论排污权交易在我国的运行

排污权交易是一种发端于美国的新型环境保护措施。其主要思想是首先确定一个地区污染物排放的总量,然后通过发放排污许可证的方式授予排污单位排污权,各排污单位通过污染治理再将节余的排污指标进行交易从而获取经济利益。排污权交易是一种以市场为基础的经济激励手段,对我国环境保护法律制度而言是一个“舶来品”。我国长期以来主要采用行政管制手段与排污收费措施对污染排放进行治理。排污权交易究竟是要取代现有治理方式还是与其进行配合运作?排污权交易的优势体现在哪些方面?对于上述问题的回答也就是我国未来创建的排污权交易制度应该如何在现有环境保护体制中运行。

一、行政管制模式的特点与缺陷

行政管制手段的典型特征就是过多的采取硬性规定直接对企业的排污行为进行干预,并通过制定统一的环境标准以实现管制目标,不考虑众多企业在污染治理成本与收益方面的差异,采用“一刀切”的模式,显得过于僵化缺乏经济刺激。

首先,这种方式过高的估计了政府在搜集信息方面的能力。行政管制手段的一个重要缺陷就在于环境管理部门与排污企业信息不对称。“环境管理部门的主要职责是决定在各污染源间如何划分治理责任,制定并实施管理制度,但缺乏所必需的信息;企业掌握治理污染所需的技术和信息,但为了减少治理责任,它们不愿向管理部门提供真实信息。这就造成了信息与动机之间的矛盾。”这样的后果就是经营业绩优良、生产技术先进的企业要承担更多的污染治理责任,本来应该被淘汰的企业却获得了生存空间,这无疑是对科技进步和产业升级的严重误导。

其次,行政管制方式很难协调经济发展与环境保护之间的矛盾,也无法刺激排污企业治理污染的积极性。采用行政命令的方式硬性规定企业治理污染,削减排污量,或硬性规定不准新建、扩建、改建企业以防止增加环境中污染物浓度,往往会束缚地区经济的发展。

最后,行政管制手段往往指定污染控制的方法和技术,自认为政府比企业更了解污染控制技术的可行性与经济性,使企业丧失了自由选择的空间。

二、排污收费模式的特点与缺陷

除了行政管制以外,政府也可以选择经济激励手段来治理污染。我国在这方面的实践主要是采用了排污收费制度。排污收费制度运用经济激励手段有效地促进了污染的治理和新技术的发展,不仅为国家治理污染筹集了资金还在一定程度上调动了排污单位治理污染的积极性和主动性,改善了我国的环境质量状况。但是,我国排污收费制度在目前的经济和环境条件下仍然存在许多弊端。

第一,“我国多数地区实行的排污收费制度着眼于对单个排污企业的污染控制,缺乏对本地区环境容量的总体考虑,即使能够确保每个排污企业都达标排放,但只要排放的污染物的总量增加超过环境容量,环境质量仍会继续恶化。”

第二,排污收费的用途和目的出现“异化”。“收费制度所取得的减排效果的大小,以及这一制度对经济的影响,都部分地依赖于所收的排污费的用途。”我国排污收费的模式容易使资金的用途无法处于政府有效的监管之下,传统的排污收费管理把部门利益与排污收费联系在一起,这是造成我国排污费征收使用管理多年来存在诸多问题的体制根源。同时,排污收费的真正目的在于给予污染者以经济刺激,促使其在成本增加的压力下采取措施减少污染物的排放。但事实上,这个初衷在实践中根本无法实现。环保部门征收的排污费完全成为了环境污染治理金,甚至被看作是污染者对环境损害进行的合理补偿。

第三,排污收费制度的有效运行高度依赖政府的监管能力和执法能力。环境执法难一直是我国环境治理所面临的“痼疾”。我国目前“环境法制不健全,有法不依、执法不严现象普遍存在。

三、排污权交易的运行

(一)排污权交易的优势

与上述我国长期实行的行政管制和排污收费制度相比,排污权交易制度具有独有的优势,可以和其他措施相配合以实现对环境污染的有效治理。排污权交易的优势主要体现在以下方面:

1、排污权交易有利于降低企业治理污染的成本,具有较强的灵活性

排污权交易的开展促使污染治理责任在各个企业之间进行合理分配。治污成本高的企业可以通过购买排污权减少资金消耗,治污成本低的企业则可通过销售排污权获得资金收益,实现了“双赢”。

2、排污权交易对技术进步有巨大的促进作用

通过使排污者享有环境容量使用权这样一种具有排他性的物权,可以让采用新技术、新设备而减少污染的排污者获得独享的经济利益,这对技术革新具有重大的激励作用。

3、排污权交易减少了信息成本

排污收费的一个难题是政府信息不足无法确定恰当的收费标准。而排污权交易的运作,只要根据市场的价格信号就可以完全避免这一困局,即使政府在初始分配排污权时不能掌握充分信息而导致定价不合理,那么在其后的自由交易市场上通过价格机制也会自动实现调整。尤其是当交易中的排污权价格超过污染治理费用时,排污企业就会选择自己治理污染,不会出现只花钱付费而不减排的局面。

4、排污权交易有助于实施总量控制

排污权交易开展的前提是明确环境容量总量并对其进行控制,这是一种有限制的排污行为。这种做法一方面防止了排污收费模式下污染物在浓度达标的情况下通过总量积累危害环境,另一方面也可以通过逐渐削减总量的方式稳步改善环境,摆脱我国长期以来环境质量不断恶化的局面。

5、排污权交易有利于政府对环境状况进行宏观调控并规范政府行为

在排污权交易的模式下,政府不必去了解企业的污染控制技术与成本,也不需要研究如何确定合理的收费标准。这不仅减少了政府环境管理的费用,而且还有助于减少对生产的干预和经济波动。

(二)环境保护措施的整合

综上所述,笔者认为,在我国目前情况下,排污权交易制度应该和排污收费以及行政管制结合起来共同实现对污染的治理。

首先,排污权交易制度离不开行政管制手段,排污权交易制度本身就是行政管制和市场运作相结合的产物。总体来看,行政管制手段能实现对污染的严格控制,但是往往付出过高的成本也缺乏灵活性;排污权交易制度较好地降低了控制污染的成本,但对环境质量的改善有一定程度的不确定性且容易引起环境道德方面的争议。因此,行政管制手段适合于环境问题极为严重的场合,政府强令排污企业的排污行为符合严格的环境标准,否则就施加严厉的处罚措施,可以在短期内迅速改善环境质量。

其次,排污权交易与排污收费都是基于市场的环境管理手段,二者也有密切的相关性。我国已有长期的实行排污收费的经验,排污权交易可以和其并存而不是互相替代。

(王小龙,1977年生,河北北戴河人,中国农业大学人文与发展学院法律系讲师。研究方向:环境法、经济法)