改善产业组织 保障国家石油安全

黄速建 刘戒骄

石油是世界经济发展的主要能源,也是我国国民经济具有战略作用的组成部分。我国石油和天然气资源相对不足,人均石油、天然气资源量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%。近年来,我国石油需求与供给之间的矛盾越来越突出,原油净进口量不断逼近国内原油产量。这次金融危机以来,不少石油生产国和出口国面临较大的财政压力,我国面临开发利用海外油气资源的又一次机遇。如何优化石油产业组织及政策,利用好这次机遇,全面提高国内石油企业参与国际竞争的能力,更好地保障国家石油安全,是值得思考的一个战略问题。

一、我国石油产业组织现状与问题

产业组织是影响石油产业发展及运行效率的重要因素,也是许多国家石油战略优先考虑的关键内容。改革开放以来,我国石油产业分别在20世纪80年代初和1998年进行了两次影响全局的重组,石油产业实现了政企分离,改变了上下游分割的做法。国资委成立以来,我国石油企业的产权结构、业务结构和组织结构进一步优化,经营能力和经营绩效有较大改善,抗风险能力和利用国外资源能力显著增强。

第二次重组以来的10年间,我国从石油生产大国、消费大国进一步发展成为石油进口大国,石油产业成为我国国有经济和国民经济中更具战略性的组成部分,影响石油产业组织的内外部因素发生了很大变化。从外部看,国际石油资源的争夺日趋激烈,资源国政府力图从原油生产中获得更多的利益,俄罗斯、拉美等国家石油工业进行了新一轮国有化。从内部看,我国石油产业国有化程度高和上下游一体化的优势得到体现,但束缚产业发展的政策依然存在,石油产业各环节之间发展不够协调,勘探相对滞后,炼油和化工分割,原油和成品油进口经营主体少,企业总体规模和国际竞争力与主要国际石油公司相比还有较大差距。

二、改善我国石油产业组织的几个关键点

石油产业由上游勘探、开发、生产、管道和下游炼油、化工、销售等环节构成,各环节具有很强的相互依存、相互促进的配套关系。石油产业组织的核心问题是产业内企业数量、相对规模及其相互关系。理论上,很难确定石油产业组织合理与否的明确标准。实践中,石油生产国和出口国一般采取独家垄断和寡头垄断的组织结构,石油消费国和石油进口国一般采取竞争性较强的组织结构,石油工业发展较早、技术水平领先的发达国家一般通过多家跨国公司控制石油输出国的资源。我国石油产业组织优化必须把握好以下几个关键点。

首先,保持多家中央企业并存,促进石油产业的有效竞争。我国石油产业拥有中石油、中石化、中海油、中化集团等骨干企业。不同的发展历程和背景决定了它们各自的优势。中石油和中石化具有国内领先的陆上油气勘探开发和提高采收率技术,中海油则更擅长于海上油气勘探与开发,中化集团海外合作经验丰富,可以通过灵活经营的优势获取海外项目。我国石油产业主要由中央企业经营,中央企业数量对整个行业垄断竞争状况和产业绩效具有重要影响。从实现国内原油供应渠道多样化,改善石油产业上下游市场竞争环境,提高产业绩效,规避海外业务的政治风险等角度看,应该进一步做大作强中海油、中化集团等企业,拓展其业务领域。

其次,着力解决大型企业炼油和化工业务相互分割的问题。炼化一体化因其将炼油和化工两个阶段连接在一起,通过原料、中间产品、副产品和废弃物的综合利用,促进了资源综合利用和循环经济发展,从源头上削减污染物和废弃物的产生量,成为世界石油化工的重要发展方式。我国炼油和化工曾经长期处于不同工业部门,炼化一体化发展缓慢。近年来,随着化工园区和化工基地的建设,炼化一体化步伐开始加快。国家可以通过注入资本金和其他政策,支持具备基础和条件的企业加强海外石油勘探、开发和国内炼制业务,为炼化一体化发展奠定基础。重点壮大中海油的下游业务,拓展中化集团的炼油业务,尽快解决大型石化企业炼油和化工业务相互分割的问题。

第三,在现有石油公司以外,培育几家国有石油企业,规避获取海外石油资源的政治和法律障碍。国际上资源富集的大油田主要被西方国家势力控制,大型国有石油公司“走出去”在国际上非常敏感,容易受到西方国家政治势力的干扰。西方一些利益集团往往将大型国有石油公司的收购行为与政府行为挂钩,对我国在海外开发油气资源采取多种方式进行遏制。我国如果过度依靠少数大型石油公司开展海外勘探开发业务,势必进一步引起西方既得利益集团的排挤,致使收购成本增加,制约海外经营业务整体规模的扩大。培育若干家上游专业油气勘探开发公司,可以拓宽海外油气资源获取渠道,多争取一些边际油田,强化和突出企业的商业行为,淡化企业的国家背景,降低收购成本。

三、配套政策和措施

在市场结构确定之后,市场准入、许可证、进出口等政策成为影响石油产业组织绩效的重要因素。我国石油产业组织政策应当根据国内外环境变化进行调整和完善。

第一,区别垄断业务和非垄断业务,改革和完善石油产业竞争政策。垄断业务和非垄断业务并存是石油产业的重要经济特征。石油管道传输属于垄断业务,勘探、开发、储存、批发、零售属于竞争性业务,石油产业组织政策应该区别对待垄断业务和非垄断业务。对于垄断业务,可以授权一家或少数几家企业垄断经营。经营垄断业务的企业,如果允许其经营竞争性业务,则应要求其对不同性质的业务实行独立核算,以防止企业利用垄断业务排挤竞争者。对于非垄断业务,应放松市场准入,允许符合资质的企业进入,以便充分发挥竞争机制的作用。对于固定资产投资和沉淀成本较大的业务,政府可以规定技术和其他方面的准入标准,以避免低水平过度竞争。

第二,采取倾斜措施促进石油产业关键环节的有效竞争,改善上下游不同环节的绩效。石油产业从上游到下游规模经济效应总体递减,虽然一些环节容纳的企业数量有限但可容纳的企业数量逐步增多,市场竞争程度逐渐加大,增加市场参与主体的空间较大。上游领域重点解决石油天然气探矿权和采矿权过度集中和一家独大的问题。原油供应领域,重点支持具备条件的企业扩大海外上游业务,获取海外权益石油。服务领域,重点促进地震、钻井、钻井服务、地面建设等上游服务企业跨区域经营。下游领域,重点加强中海油、中化集团等企业的炼油和终端销售业务。

第三,加快放宽石油和成品油进出口,促进石油产业从封闭向开放的转变。产业绩效除了取决于企业数量及其相对规模以外,还与市场开放程度有关。市场封闭条件下,通过增加企业数量可以改善产业绩效。市场开放条件下,即使产业集中度较高仍然可以改进产业绩效。我国石油产业只能选择开放条件下保持较高产业集中度的产业组织形式。石油市场开放主要是放宽原油和成品油进口管制,增加从事原油和成品油进口业务的主体。这有利于促进原油进口来源和进口渠道多样化,从多元角度保障国家石油安全。

第四,采取资本金注入、信贷便利等措施,提高石油企业海外经营能力。经过十多年的努力与探索,我国石油企业的海外业务已经扩展到世界30多个国家,参与100多个石油投资项目,形成了相当规模且较稳定的油气生产基地,同时还中标和签署了一批有良好勘探前景的大型勘探项目。但总体来看,我国石油企业国际化经营起步较晚,从事海外石油业务的企业数量偏少,掌控海外油气资源的能力不强。企业境内融资信贷审批等流程不能为稍纵即逝的海外并购商机提供及时的资金支持。目前境外融资成本较高,为更好支持具备条件的企业参与国际油气资源勘探开发,应优先解决石油企业人民币购汇额度受自有出资占项目总投资额30%的限制,以及境内外汇融资业务发展滞后等问题。

(黄速建,中国社会科学院工业经济研究所副所长、研究员。刘戒骄,中国社科院工业经济研究所研究员)