务管理和使用。小麦良种补贴种子实行政府采购、省级招标、部门监督、公开公示等环节，全过程都处在阳光操作之下，很大程度上减少了腐败机会，降低了监管成本。

2.2 有利于发挥有限资金的最大效用。政府补贴资金有拉动内需的需要。由现金直补改为采取售价折扣补贴的方式，可以集中资金，平抑种子价格，降低农民投入；可以在小麦播种前将补贴随种子发放到农民手中，提前将优惠政策落实到千家万户，激发农民发展小麦生产的积极性；可以减少发放成本，避免人力物力浪费。

2.3 有利于新品种推广。对小麦常规品种来说，过去群众不愿更换或换种量较少，新品种、新技术推广难度大、速度慢。通过小麦良种补贴和实行省内统一限价，一些新品种的炒价行为得到遏制，降低了供种价格，农民得到实惠，同时供种质量和种子商品率有了显著提高，避免了假劣种子坑农事件的发生，因而激发了广大农民群众的购种热情，良种推广速度加快，市场上一些老、劣品种迅速被淘汰，品种多、乱、杂问题得到缓解。例如小麦品种济麦22号、良星99号，作为近年来山东省审定的优秀品种，在良种补贴的推动下迅速在全省推广，3年时间就达到目前年推广面积3000万亩以上，有力地提高了全省农业科技水平，改善了小麦品质，提高了小麦单产，增加了小麦总产量。

2.4 有利于规范种子经营行为，促进民族种业发展。政府采购对投标供应商的经营资质、良种繁育、加工包衣、种子供应和科技服务能力、市场信誉等提出了较高的要求，一些资质不完备、经营不规范、供种能力不强的种子企业被拒之门外。这为种子企业创造了一个公开、公平、公正的竞争环境，同时也促使进入良种推广补贴的种子企业必须规范经营行为，提高自身竞争力。

2.5 有利于激活种子推广队伍。种子市场全面放开后，相当一部分基层农技推广网线断人散，农技推广服务体系受到较大冲击。虽然基层种子销售网点增多，但是构成复杂，素质参差不齐，以个体为主，技术指导服务能力弱，直接影响到良种良法的推广应用。小麦良种推广补贴为整合现有网络资源，构建新型良种示范推广体系提供了助推力。良种补贴使基层广大种子工作者有了用武之地，为农技人员提供了展示自我的平台，提高了他们学习掌握专业知识、服务农业的意识和能力。特别是在小麦良种补贴实施过程中，通过发放大量的小麦良种良法配套栽培技术资料，举办不同层次的良种良法培训班，实现了最广泛的科技入户。

2.6 有利于推动科技创新。在政府采购良种补贴政策落实过程中，由于对新品种实行授权生产经营，并采取合理限价制度，因此使拥有新品种权的企业利益得到了有效保护，提高了育种人员的积极性。

3 五点建议

从近几年小麦良种补贴在山东省实施情况看效果明显，政府采购的方法、措施是可行的。在实施中发现问题可以在实施中解决，不能因噎废食，发展中的问题要用发展来解决。为搞好小麦良种补贴，特提出以下几点建议：

3.1 进一步加大良种补贴的力度。可以提高小麦良种补贴的金额，试行免费配给种子，这样将更有效地激发农民发展小麦生产的积极性，确保国家粮食安全。

3.2 在小麦良种补贴推荐品种上，应在品质、产量上提出明确、具体的指标。这些可以依据各个品种的品种审定鉴定结论，比如单产要达到什么标准、抗性要达到什么标准。在制定了“良种”的具体标准后，凡是符合“良种”标准的品种，在审定的适宜区域内，都应该纳入良种补贴的主导品种。

3.3 规范招标行为。由财政、农业部门在广泛听取有关部门、种子企业、农民意见的基础上制定完善的招标办法，尽可能压缩自由操作空间，尽可能堵住招标过程中的漏洞。招标应公开透明，新闻单位、人民群众和纪检监察、审计等监督部门全程参与。对于在小麦良种补贴中以权谋私、徇私舞弊的政府部门工作人员要依法惩处；对于弄虚作假骗得中标、提供假冒伪劣种子的企业不仅要依法查处，而且禁止该企业几年内不得参与小麦良种补贴招标。

3.4 规范登记造册、供种到户、技术服务等环节。这些是把小麦良种发放到农民手中的最后几个环节，也是问题出现比较集中的环节。登记造册必须严格按照自下而上、张榜公示、农民签字等要求进行；供种到户，县有关部门、乡镇政府、村委会必须密切配合种子企业，严禁在供种过程中对供种企业刁难、勒索；良种补贴技术服务，原则上由供种企业提供，供种企业也可以委托其他单位为农民提供技术服务。

3.5 国家应及早下达小麦良种补贴计划。最好提前一个生产季节启动下一年度的小麦良种补贴项目的竞标工作，以利于供种企业搞好小麦良种生产、筹备，满足群众对小麦良种的需求，确保项目顺利实施。