深化我国预算管理制度改革的思考

马海涛 邓鸿志 任 文

（中央财经大学，北京 100081）

深化我国预算管理制度改革的思考

马海涛 邓鸿志 任 文

（中央财经大学，北京 100081）

一、关于近年来我国预算管理制度改革的评价

（一）关于十年来我国预算管理体制改革的评价

预算管理是国家依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动，在财政管理中处于主导地位。预算管理的主体是国家，预算管理职权分别由各级人民代表大会、各级政府和财政部门承担。预算管理的对象是国家预算资金运动的过程和结果，包括预算资金的筹集、分配和使用。预算管理工作主要包括积极组织预算收入，确保国家预算收入任务的实现；妥善安排各项预算支出，及时拨付预算支出资金；努力做到预算收支平衡，实现宏观调控目标；年初编制预算、年内执行预算、年终编制决算，保证预算工作诸环节的有效衔接。在预算管理过程中，加强对预算编制、执行和监督的管理至关重要，是预算任务和宏观调控实现的重要保障。

我国现行的预算管理制度是分税制体制下以财政部门为主导，以部门预算编制为主体，综合运用零基预算、复式预算和绩效预算等预算编制方法的全面预算管理制度。二十世纪九十年代中期以后，我国预算管理体制经历了三个发展和演变阶段：

1.分税制预算管理体制改革。为了进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能，增强中央的宏观调控能力，我国从1994年1月1日起实施分税制预算管理体制。分税制预算管理体制改革主要是结合1994年的税制改革，在中央和地方政府之间进行收支划分，根据政府职能的界定，合理匹配事权与财权，划分税种，界定支出，实施税收返还，进行过渡期转移支付。

分税制改革实现了改革的既定目标，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央财力集中度，实现了政府间财政分配关系的规范化，有效地调节了地区间分配格局，促进了经济社会的均衡发展，推动了基本公共服务水平均等化进程，在一定程度上实现了财政的横向公平和纵向公平。与以往历次改革不同，分税制管理体制改革主要是基于政治层面上的一次改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次，是近年来国民经济持续、健康、快速发展的主要助推力。

2.全面预算管理体制改革。从二十世纪九十年代末开始，按照“建设适应市场经济形势的公共财政框架”的要求，从中央到地方相继展开了一系列的以部门预算、国库集中支付、收支两条线和政府采购改革等为主要内容的财政预算管理制度改革，即全面的预算管理改革。改革涉及面广、内容庞杂、技术性强，是分税制后影响较大的一次改革，也是管理技术层面上的一次全面改革。随着改革逐步深入，旧体制下的利益分配格局被打破，原有财政资金管理的模式和操作办法被改变。此次改革重点推进了部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线管理、综合预算、政府收支分类改革；促进了“金财工程”和“金税工程”建设；绩效预算、零基预算、复式预算和部门预算改革通过试点逐步推广，我国预算管理技术不断创新和提高。随着全面预算改革的逐步深入，各预算单位的收支模式发生了很大变化，预算监督从事后控制转变为以监督和管理并重的事前、事中控制，从松散的预算管理转变为严格、规范、统一的全面管理，预算的编制、执行、监督的质量也得到了进一步提高。

3.公共财政管理体制改革。1994年分税制改革，适应了市场经济发展的需要，初步建立了高度集权下的相对分权的财政体制框架，但该财政管理体制框架却高度分散化，导致了一系列的财政低效和财政风险。1999年，财政部正式明确提出实施公共财政管理，我国开始走向公共财政管理阶段。为构建公共财政管理的基本框架，按照公开、公平、公正的财政管理体制要求，从中央到地方，全面推进公共采购制度改革、部门预算管理制度改革、非税收入管理改革和“收支两条线”管理改革，严格预算编制办法、程序，规范预算支出调整，逐步加大公共支出力度，重点保障“三农”、教育、文化和社保等公共领域需要。

实施公共财政管理以来，各级预算部门按照满足社会公共需要和调整优化公共支出结构的要求，严格总量支出控制，高效配置公共资源，有效利用、合理分配战略性资源，加快推进基本公共服务均等化，逐步推进财政精细化管理，将财政支出的重点主要集中于社会公共需要和公共性支出，有效地促进了社会事业的发展，为地区均衡发展提供了财力保障，实现了国民经济持续、健康、快速发展，为综合国力的较大提升奠定了基础。

（二）关于部门预算制度改革的评价

作为政府预算管理体制的重要组成部分，部门预算制度与传统的功能预算管理又存在着明显的不同：

1.分类基础不同。传统的政府预算以功能预算为主，采取收入按类别，支出按功能编制，预算编制不以预算部门为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质分类编制支出。部门预算则是按部门分类编制预算，预算在部门内又根据职能不同安排不同的功能支出。

2.侧重点不同。传统的功能预算侧重财政收支结构和财政宏观情况分析，部门预算侧重反映部门的整体收支状况，实现了宏观预算管理向微观预算管理的转变。

3.管理方式不同。传统的功能预算，同一部门的不同功能经费分别由财政部门内部不同机构管理，而部门预算则是一个部门的不同功能的经费由财政部门内部同一机构管理。

4.涵盖范围不同。传统的功能预算仅包含预算内资金收支，而部门预算涵盖了部门的全部收支，既包括一般预算收支（预算内收支、预算外收支和其他收支），也包括政府性基金收支。

部门预算制度改革的成效主要表现在：一是提高了预算编制的科学性。部门预算较之传统的预算编制更为精细化，定员定额、细化到人到款、能够更为清晰完整地反映各项支出情况和项目建设的支出顺序；二是强化了预算监督的力度，降低了预算监督难度，有助于预算监督的前移；三是增强了预算的刚性，预算编制的精细化、透明化、科学化、程序化，较大程度上杜绝了预算资金的挤占和挪用，保证了财政资金的安全、有效运行；四是部门预算与政府预算的有效衔接，保障了行政管理目标的实现，有利于各类财政资金在部门之间和地区之间合理安排、整合使用，发挥“四两拨千斤”的作用。

二、我国预算管理制度中存在的主要问题和症结

（一）预算管理立法约束软化

目前，国际上对预算管理的立法主要包括《宪法》、《财政法》和《预算法》三个部分，我国在1995年颁行的《预算法》和一系列的规章制度的基础上，构建了预算管理监管体系。预算法律制度作为预算管理的重头戏，承担着预算编制、执行和监督等关键环节的监管责任。但在实际的立法监管过程中，却存在着诸多问题：

1.专业的预算审查机构和人员缺位。预算法规定：中央和地方各级预算草案要分别提交“全国人民代表大会财政经济委员会”和地方各级人大有关专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会”进行初步审查。然而在各级人大实施监督的过程中，由于缺乏独立性强、专业性强的预算审核机构和人员，使得预算初审、监督大打折扣和人大监督审查流于形式。

2.预算透明度不高。按照公共财政管理体制的要求，公众参与，实施监督，审查听证等均是预算监督管理的必要措施，但现行的预算监督体制缺乏必要的公众参与，公共预算透明度低，较大程度上普遍存在着长官意志、部门利益和权力寻租。

3.监督管理机制不完善。根据预算法关于“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”的规定，在实际工作中，人大仅仅是上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年研究一次预算变更，日常性监督缺位。这种滞后的、事后的和落后的监管机制，很难实施全程和有效的预算监督。

4.制度建设滞后。现行《预算法》是1995年实施的，已远不能适应经济形势发展的需要，存在的问题也较为突出：一是缺乏设立专门机构和人员的规定；二是缺乏预算草案审批程序的规定；三是关于预算外资金管理的法律效力不高；四是预算约束机制弱化，处罚力度不强，处罚措施单一。

（二）预算编制、执行、监督管理体制不完善

1.时间安排缺乏科学性和合理性。我国实行标准预算周期管理制度，一个标准周期由预算编制、预算执行和财政决算三个阶段构成，起于上年4月，终于次年6月，共27个月。这种时间安排存在的问题在于：一是预算的实际编制时间不足。从每年4月份编制预算，到当年11月上报审查，编制时间仅为7个月，这其中还包含了下达预算通知、部署预算编制、提出预算计划建议、财政部门综合平衡等时间安排，其实剩余编制时间仅为3个月，另外这3个月还要进行前期调研，基层反馈等，这样计算，所剩编制时间愈显不足；二是人代会审议政府预算的时间不足。由于缺乏专业的机构、人员以及基层编制人员专业性不强等因素，审议部门在一个月内完成的批复，实际上是缺乏严格核对、仔细检查和通盘考虑的。

2.预算编制缺乏长远规划。我国的预算编制只是年度性的资金收支安排，缺乏科学的分析预测、长远规划和调查研究。国民经济发展态势、经济景气预测、经济周期测定、产业结构调整等变动因素与财政预算收支计划以及部门预算编制脱节，预算编制和实际经济运行“两张皮”，预算编制呈现显著的短视性、现实的庸俗性、随机色彩浓厚的片面性和应对性。传统的预算编制导致预算外资金游离于预算管理之外，较大程度上削弱了财政的宏观调控能力。按资金性质编制预算，使得部门对各项财力难以统筹使用和优化整合，监管难度增加。

3.预算编制科学性不强。一是预算编制方法不尽科学。各部门事业发展的实际需要简单等同于基数值；“基数法”难以与经济结构和产业结构布局变动同步；增量预算色彩较浓的“基数法”，形成了支出刚性，不利于支出结构的调整和优化。二是预算编制内容不够科学。虽然经过政府收支分类改革、财政支出精细化管理改革，但我国的预算收支科目设计仍不合理。基本支出预算、项目支出预算、人员经费预算和预算外资金分类等，存在诸多问题，科目设计过宽、过粗、过空，难以真实反映经济运行状况和事业发展实际。三是收支测算过于简单。目前，财政预算收支测算主要工作在财政部门，财政的预算部门负责财政收支测算，其机构组成单一，人员不足，长官意志和部门意识较浓，收支测算缺乏科学依据。

4.预算调整随意性强。现行预算管理实际上是“预算简单化、决算复杂化”的管理体制，究其原因在于：一是编制预算时对结算项目繁杂、结转资金量大、跨年度结算项目因素等考虑不全；二是预算调整随意性强和年终预算追加通常化扰乱了预算程序；三是各种收入上缴项目、非税收入、预算外资金归集，造成年终结算事项多，财政算账难；四是转移支付、各项临时性补贴和补助收入年终一次性集中下达，加剧了预算调整的随意性。

（三）部门预算编制机制有待完善

1.工作机制不顺畅。一是预算编制部门责任意识淡薄，在预算建议数和控制数调整方面明显不作为，指标下达迟缓，数据把关不严，有的甚至与下属单位共同虚报数值，瞒报实情，骗取收入；二是部门内缺乏专门的、独立的、专业的预算管理机构，部门预算编制协调性差；三是传统的预算管理思维仍在延续，部门利益化色彩较浓，各自为政，“跑预算、加筹码、抬指标”的现象普遍存在；四是财政部门、预算编制主管部门、基层单位之间存在着权力寻租，部门预算编制秩序杂乱。

2.“部门博弈”普遍存在。现行的部门预算编制实行“二上二下”的编报办法，目的是预算编制能够充分体现部门的实际和人员状况，但实际上是财政部门预算管理权限的下放，预算主管部门和下属单位“讨价还价”刚性增加，加之财政部门不能穷尽对各单位实际状况的了解，因此，名义上的“被动编制”，实际上成了“主动编制”，客观上造成了部门意见左右财政部门总预算盘子的局面。

3.“预算分配权”两难。现行的部门预算是在不改变预算分配权的前提下进行的，实行“一个部门一本预算”，然而，受部门利益的驱动，各主管部门“抓权分钱”，在预算分配权部门化的情况下，一些预算职能和管理权会被部门肢解，财政对部门预算的控制愈显困难。

4.与政府预算管理衔接不力。一是部门预算改革与税收计划脱节，不相衔接。实行条管的税务部门，只执行上级下达的税收计划与经同级人大批准、具有法律效力的预算计划不相一致，助长了税务部门大肆讨要税收奖励费的气焰；二是部门预算与国库集中支付协调不力。国库集中支付制度通过银行划转财政资金的办法，在造成财政资金使用效益低下，财政监督弱化，商业银行截留和挤占请拨资金的同时，也导致了各预算单位多头开户和预算监管流于形式，加大了财政资金运行的风险性。

（四）其他预算管理改革进程缓慢

1.财政预算决策机制改革滞后。无论是部门预算还是综合预算，无论是零基预算还是基数预算，其预测、制定、审核的前提均取决于财政预算管理决策。在我国对预算管理“定盘子”，一是通过基层单位和部门的预算建议和控制数调整，二是源自于地区、部门、行业的发展规划，市场经济体制改革的进程，源自于政治体制改革的趋向，源自于政府职能界定、事权与财权匹配；三是取决于国民经济发展的状况，财政货币政策的走向以及地区发展战略调整等。然而，在预算编制的过程中，科学的预算决策机制被“拍脑门”和“拍胸脯”所替代，预算编制缺乏科学的预测机制和决策机制。

2.其他预算管理制度改革有待完善。一是“收支两条线”的预算外资金管理体制改革进行多年，但实质性突破不大，庞大的预算外资金仍然体外运行；二是非税收收入收缴机制仍需改革，一些预算主管部门和单位，利用部门权力列收列支，挪支坐支，造成预算收入虚增；三是行政事业国有资产管理改革进展缓慢，产权登记、管理制度建设面临诸多考验，行政事业单位国有资产管理改革与国有资本经营预算改革衔接不力；四是专项资金预算、基本支出预算和政府收支分类改革相互脱节，缺乏有效衔接配合，各项改革措施整体性、系统性、规划性和协调性差，影响预算管理制度改革的整体推进；五是省以下财政管理体制存在诸多问题，省以下各级预算管理体制五花八门，规范性和统一性不强，政府之间“相互扯皮”；六是县乡财政体制改革迟缓、走入死角，县乡可用财力不足、财政困难且苦乐不均，县乡政府负债率高，高风险运行。

三、深化预算管理制度改革的建议

（一）建立完善的预算管理监督体系

1.树立理性的预算法制观念。一是在现行的预算法律监督体系下，积极维护预算法的权威，严格遵守预算法和相关规定，使预算管理按照法制化、规范化、科学化的方向发展；二是适时修正《预算法》和相关预算管理规章和制度，提高预算法律效力，强化法律监督；三是加大法律惩处力度，改进惩处手段，推行“道德风险制裁——信用风险制裁”的双重制裁机制；四是提高各级领导的预算法制观念，尊法重法，执法守法，带头遵守预算管理制度和相关法律制度；五是提高广大预算部门、财政部门和各单位领导班子的预算守法意识，严格预算编制，规范预算执行，贯彻决算报告，顾大局识大体，摒弃“屁股决定脑袋”式的预算管理。

2.研究建立全新的预算管理监督机制。一是改革现行的监督体制，另起炉灶，制定全新的预算管理监督制度，实行预算编制与监督管理分离，实行预算编制与执行分离；二是成立专门的预算监管机构，抽调专业人员，建立完善、顺畅的工作机制；三是继续实施综合监督机制，在新的监督机制和机构出现之前，暂由人大部门、财政部门、主管部门和审计部门组成专门的监督检查工作组，定期不定期对各级给类的预算管理进行检查，发现问题，立即查处，严格执行预算法的有关规定；四是将司法上的“陪审团”制度引入到预算监督中来，成立流动的预算管理评审机构，建立预算评审人员库和专家库，从社会各行各业随机抽调人员，参与监督评审和检查督察；五是推行内部监督、外部监督、社会监督相结合的综合监督机制，在部门内部监督的基础上，积极开展审计监督、人大监督和专业监督，大力推进社会公众监督，让公众成为预算管理的监督主体。

3.推行阳光预算制度。一是改革“一年两次”的人大听取政府预算报告制度，将预算监管从形式转向实际，增强预算编制透明度，实行预算编制社会公示制度，分部门、分类别、分科目向社会公开；二是及时建立公众信息反馈制度，通过公众对政府支出总量、支出结构和收支分类的了解，形成有效的信息反馈，结合对部门实际预算状况调查，改进和完善预算管理制度；三是建立高效的反应处理制度，对各种反馈信息进行分类整理，送达财政部门和预算编制部门，以改进和完善预算编制。

（二）构建公共财政体制下的预算管理新机制

1.坚持公共财政原则。一是适应国际政府预算管理发展的需要，继续推进公共财政体制建设，坚持公共财政的原则；二是按照财政收入的公共性和财政支出的民生性，在预算编制、预算执行和监督管理的过程中，实现财政支出向民生工程建设、基本公共服务建设、地区均衡发展建设和社会事业发展倾斜，提高公共性支出的比重，增加公共性支出的增量；三是建立“普惠性”财政预算管理目标，增加转移支付投入，支持民族产业、弱势产业、高科技产业、农牧业龙头产业和中小企业的发展。

2.树立全面预算管理的目标。一是要使预算管理制度改革取得实质性进展，必须严格依法行政、科学界定政府职能、规范预算编制程序、创新编制方法，真正把部门预算、综合预算、零基预算、复式预算和财政精细化管理等落到实处，建立健全适应经济社会发展的预算管理新体制；二是要坚持“合理分配、规范管理、依法理财、注重效益”的原则，建立“公平、透明、规范、健全、稳固、高效”的全新预算管理机制。

3.坚持小财政大市场的原则。社会主义市场经济体制下，政府不是万能的，财政也不是万能的，财政主导下预算管理职能也不是万能的，按照“政企分开、政事分开”的原则，进一步弱化行政对经济的干预力，本着“有所为有所不为”的原则，还管理给市场，积极培育市场机制，巩固市场的基础地位，实现预算管理的终极目标。

4.深化预算管理制度改革的总体思路。预算管理制度改革要以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，以加快和规范财政管理为核心，按照建立社会主义市场经济体制的要求和国家预算管理制度改革的总体要求，实施依法理财、科学理财、民主理财。重点理顺财政分配关系，合理配置各种财力资源；健全财政预算职能，统筹安排预算内外资金；维护预算的法律权威，提高法律约束力；加强财政执法监督；推行先进的预算管理办法，提高预算编制质量。

（三）继续推进部门预算制度改革

1.逐步规范预算决策机制。一是建立和完善财政资金分配与国家宏观政策、国民经济社会发展规划和政府施政目标紧密结合的预算决策机制；二是健全公共财政职能，优化财政支出结构，力争短时期内实现财政资金从非公共服务领域的退出，增加对农业、教育、科技、卫生、社保和生态建设等重点领域投入；三是建立健全科学、民主、规范的预算决策方式和程序，推行公众参与机制和听证制度，综合平衡，保障重点。

2.加强完善预算分配制度研究。一是完善定额定标的管理体制，严格资产配置标准、人员定标标准和公用经费分摊标准，逐步建立预算定额与实物定额相匹配的定额标准制度；二是紧密结合事业单位改革和收入分配制度改革，研究和探索适合不同单位特点的预算管理方式和经费供给制度；三是加快推进项目建设进程，搞好项目分类、项目清理和项目整合工作，完善项目滚动管理；四是结合政府收支分类改革，细化项目支出预算到经济分类，明确反映项目支出具体用途；五是规范财政结余资金管理，统筹优化财政结余资金，根据财政结余改进预算编制办法。

3.合理界定和规范财政供给范围。一是只有“摸清家底”才能提高预算编制的准确性，了解掌握各部门、单位的职能、特性、年度计划和事业发展需要，才能科学合理界定和规范行政事业单位的财政供给范围，明确财政收支渠道；二是结合行政事业单位的清产核资工作，摸清单位的资产拥有状况和资产结构，便于编制部门实物预算；三是开展预算普查，对部门和单位的收支状况、来源渠道、支出明细进行摸底，做好定额预算编制、细化预算编制、规范部门预算编制的基础工作。

4.及早编制基本支出预算和项目支出预算。按照公共财政框架建设的要求，各级财政部门要分别编制基本支出预算和项目支出预算。一是基本支出预算是各单位维持正常运转所需最基本的开支，财政预算要优先满足；二是项目支出预算指基本建设支出、农业综合开发支出、企业挖潜改造支出等项目建设支出安排。做好这两项工作，是推进部门预算改革的重中之重。

5.细化部门预算编制，提高部门预算准确性。一是严格按照国家关于部门预算改革的科、目、款编制规定，编制科目预算，保障项目编制的精准性，杜绝年度预算执行中随意调整项目支出；二是各部门、单位要按照限额管理的方法，根据定员定额标准编制基本支出预算限额，优先保障人员经费、公用经费，细化预算项目；三是预算编制部门，要根据本部门的实际和下属单位情况，在“目”级科目之间自主调整基本支出预算。

6.规范部门预算编制内容。严格按照“一个部门一本预算”要求编制部门预算。一是部门预算的编报主体是部门，部门要对编制的内容负责；二是部门所有收支，包括一般预算拨款收入、政府性基金收入、预算外资金收入、其他收入等各类收入和基本支出和项目支出，都要编入部门预算，体现综合预算的原则；三是部门本级和下属单位均编入部门预算，单独反映；四是部门本级和下属单位的各项收支均细化到具体项目和收支分类科目。

（四）进一步改进预算编制工作

1.科学确定预算编制时间。为保证预算编制质量，必须早编预算，为预算编制提供充足的时间供给。具体办法为提前一年半编制预算，实行超前预算编制管理。在一个编制年度里，提前制定预算编制计划，提前布置工作，提前编制预算，提前论证和研究确定各级各类建设项目，提前分地区、分布、分单位测定经费需求和项目发展计划，并将其定量化和指标化，及时汇总、审核和报送。预算编制质量取决于编制时间与合理统筹安排，具体的预算编制时间可以确定为：调查研究时间为前一年度的6-12月；分析测算时间为上一年度的1-6月；试编制时间为7-10月；规范编制时间为11月；审核报送时间为12月。禁止随意安排预算编制时间，随意挤占和调整预算编制时间，以免影响预算编制的质量。

2.严格细化预算编制办法。一是在细化预算编制的基础上，本着宜粗则粗，宜细则细的原则，按照规范和标准的预算编制模式，细化到个人和具体的项目，通过细化预算编制项目，真正解决传统的编制过粗造成的层层截留、机动调整、挪用挤占和追加调剂等问题；二是预算编制部门要通盘掌握所辖行政事业单位的机构状况、编制规模、人员结构、工资水平、业务特性、工作任务、收支渠道和运行效率等，建立健全单位收支项目数据库；三是在规范、准确、详实的部门数据库的支撑下，编制预算要按照科学合理的人员经费定额和公用经费标准，将经费核定到每一个人；四是公用经费要明确分类分档分标准，细分细算到每一个子科目；五是专项资金要编制到具体项目，做到各类支出明确、透明、规范和具体，积极推行财政精细化管理；六是严格确定预算项目，一旦编制确定预算项目，不得随意更改，未列入预算的项目不得巧立名目列支。

3.严格规范预算编制程序和流程。一是以指标管理为主线，以预算编制为基础，以预算执行和资金监管为核心，通过与出纳系统、账务系统、支付系统、采购系统、物资管理系统、固定资产系统等业务衔接，建立全面预算管理系统，如图1、2所示：

图1 全面预算管理系统图

二是严格按照预算编制的程序编制预算。部门报送数据要实事求是，不得弄虚作假，一经查处，将取消下年预算资格。财政部门根据上报的预算，认真核定审查，并提出合理化建议；三是年度预算执行过程中，不得留硬缺口，对存在的硬缺口不予承认和追加，并在一定范围内通报批评。

4.改革预算科目体系设置。应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。一是以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径；按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头；二是体现复式预算要求。重新构建的复式预算的基本框架为“政府公共预算——国有资本经营预算——社会保障预算——财政投融资预算”四位一体的预算管理结构。

5.提高年初预算资金的到位率。一是按照部门预算关于项目支出预算编制要求，严格执行年初预算指标的预留比例；二是对按规定比例预留的配套资金，必须在三季度前落实到具体项目和使用单位，并逐年提前，以增强年初预算资金到位率；三是统一部门预算编制时间设置，合理安排时间，尽量提前一年半编制预算，为预算编制的科学化和精确化提供充足的时间保障；四是摒弃“突击式”的资金拨付办法，严禁年终一次性集中拨付预算资金，有步骤、有计划地将财政资金拨付到位。

（五）加快推进预算管理制度的配套改革进程

1.加强财政信息系统网络建设，提高预算编制效率。一是强有力的现代信息技术是实现部门预算编制顺利进行的技术保障，加快“政府财政管理信息网络”建设进程，建立覆盖预算管理诸环节的计算机管理信息系统，有利于实现财政预算的快捷管理和沟通；二是加快网络硬件系统建设，建立行政事业单位预算管理数据库，有利于对预算单位实施全程和动态管理。

2.加强预算外资金管理。一是继续推进“收支两条线”管理改革，加大预算外资金收缴力度，实行综合预算改革；二是从根本上解决预算内外资金“两张皮”现象，要严格收支脱钩检查，根据单位实际核定收入标准，监督缴库和上缴财政专户。按照定员定额的办法核定部门基本支出，“有多少钱，办多少事”。

3.整体推进“政府采购制度”、“国库集中收付制度”、“转移支付制度”改革。一是扩大政府采购规模，严格政府采购目录，结合项目支出预算和基本支出预算编制政府采购预算，规范政府采购办法，严格政府采购流程，从制度上防止腐败；二是进一步扩大国库集中支付试点，力争到2010年底100%覆盖全国所有的省、市和县，为部门预算提供高效的预算资金收支制度保障；三是现行预算管理体制，系分税制体制下的公共财政管理体制，为实现部门预算、综合预算、绩效预算和零基预算改革的整体推进，使财政预算资金在不同部门、地区、单位之间，以及在不同层级政府之间实现合理配置，提高宏观调控质量，需要进一步完善转移支付办法，综合运用“因素法”和“基数法”，科学合理确定转移支付标准，提高预算资金使用效益，实现资源的合理配置。

4.大力推行“三级财政”的管理体制。一是积极推行“中央—省—县”的三级财政管理体制，减少财政预算管理层级，降低财政预算管理成本，提高预算管理效率，有利于预算资金的安全、高效运行；二是重点推行“省直管县”的财政预算管理体制，取消市对县管理，规范市对所辖区的管理，省级财政可以将收支划分、体制补助基数、税收返还、转移支付、资金调度、专项资金补助等工作直接部署到县，近距离对县级财政进行指导、管理和监督，调动县级财政增收节支、平衡预算和统筹安排预算资金的积极性，有利于推动县乡的快速发展；三是在县域层面，大力推行和完善“乡财县管乡用”和“村财民理乡代管”的预算管理体制改革，实现县域内财力的统筹使用和优化整合；四是加快推进地税系统管理体制改革，实现税收计划、税收机构、税务人员与预算管理、财政收支计划、预算收入测算保持一致，实现相互配套，相互衔接。

2010-01-02

马海涛（1966-），男，经济学博士。中央财经大学财政学院院长、教授、博士研究生导师，中国财政学会理事，中国国有资产管理学会理事，全国高校财政学教学研究会秘书长、常任理事，中国财政学会外国财政研究专门委员会理事，北京财政学会理事，新疆财经学院、广西财经学院、台湾东吴大学等客座教授。曾被评为财政部跨世纪青年学科带头人，北京市优秀青年骨干教师和北京市优秀教师。主持多项国家级、部委级课题和国际合作研究项目。曾出访多个国家和地区。应北京大学、中央党校、台湾东吴大学及财政部等部委和各省财政厅（局）邀请进行了多次讲学、讲演。已出版著作30余部，发表论文100余篇，主要著作有《国库集中收付制度研究》、《财政转移支付制度》、《收支两条线制度》、《政府采购管理》等。译著有《公共财政理论与实践》和《公共财政管理》。近10项科研成果获省部级奖励。

2004年1月，马海涛教授被我院聘请为学术顾问。